II SA/Bd 1396/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi M. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] września 2015 r., Nr [...], Burmistrz [...], po rozpatrzeniu wniosku M. L. – zwanego dalej "skarżącym", odmówił przyznania świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego. Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji wskazał art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 4, art. 4, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 11 ust. 2, art. 106 ust. 1, ust. 4 i art. 107 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 163 ze zm. dalej jako: u.p.s.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu powyższej decyzji wskazano na konieczność spełnienia kryterium dochodowego przy ubieganiu się o przyznanie rzeczonego świadczenia, czego organ nie mógł ustalić albowiem brak było możliwości przeprowadzenia ze skarżącym rodzinnego wywiadu środowiskowego i brak współdziałania ww. z pracownikiem socjalnym. Wyjaśniono, że w dniu [...].2015r., skarżący zgłosił się po raz pierwszy do organu z prośbą o pomoc. Poinformował, że nie ma stałego miejsca zamieszkania (pobytu), przebywa u znajomych. Oczekuje pomocy w formie pieniężnej oraz żywieniowej, podając adres zameldowania, tj. ul. [...] w [...]. Po sprawdzeniu przez pracownika socjalnego, okazało się, że wprawdzie pod wskazanym adresem znajduje się lokal mieszkalny ale nikogo w nim nie zastano, a według oświadczenia sąsiadów nikt w nim nie zamieszkuje i nie przebywa. Znajduje się tam skrzynka pocztowa, z której skarżący odbiera korespondencję. Pracownik socjalny podjął również działania w celu nawiązania kontaktu z żoną i ustalenia sytuacji rodzinnej (w miejscu jej zamieszkania nikogo nie zastano, po odebraniu pisma nie nawiązała kontaktu z pracownikiem socjalnym). Wskazano, że od [...] 2015 r., skarżący nie podał miejsca zamieszkania (pobytu), uniemożliwiając w ten sposób organowi przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego. Stwierdzono, że Organ nie może po raz kolejny wydać decyzji bez przeprowadzonego wywiadu narzędzia niezbędnego do wydania decyzji administracyjnej. Ponadto organ ma obowiązek ustalić sytuację osoby lub rodziny ubiegającej się o pomoc w trybie określonym w rozdziale 7 u.p.s., albowiem zgodnie z art. 106 ust. 4 u.p.s., decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, który ma na celu ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej majątkowej osób i rodzin, o czym stanowi art. 107 ust. 1 u.p.s. ustawy. Wskazano, że rozumiejąc trudną sytuację skarżącego, zadłużenie w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych (na kwotę około [...] zł) i w Urzędzie Skarbowym (na kwotę około [...] zł) organ przyznał mu wcześniej pomoc finansową próbując w międzyczasie ustalić stan faktyczny i nawiązać kontakt z żoną strony, ponieważ jest ona zobowiązana do wzajemnej pomocy. Wywodzono, że skarżący po raz kolejny nie chce podać miejsca swojego zamieszkania (pobytu) tym samym uniemożliwiając organowi przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego. W związku z powyższym uchylanie się od możliwości przeprowadzenia wywiadu w miejscu przebywania jest dla organu sygnałem braku współdziałania. W odwołaniu od powyższej decyzji, skarżący podniósł, że stan jego zdrowia pogorszył się wskutek spożywania niezgodnie ze ścisłą dietą posiłków w stołówce MOPS i wyszczególnił wszystkie swoje schorzenia. Ponadto przedstawił swoją ocenę pracy organu I instancji, że szczególnym uwzględnieniem roli pracownika socjalnego i historię jego kontaktów z organem I instancji. Skarżący zaprzeczył jakoby istniał brak współdziałania jego z pracownikiem socjalnym, a forma przeprowadzanych wywiadów nigdy nie była przez pracownika organu kwestionowana. Skarżący podkreślił, że jest osobą bezdomną korzystającą z dobrego serca osób trzecich, które nie wyrażają zgody na podanie ich danych i przeprowadzenie u nich wywiadu środowiskowego. Decyzją z dnia [...] 2015 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższe rozstrzygnięcie organ odwoławczy oparł o następujące ustalenia i rozważania: Stosownie do treści art. 38 ust. 1 u.p.s., zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego. Zasiłek okresowy ustala się w przypadku osoby samotnie gospodarującej - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, miesięcznie. