II SA/Bd 1397/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie: sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Małgorzata Włodarska(spr.) Protokolant Maciej Hoffman po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 września 2012 r. sprawy ze skargi P. G. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania dotyczącego pozwolenia na użytkowanie części budynku oddala skargę. P. G. w piśmie z dnia [...] adresowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (PINB) zawarła wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] nr [...] o pozwoleniu na użytkowanie części budynku mieszkalnego stanowiącego samowolę budowlaną. Jako podstawę wznowienia postępowania wskazała art. 145 § 1 pkt 1, 2, 3, 4, 5 i 8 oraz § 2 i 3 kpa. Podała także, że wiadomość o wydaniu decyzji powzięła pod koniec lipca bieżącego roku oraz, że powody wznowienia postępowania są organowi dobrze znane. PINB postanowieniem z dnia [...], na podstawie art. 123 oraz art. 149 § 3 kpa, odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia [...]. Jako powód takiego rozstrzygnięcia podano to, że pomimo wielokrotnych wezwań ani skarżąca, ani jej pełnomocnik nie przedstawili dowodów pozwalających na ustalenie ze ścisłością dostateczną, kiedy skarżąca dowiedziała się o decyzji z dnia [...] i zawartym w niej rozstrzygnięciu. Wskazano, że do organu wpłynęło pismo z dnia [...], w którym przedstawiony został wycinek jakiegoś pisma, na podstawie, którego organ nie był jednak w stanie ustalić przez kogo i z jaką datą zostało wydane. Organ stwierdził więc, że wobec tego, iż na podstawie przedłożonych przez skarżącą dokumentów nie można było ustalić czy podanie wpłynęło przed upływem terminu jednomiesięcznego określonego w art.148 kpa, nie ma podstaw do wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego prawomocną decyzją z dnia [...]. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżąca wniosła o jego zmianę względnie uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie szeregu przepisów procesowych a to: - art. 148 § 2 kpa przez zatajenie przedłożonego przez skarżącą dokumentu w postaci zwrotnego potwierdzenia odbioru pisma, z którego pełnomocnik skarżącej powziął wiadomość o wydaniu decyzji bez udziału skarżącej, a na którym widnieje data, od której biegnie 30-dniowy termin wniesienia podania o wznowienie postępowania, - art. 149 § 2 i art. 151 § 1 pkt 1 kpa gdyż o wystąpieniu przyczyny wznowienia postępowania organ nie rozstrzygał po jego wznowieniu na podstawie art. 149 § 1 kpa, pomimo, że tak stanowi art. 149 § 2 kpa, - art. 124 § 2 kpa gdyż zaskarżone postanowienie nie zawiera uzasadnienia faktycznego, - art. 6,7 i 8 kpa ponieważ organ naruszył zasadę państwa prawa nie działając na podstawie przepisów prawa, - art. 77 kpa przez pominięcie w ocenie, z premedytacją zwrotnego potwierdzenia odbioru dokumentu, - art. 80 kpa przez nie ocenienie czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego i zatajenie dowodu w sprawie. Ponadto skarżąca stwierdziła, że organ nie rozpoznał wszystkich przesłanek wznowienia wskazanych we wniosku, że nie stwierdził w sposób niebudzący wątpliwości, iż wnioskodawczyni nie dotrzymała terminu, oraz że nie dokonał dokładnego wyjaśnienia sprawy i nie rozpatrzył wyczerpująco materiału dowodowego, a uzasadnienie postanowienia nie zawiera właściwej analizy materiału dowodowego i wykładni przepisów. K. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (WINB) postanowieniem z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie PINB, stwierdzając, że wydane ono zostało zgodnie z prawem. Skarżąca nie spełniła bowiem jednego z trzech warunków, od których zależy możliwość wznowienia postępowania wynikającego z art. 148 kpa, a mianowicie nie uwiarygodniła terminu i miejsca kiedy dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania. Nie można zatem, zdaniem organu stwierdzić, że zachowany został ustawowy termin do wniesienia podania z dnia [...]