II SA/Bd 1399/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Grzegorz Saniewski sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant Agnieszka Zakrzewska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 lutego 2011 r. sprawy ze skargi K. Ś., R. Ś. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną. oddala skargę. II SA/Bd 1399/10 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] Starosta S., po rozpatrzeniu wniosku A. Ś., K. Ś., R. Ś., J. S., M. Ś. i E. Ś., odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania z tytułu nabycia przez Gminę B. z mocy prawa własności części nieruchomości położonej w B., przy ul. [...],oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], o powierzchni 0,0080 ha, zapisanej w księdze wieczystej nr [...] jako współwłasności osób fizycznych, zajętej w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną, zaliczoną od dnia 1 stycznia 1999 r. do kategorii dróg gminnych. Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia Starosta wskazał art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872; ze zm.), dalej powoływaną w skrócie jako "ustawa." W uzasadnieniu decyzji Starosta wyjaśnił, że wnioski o wypłatę odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę wpłynęły do Urzędu Miasta B. w dniach 6 maja 2008 r. i 10 czerwca 2008 r. Zgodnie natomiast z przepisem art. 73 ust. 4 ustawy, odszkodowanie z tytułu nabycia nieruchomości pod drogę publiczną ustala się i wypłaca na wniosek dotychczasowego właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Wobec złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania po upływie terminu wyznaczonego ustawowo, należało zdaniem Starosty, odmówić ustalenia i wypłaty tego odszkodowania. Starosta podkreślił ponadto, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 września 2009 r. (sygn. akt P 33/07) orzekł, że art. 73 ust. 4 ustawy w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 tej ustawy, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. Co oznacza, że art. 73 ust. 4 ustawy, stanowiący podstawę decyzji w zakresie odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne pozostaje przepisem obowiązującym. Odwołanie od powyższej decyzji złożył w imieniu skarżących K. i R. Ś. ich pełnomocnik – A. Ś. Podniósł on, że działka nr 78 została zajęta pod budowę ulicy Wspólnej bez powiadamiania o tym jej właścicieli i w nieznanym dla właścicieli okresie. Po zbudowaniu ulicy nie była możliwa lokalizacja tej działki, co uniemożliwiało wyłączenie jej od wymiaru podatku- aż do 2010 roku właściciele działki nr [..] opłacali podatek gruntowy, a także wystąpienie o odszkodowanie w wyznaczonym ustawowo terminie. Dopiero pismem Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej z dnia 31 marca 2008 r. pełnomocnik skarżących poinformowany został o toczącym się postępowaniu w sprawie przejęcia działki nr [...] na rzecz Gminny B., co stworzyło warunki do wyjaśnienia zaistniałej sytuacji i wystąpienie z wnioskiem o odszkodowanie. Skarżący podkreślili, że w wyniku takiego postępowania organów narażeni zostali na wysokie straty materialne związane z wieloletnim opłacaniem podatku gruntowego i pozbawieniem możliwości użytkowania działki nr [...]. Pozbawieni zostali także możliwości wystąpienia o odszkodowanie w ustawowym terminie. Zdaniem skarżących decyzja o odmowie wypłaty odszkodowania za zajętą pod drogę działkę wydana została bez uwzględnienia powyższych faktów i dlatego jest sprzeczna z Konstytucją RP w zakresie ochrony własności prywatnej, a także łamania praw człowieka. Wojewoda K., działając jako organ II instytucji, decyzją z dnia 29 września 2010 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty S., uznając ją za zgodną z prawem. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Wojewoda podkreślił, że Starosta ostatecznie w sposób rzetelny i wnikliwy zgromadził dowody w sprawie, prawidłowo przyjął, że wobec skarżących nie może zostać ustalone i wypłacone odszkodowanie z uwagi na przekroczenie terminu do złożenia wniosku oraz, że w pełni podziela argumentację przedstawioną w uzasadnieniu decyzji Starosty. Dodatkowo, wobec zarzutów, jakie zawarto w odwołaniu Wojewoda wskazał, że termin określony w art. 73 ust. 4 ustawy jest terminem o charakterze materialno – prawnym, inaczej określanym terminem zawitym i jako taki nie może być w żaden sposób zmieniony zarówno przez organ I jak też II stopnia, które to organy nie posiadają uprawnienia do samodzielnego jego wydłużania, skracania, czy też stanowienia o jego przywróceniu. Ponadto podkreślił, że decyzja Wojewody K. z dnia [...] stwierdzająca nabycia działki nr [...] przez Gminę B. ma charakter deklaratoryjny i potwierdza jednie fakt przejścia własności nieruchomości z dotychczasowego właściciela na własność Gminy B., gdyż samo przejście własności nastąpiło z mocy prawa już w dniu 1 stycznia 1999 r. Decyzja ta zgodnie z art. 73 ust. 3 ustawy była podstawą ujawnienia w księdze wieczystej nowego właściciela działki nr [...] – Gminy B. Na poparcie swojego stanowiska Wojewoda przywołał wyrok Sądu Najwyższego z dnia 27 czerwca 2001 r., sygn. akt II CKN 601/00 opublikowany w OSNC 2002/2/27, a także wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 września 2009 r., na który również powoływał się organ I instancji, wskazując że Trybunał uznał, w tym wyroku, iż art. 73 ustawy nie przewiduje bezpośredniego związku pomiędzy postępowaniem wojewody w sprawie potwierdzenia wywłaszczenia, a sprawą odszkodowawczą prowadzoną, nie wprowadza też obowiązku legitymowania się ostateczną decyzję wojewody do zgłoszenia zamiaru uzyskania odszkodowania. W konsekwencji to, kiedy wojewoda wydał decyzję stwierdzającą nabycie działki nr [...] przez