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że Wnioskodawca uchyla się od przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, od którego jest uzależnienie wydania decyzji administracyjnej- pod adresem stałego miejsca zamieszkania -podawanym przez stronę nie można w/w zastać a z oświadczeń sąsiadów wynika, że nikt w lokalu nie mieszka. Skarżący nie podał też adresu pod którym przebywa u znajomych, przez co nie wypełnił obowiązku współdziałania świadczeniobiorców z jednostkami i pracownikami pomocy społecznej. Skarżący pozostaje w związku małżeńskim jednak małżonka mieszka pod innym adresem. Z oświadczenia skarżącego wynika, że prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, a mieszka u znajomych, których adres nie chce podać. Strona nie posiada źródła dochodu, bez prawa do zasiłku dla osób bezrobotnych. Skarżący nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności jednak dobrowolnie nie podejmuje prac dorywczych. Strona objęta jest pomocą finansową Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] od początku bieżącego roku. Na terenie Nakła jest wiele osób - rodzin nie posiadających własnego dochodu stąd Burmistrz musi racjonalnie gospodarować posiadanymi środkami finansowymi tak by żadna z osób - rodzin potrzebujących nie została jej pozbawiona Na rozmiar świadczenia z pomocy społecznej mają wpływ okoliczności uzasadniające udzielenie pomocy, to jest istniejąca po stronie świadczeniobiorcy i wynikająca z jego warunków osobistych możliwość przezwyciężenia swej trudnej sytuacji życiowej, zakres realizacji obowiązku współdziałania w rozwiązywaniu problemów i możliwości finansowe ośrodka pomocy społecznej, o czym stanowi art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 3 i 4 i art. 4 powołanej ustawy o pomocy społecznej. Przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy należy mieć przede wszystkim na względzie to, iż zasadniczym celem ustawy o pomocy społecznej jest wsparcie osób w ich wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. W art. 4 określony jest cel pomocy społecznej - aktywizacja świadczeniobiorców, by nie uzależnili się oni od pomocy społecznej. Nie zgadzając się z dokonanym w sprawie rozstrzygnięciem skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę powołując się na swoją trudną sytuację finansową i zdrowotną. W skardze podniósł, że od 6 lat leczy się psychiatrycznie. Od [...] 2015 r. stał się osobą bezdomną pozostającą na utrzymaniu Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej. Podany przez niego adres, jest tylko adresem do korespondencji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 - dalej p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 i 2 u.p.s. pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Jej celem nie jest jednak wyręczanie strony w zaspokajaniu jej wszelkich potrzeb życiowych, lecz jedynie wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie trudnym sytuacjom życiowym przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Jednocześnie zgodnie z ogólną zasadą, wyrażoną w art. 3 ust. 4 powołanej ustawy, potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Dlatego też nawet spełnianie kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznie obowiązku przyznania osobie zainteresowanej żądanego świadczenia, ponieważ musi się ono mieścić w możliwościach finansowych ośrodka pomocy społecznej. Oznacza to, że organ może, ale nie musi przyznać świadczenie pomocowe, a wysokość przyznanego świadczenia jest uzależniona od środków finansowych, jakimi dysponuje organ na pomoc społeczną. Wydana decyzja administracyjna nie jest, więc decyzją związaną, lecz jest wydawana w granicach tak zwanego uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne obejmuje nie tylko ocenę warunków uzasadniających przyznanie wnioskowanej pomocy, ale także przesłanki warunkujące jej wysokość, to znaczy ilość środków przeznaczonych na pomoc społeczną, ilość osób i rodzin ubiegających się o tę pomoc oraz hierarchię potrzeb, na które środki te mają być przeznaczone. Należy przy tym podkreślić, iż uznanie nie pozwala organowi na dowolność w rozstrzygnięciu sprawy, ale też nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt I SA 945/00, dostępny w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 