. Przedłożonych przez skarżącą kserokopii fragmentów bliżej nieokreślonych pism, w ocenie organu nie można uznać za dowody potwierdzające powzięcie informacji o okolicznościach zawartych w art. 145 § 1 kpa, jak i o terminie zachowania jednego miesiąca, o którym stanowi art. 148 kpa. Organ podkreślił, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że to strona wnosząca wniosek o wznowienie postępowania musi udowodnić kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie wpłynęło przed upływem terminu jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia. Natomiast wznowienie postępowania na wniosek strony pomimo uchybienia terminu stanowiłoby rażące naruszenie prawa, gdyż godziłoby w zasadę ogólną trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 kpa). Odnosząc się do zarzutów zawartych w zażaleniu organ wyjaśnił, że wymóg zachowania terminu jednego miesiąca, ustalony w art. 148 § 1 kpa dotyczy wszystkich okoliczności wymienionych w art. 145 § 1 kpa. Natomiast oddzielnie ujęta została okoliczność wynikająca z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, w której termin jednego miesiąca liczy się od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Organ podkreślił, że skarżąca nie uwiarygodniła zachowania terminu jednego miesiąca dla żadnej z okoliczności wskazanych w jej wniosku z dnia [...] to jest wynikających z art. 145 § 1 pkt 1, 2, 3, 4, 5, 8 oraz § 2 i § 3 kpa. W skardze na powyższe postanowienie WINB, złożonej w tutejszym sądzie skarżąca wniosła o jego zmianę względnie uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, przeprowadzenie dowodów z wnioskowanych dokumentów i świadków, oraz o zwrot kosztów postępowania w tym zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że organ niewłaściwie rozpoznał jej wniosek o wznowienie postępowania, ponieważ zaniechał rozpoznania wszystkich przesłanek wznowienia wykazanych we wniosku, pozostając w bezczynności. Organ wezwał ją do wyjaśnień tylko w zakresie dotyczącym daty i okoliczności powzięcia wiedzy o decyzji z dnia [...], a więc przyczynie wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, a wobec pozostałych przyczyn organ nie wzywał o udzielenie informacji co do zachowania terminu, tym samym działając na jej szkodę. Zdaniem skarżącej, skoro organ nie wzywał jej do uzupełnienia braków formalnych wniosku, a miał wiedzę o pozostałych podstawach wznowienia postępowania, to należy przyjąć, że takich braków nie było. Skarżąca podkreśliła, że zgodnie z wezwaniem organu wykazała, że zachowała formalne warunki do wniesienia wniosku w zakresie przyczyny wznowienia wynikającej z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, przedkładając znane także organowi I instancji zwrotne potwierdzenie odbioru ze stemplem pocztowym na którym widnieje data [...] i z którego wyraźnie wynika, że sąd dostarcza odpowiedź na pozew pozwanego, którym jest PINB i WINB. Udowodniła w ten sposób, kiedy dowiedziała się o wydanej decyzji, której nie otrzymała od organu. Organ natomiast nie wyjaśnił w uzasadnieniu postanowienia, dlaczego odmówił wiarygodności złożonemu przez skarżącą oświadczeniu oraz przedłożonym przez nią dowodom. Skarżąca podkreśliła ponownie, że organ nie mógł wydać postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, ponieważ nie stwierdził w sposób niebudzący wątpliwości, że nie dotrzymała terminu. Jeżeli natomiast organ miał jakiekolwiek wątpliwości, to jej zdaniem, był zobowiązany do wydania decyzji o wznowieniu postępowania, którego przedmiotem byłoby wyjaśnienie tych wątpliwości. Ponadto skarżąca przywołała stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, o tym że w przypadku, gdy podstawa wznowienia wskazana przez stronę w podaniu jest uzasadniona organ administracji publicznej powinien rozważyć czy w sytuacji takiej nie jest zasadne wznowienie postępowania administracyjnego z urzędu i stwierdziła, że ani organ I, ani II instancji tego nie uczynił, bowiem pracownicy dopuszczali się licznych przestępstw fałszując dokumenty i nie rozpoznając wniosku o wyłączenie wskazanych przez nią osób. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję (postanowienie) administracyjną z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji (postanowienia). Sąd nie jest władny natomiast wkraczać w zakres uprawnień organów administracji do orzekania bezpośrednio o prawach i obowiązkach stron postępowania administracyjnego, ani też oprzeć kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej. Uchylenie decyzji lub postanowienia w całości lub w części, albo stwierdzenie ich nieważności bądź niezgodności z prawem, zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r., poz. 270), dalej powoływanej w skrócie jako "ppsa" jest możliwe tylko w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy czym stosownie do treści art. 133 § 1 ppsa sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, co