38 ust. 1 u.p.s.,zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego: 1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej; 2) rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny. Cytowany przepis zawiera katalog sytuacyjnych przesłanek przyznania zasiłku okresowego, a przyznanie tego świadczenia uzależnia również od spełnienia kryterium dochodowego, określonego w art. 8 u.p.s. Przepis ten stanowi, że prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, art. 41, art. 53a i art. 91, przysługuje: - 1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 634 zł, - 2) osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 514 zł., - 3) rodzinie, której dochód nie przekracza sumy kwot kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, - przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Uwzględniając więc treść powyższego przepisu, istotną okolicznością w przedmiotowej sprawie było poczynienie przez organ ustaleń faktycznych w przedmiocie przesądzenia, gdzie mieszka skarżący, w jakich warunkach bytowych, czy i z kim prowadzi wspólne gospodarstwo domowe, z jakich środków utrzymuje się, korzystając z wyżywienia i czystego ubrania, jak i podróżując w związku z misjami religijnymi po różnych miastach na terenie Polski ze swym imamem - przywódcą religijnym (vide: k. 94 akt administracyjnych organu I instancji w sprawach II SA/Bd 104/16 oraz II SA/Bd 105/16). Ustaleniu takich okoliczności, jak i weryfikacji twierdzeń samej strony o tym, czy jej warunki życia uprawniają ją do przyznania pomocy społecznej, służy wymóg przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Zgodnie bowiem z art. 106 ust. 4 u.p.s. decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, przy czym wywiad ten, w myśl art. 107 ust. 1 u.p.s., ma na celu ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osoby lub rodziny. Stanowi on swoiste postępowanie dowodowe, a ponieważ sporządzany jest na urzędowym formularzu, stanowi zarazem protokół w rozumieniu k.p.a. Obowiązek współdziałania osoby z organem pomocowym dotyczy również sporządzenia wywiadu środowiskowego lub jego aktualizacji i powinien on polegać na udzieleniu organowi niezbędnych informacji oraz wskazywaniu i precyzowaniu zgłaszanych potrzeb. Prawną podstawę odmowy przyznania w niniejszej sprawie wnioskowanej pomocy stanowił art. 11 ust. 2 u.p.s., zgodnie z którym brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub wykonywania prac społecznie użytecznych, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Należy zauważyć, że przepisy ustawy o pomocy społecznej wyraźnie nie precyzują, na czym dokładnie miałaby polegać realizacja ustawowego obowiązku współdziałania wnioskodawców z organami pomocy społecznej. Z pewnością jednak, w kontekście art. 106 ust. 4 u.p.s., jako jedną z form takiego współdziałania należy traktować umożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Z uwzględnieniem powyższego przyjąć należy, że postawa wnioskodawcy podlega ocenie organu, od której to oceny zależy udzielenie bądź odmowa udzielenia świadczenia. Organy zobligowane są do wszechstronnej analizy i oceny postawy potencjalnego beneficjenta pomocy społecznej pod kątem istnienia woli współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, a także pozostałych przesłanek, których wystąpienie może skutkować odmową przyznania świadczeń. Wyegzekwowanie od wnioskodawcy obowiązku współdziałania jest istotne z uwagi na fakt, że pomoc społeczna nie może się sprowadzać do prostego rozdawnictwa świadczeń. Wobec powyższego, w świetle art. 11 i art. 106 u.p.s., bierna bądź roszczeniowa postawa wnioskodawców może spowodować odmowę przyznania świadczenia bądź wstrzymania wypłaty świadczenia. Z sygnalizowanego wyżej faktu, iż postawa wnioskodawcy podlega ocenie organu, wynika, że decyzja o odmowie przyznania zasiłku celowego z uwagi na brak współdziałania wnioskodawcy ma charakter decyzji uznaniowej. Organ wydający decyzję uznaniową nie jest związany normą prawa materialnego, z tym, że argumentacja organu, co do odmowy udzielenia pomocy musi odpowiadać zasadzie wyrażonej w art. 7 k.p.a. W myśl tego przepisu, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie działania niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stanowisko organu orzekającego w tym zakresie powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji administracyjnej (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 września 2013 r., IV SA/Po 460/13; dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej NSA). W niniejszej sprawie, w ocenie sądu, organy obu instancji w rozpatrywanych sprawach powyższym obowiązkom uczyniły zadość. Organy wykazały w swoich decyzjach, powołując konkretne okoliczności, że skarżący swoim postępowaniem uchybił obowiązkowi współdziałania. Z akt sprawy wynika, że po złożeniu wniosku o przyznanie pomocy skarżący nie podał przekonywujących argumentów na to, że jest pozbawiony możliwości stałego miejsca pobytu, albowiem tłumaczył to względami religijnymi, co wynika z jego pisemnego oświadczenia z dnia [...].2015 r. (dowód: k. 92 akt administracyjnych organu I instancji) w sprawach II SA/Bd 104/16 oraz II SA/Bd 105/16). Utrudniał współpracę z organem, co wynika z protokołu służbowego z dnia [...]2015 r., w którym odnotowano, że odmówił ujawnienia osoby właściciela mieszkania, w którym jest zameldowany, jak i nie wyjaśnił, dlaczego nie może tam przebywać (dowód: k. 16 akt administracyjnych organu I instancji). Złożył też ustne, jak i pisemne oświadczenie o tym, że prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe i przebywa w różnych miejscach u znajomych, którzy nie wyrażają zgody na podanie swoich personaliów (dowód: k. 4 i 8 akt administracyjnych organu I instancji). Powyższa postawa skarżącego uniemożliwiła więc przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego. Zgodnie natomiast z brzmieniem art. 106 ust. 4 u.p.s., decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Orzecznictwo sądów administracyjnych, ukształtowane na gruncie art. 106 ust. 4 ustawy, nie pozostawia wątpliwości, że odmowa współdziałania z pracownikiem socjalnym, w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy, także wówczas, gdy polega na uniemożliwieniu przeprowadzenia takiego wywiadu, skutkuje wydaniem decyzji odmownej. Stosownie bowiem do art. 107 ust. 1 u.p.s., § 2 ust. 3 oraz § 7 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 stycznia 2011 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego wywiad rodzinny służy do ustalenia przez pracownika socjalnego sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej, majątkowej w miejscu zamieszkania lub pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie. Na jego podstawie pracownik socjalny dokonuje analizy i oceny sytuacji określonego podmiotu oraz formułuje wnioski dotyczące planowania pomocy, które są podstawą rozstrzygnięcia sprawy. Skoro tak, to oczywistym jest, że podstawowym narzędziem służącym do ustalenia aktualnej sytuacji życiowej wnioskującego o przyznanie świadczenia, jest właśnie rodzinny wywiad środowiskowy, przy czym jednocześnie jest to środek dowodowy, z którego organ administracyjny prowadzący postępowanie nie może zrezygnować, zastępując go innym dowodem. W związku z tym uznać należy, że organy orzekające w sprawie zasadnie uznały, iż skarżący swoim zachowaniem uniemożliwił przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Wspomniana kwestia jest jedną z postaci braku współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązaniu trudnej sytuacji życiowej, w rozumieniu art. 11 ust. 2 u.p.s.. Przepis ten nie formułuje żadnych dodatkowych warunków odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Odmowa podjęcia współdziałania z organem, poprzez uniemożliwienie mu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego obliguje ten organ do negatywnego załatwienia sprawy. Stąd też pomimo tego, że skarżący, deklaruje, że znajduje się w trudnej sytuacji, to jednak organy, z ewidentnej winy skarżącego, nie miały jakiejkolwiek możliwości weryfikacji tego deklarowanego przez stronę faktu, w szczególności ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej skarżącego, gdyż skarżący nie podając danych na temat miejsca pobytu, faktycznie uniemożliwił przeprowadzenie wywiadu środowiskowego oraz ustalenia wymaganych okoliczności faktycznych. Konsekwencją tego braku jest to, że organy nie dysponowały jakąkolwiek możliwością zbadania, czy warunki życiowe skarżącego czynią zadość wymogom przyznania zasiłku okresowego. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.