oznacza, że badając legalność zaskarżonej decyzji (postanowienia) sąd ocenia jej (jego) zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego postanowienia sąd doszedł do przekonania, że nie narusza ono obowiązujących przepisów prawa. Na wstępie warto podkreślić, że wznowienie postępowania jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego, służącym wzruszeniu decyzji ostatecznych, tylko w przypadku gdy postępowanie, w którym decyzja taka zapadła dotknięte było kwalifikowaną wadliwością wyliczoną wyczerpująco w przepisach prawa procesowego. Jako takie jest ono odstępstwem od zasady ogólnej postępowania administracyjnego - trwałości decyzji ostatecznej - wyrażonej w art. 16 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071; ze zm.), dalej powoływanej w skrócie jako "kpa". Wznowienie postępowania prowadzi do ponownego rozpatrzenia sprawy celem sprawdzenia, czy którakolwiek z wad postępowania nie wpłynęła na treść rozstrzygnięcia. Możliwość uruchomienia ponownego, merytorycznego rozpatrzenia sprawy w tym nadzwyczajnym postępowaniu, uwarunkowana jest pozytywnym wynikiem przeprowadzonego uprzednio wstępnego postępowania, dotyczącego ustalenia istnienia przesłanek dopuszczalności wszczęcia wznowionego postępowania. I tak przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji zobowiązany jest zbadać czy wniosek o wznowienie postępowania złożyła strona postępowania, czy oparty jest on na ustawowych przesłankach wznowienia, enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 kpa, oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 kpa. W niniejszej sprawie niewątpliwym jest, że skarżąca posiada przymiot strony postępowania i że we wniosku wskazała wymienione w art. 145 § 1 przesłanki wznowienia postępowania. Przedmiotem sporu pomiędzy stronami postępowania jest to czy skarżąca zachowała termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Wskazać należy, że stosownie do treści art. 148 § 1 kpa podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Zgodnie zaś z przepisem art. 148 § 2 kpa termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu), biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Podzielić należy pogląd organu, że wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek pomimo uchybienia terminu do złożenia podania o wznowienie stanowi rażące naruszenie prawa, godzi bowiem w zasadę ogólną trwałości decyzji administracyjnych (vide: wyrok NSA z dnia 6.07.2006r., sygn. akt II OSK 976/05, dostępny na stronach nsa.gov.pl ). Uchybienie terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania jest zatem podstawą do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 kpa. Jeżeli natomiast postępowanie wznowieniowe, pomimo uchybienia terminu do wniesienia podania o wznowienie zostało wznowione, organ administracji publicznej obowiązany jest do umorzenia wadliwie wszczętego postępowania. Z regulacji zawartej w przepisie art. 148 kpa wynika, że to strona musi wykazać, kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem terminu jednomiesięcznego od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia (vide: wyrok NSA z dnia 19.05.2000r., sygn. akt I SA/Wr 1038/97, lex nr 43046 ), organ zaś swobodnie ocenia dowody w tej mierze. Przy czym obowiązany jest z urzędu badać zachowanie tego terminu. W niniejszej sprawie skarżąca wnosiła o wznowienie postępowania zakończonego decyzją PINB z dnia [...] r. Wniosek o wznowienie złożyła do PINB w dniu w dniu [...], a więc po przeszło trzech latach od wydania decyzji przez organ. W związku z tym, że jako przesłankę wznowienia postępowania skarżąca wskazała m.in. tą wynikającą z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, koniecznym było ustalenie czy skarżąca dowiedziała się o tej decyzji w terminie wynikającym z art. 148 § 2 kpa. W tym celu PINB wezwał skarżącą do złożenia wyjaśnień co do okoliczności związanych z powzięciem przez nią wiedzy o decyzji z dnia [...]., przedstawiając jednocześnie treść przepisu art. 148 § 1 i 2 kpa (vide: wezwanie z dnia [...], k- 12 akt adm.). Pismem z dnia [....] skarżąca poinformowała organ, że o decyzji z dnia [...] dowiedziała się w dniu [...] z pisma procesowego przesłanego do niej przez Sąd Okręgowy w B. (pismo k- 13). Organ wezwał skarżącą do okazania tego pisma w celu ustalenia zachowania przez nią terminu (pisma k – 14, 16). Skarżąca pisma tego jednak nie okazała. Przesłała jedynie fotokopię zwrotnego potwierdzenia odbioru tego pisma i fotokopię fragmentu tego pisma (k- 17). Pismem z dnia [...], doręczonym pełnomocnikowi skarżącej w dniu [...] PINB ponownie wezwał skarżącą do przedstawienia pisma, które otrzymała z sądu, tak aby możliwym było ustalenie zachowania terminu (k- 18). Do czasu wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania w dniu [...] skarżąca pisma tego nie przedstawiła organowi. Nie zrobiła tego też w postępowaniu zażaleniowym, przed organem II instancji. Słusznie zatem organy obu instancji twierdzą w zaskarżonych postanowieniach, że nie okazanie tego pisma uniemożliwiło im ustalenie zachowania przez skarżącą terminu z art. 148 § 2 kpa. Z przedłożonych przez skarżącą fotokopii nie sposób bowiem zorientować się, że pismo, które przesłał do skarżącej Sąd Okręgowy w B. i które odebrał jej pełnomocnik w dniu [...] jest tym, którego fragment (fotokopię) zamieściła w swoim piśmie z dnia [...] skierowanym do organu. Co do tego właśnie musiałby mieć organ pewność, aby przyjąć, że skarżąca dowiedziała się o decyzji z dnia [...] w dniu [...] i, że zachowała tym samym termin z art. 148 § 2 kpa do złożenia podania o wznowienie postępowania. Wtedy też możliwym byłoby wznowienie przez organ postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa (strona bez swej winy nie brała udziału w postępowaniu). Wskazać należy, że wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa następuje tylko na żądanie strony (art. 147 kpa). W sytuacji zatem, kiedy strona nie uprawdopodobni, że zachowała termin z art. 148 § 2 kpa, co należy uznać za jednoznaczne z niezachowaniem tego terminu, organ nie ma możliwości wznowienia postępowania, chociażby wiedział, że w sprawie wystąpiła przesłanka opisana w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Co do pozostałych przesłanek wznowienia wskazanych przez skarżącą we wniosku o wznowienie postępowania, to koniecznym było wykazanie przez skarżącą, że wniosek ten złożyła w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia. Organ wzywał skarżącą o wyjaśnienie także tej okoliczności w pismach z dnia [....] i z dnia [...] używając zwrotu: "wzywam ... do przedstawienia ... dowodów potwierdzających kiedy .... dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania" (vide: pisma k- 16 i 18 akt adm. ). Zwrot ten, zaczerpnięty dosłownie z art. 148 § 1 kpa odnosi się niewątpliwie do przesłanek wznowienia postępowania wynikających z art. 145 § 1 pkt 1, 2, 3, 5 i 8 kpa, na które powoływała się skarżąca w swoim wniosku z dnia [...]. Skarżąca nie udzieliła jednak żadnych wyjaśnień w tym zakresie. W tej sytuacji za prawidłowe należy uznać ustalenie organów także co do tego, że ani na podstawie wniosku o wznowienie, ani później przez skarżącą przedłożonych dokumentów nie można stwierdzić czy wniosek ten został złożony przed upływem jednomiesięcznego terminu wynikającego z art. 148 § 1 kpa. Powyższe ustalenia organów co do nie zachowania przez skarżącą terminów wynikających z art. 148 kpa uniemożliwiają merytoryczne rozpoznanie sprawy, gdyż z przyczyn formalnych skutkować muszą wydaniem postanowienia o odmowie wznowienia postępowania z powodu uchybienia terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania, co też prawidłowo organ I instancji uczynił. Wskazać w tym miejscu należy, że organ zgodnie z art. 147 kpa może wznowić postępowanie z urzędu, jeżeli stwierdzi zaistnienie przesłanek wznowieniowych innych niż wymienione w art. 145 § 1 pkt 4 kpa i art. 145a kpa. Jest to jednak tylko jego prawo. Organ nie ma obowiązku wszczynać postępowania w każdej prawomocnie zakończonej sprawie celem sprawdzenia, czy nie zachodzą podstawy do wznowienia. Obowiązek wznowienia ma natomiast miejsce w razie znalezienia przyczyn wznowienia (vide: wyrok NSA z dnia 27.03.2002r., sygn. akt II SA 2791/00, lex nr 83816 ). Nie wznowienie postępowania przez organ z urzędu nie stanowi jednak, jak chciałaby tego skarżąca, powodu uchylenia zaskarżonego postanowienia przez sąd, ponieważ w sytuacji braku przepisów prawa nakazujących organowi takie wznowienie, nie można w ogóle uznać, że doszło do ich naruszenia przez organ, a tylko wtedy, jak to wyjaśniono na wstępie rozważań, możliwe byłoby uwzględnienie skargi. Mając na uwadze powyższe, uznając, że zaskarżone postanowienie nie narusza obowiązujących przepisów prawa w sposób skutkujących ich uchyleniem, orzeczono na podstawie art. 151 ppsa, o oddaleniu skargi.