Gminę B., nie stanowiło przeszkody do skorzystania przez każdego z byłych właścicieli z prawa do zgłoszenia roszczenia odszkodowawczego. Wojewoda wskazał także na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. akt SK 11/2002, w którym stwierdzono, że ograniczenie terminem zawitym możliwości zgłaszania wniosku o wypłatę odszkodowania jest zgodne z Konstytucją, podkreślając, że art. 73 ust. 4 ustawy nie różnicuje pozycji prawnej byłych właścicieli, ponieważ wszystkie osoby zainteresowane uzyskaniem odszkodowania były uprawnione do złożenia wniosku w takim samym okresie – od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Trybunał stwierdził, że kryterium czasowe ograniczające możliwość zgłoszenia wniosków odszkodowawczych, jednakowe dla wszystkich właścicieli wywłaszczonych nieruchomości jest racjonalne i odpowiada wymogom wynikającym z zasady równości. Ponadto Wojewoda podkreślił, że organy administracji publicznej zobowiązane są zgodnie z zasadą legalizmu określoną w art. 6 kpa do działania na podstawie przepisów prawa. Nie mogą więc w sposób dowolny przyznawać uprawnień w sytuacji, gdy przepis prawa wyraźnie stanowi o jego wygaśnięciu. Wskazując na treść art. 9 kpa (obowiązek informowania), Wojewoda podkreślił, że na organach spoczywa obowiązek informowania, gdy postępowanie administracyjne jest już wszczęte. W niniejszym przypadku, organ administracji nie miał więc obowiązku informowania stron o możliwości złożenia wniosku o odszkodowanie, gdyż w postępowaniu o ustalenie i wypłatę odszkodowania organ nie działa z urzędu lecz postępowanie wszczynane jest na wniosek stron. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie Wojewody skarżący wnieśli o jego uchylenie z powodu sprzeczności z Konstytucją RP w zakresie ochrony własności prywatnej i ochrony praw obywatela. W uzasadnieniu skargi, tak jak w odwołaniu podnieśli, że Gmina B. zajmując prywatną działkę (nr [...]) pod budowę ulicy [...] i nie wypłacając odszkodowania za zajęty grunt, a zwłaszcza nie regulując stanu prawnego, dopuściła się samowoli budowlanej. Ponadto Gmina nie powiadomiła właścicieli działki nr [..] o zajęciu terenu pod budowę ulicy [...], a w istniejącej dokumentacji dotyczącej nieruchomości nie ma żadnych dokumentów stwierdzających fakt zbudowania na terenie działki nr [...] ulicy [...], co uniemożliwiało ustalenie jej lokalizacji. W wyniku braku dokumentu stwierdzającego zajęcie działki pod drogę, zdaniem skarżących, pozbawieni oni zostali podstaw do wyłączenia gruntu, na którym zbudowana została droga, od wymiaru podatku gruntowego i opłacali go do 2009 r. Nie mieli również żadnych podstaw prawnych do wystąpienia w wyznaczonym terminie z wnioskiem o odszkodowanie. Skarżący podkreślili, że Konstytucja RP chroni właścicieli i prawo dziedziczenia i że również w przepisach ustawy opublikowanej w 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, ze zm.) stwierdza się, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jednie wówczas, gdy dokonane zostało na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Zdaniem skarżących, ponieważ nie zostali oni skutecznie powiadomieni o zajęciu będącego w ich posiadaniu terenu pod budowę ulicy Wysokiej, nie było podstaw prawnych do stosowania przepisów w art. 73 ust. 1 i 3 ustawy, i orzeczenia przejścia z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przedmiotowej nieruchomości na własność Gminy B. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Stosownie do treści przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269; ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż w ramach dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać legalność rozstrzygnięcia zapadłego w danym postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego, według stanu faktycznego i prawnego, na dzień wydania zaskarżonej decyzji, nie mając kompetencji do rozpoznania sprawy według kryteriów słuszności czy sprawiedliwości społecznej. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydawany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także gdy decyzja lub postanowienia organu dotknięte są wadą nieważności. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w przedstawionym powyżej zakresie, Sąd nie stwierdził, aby naruszyła ona prawo. Podstawę materialno-prawną rozpoznania sprawy będącej przedmiotem zaskarżonej decyzji są przepisy ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy regulujące administrację publiczną (cyt. na wstępie). Zgodnie z art. 73 tej ustawy nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem (ust. 1). Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, wypłaca; 1) gmina - w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi, 2) Skarb Państwa - w odniesieniu do pozostałych dróg| (ust. 2). Podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1, jest ostateczna decyzja wojewody (ust. 3). Jeżeli istnieje konieczność określenia granic nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa lub własność jednostek samorządu terytorialnego, wydając decyzję, o której mowa w ust. 3, nie wydaje się decyzji o podziale nieruchomości (ust. 3a). Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa (ust. 4). Podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy, przy czym nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem (ust. 5). Mając na uwadze powyższe, a zwłaszcza przepis art. 73 ust. 4 ustawy, stwierdzić należy, że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie mogło dojść do ustalenia i wypłaty odszkodowania za zajętą pod drogę działkę nr [...]. Poza sporem pozostaje bowiem to, że wniosek skarżących o wypłatę odszkodowania za działkę [...] sporządzony został w dniu 29 kwietnia 2008 r., a wpłynął do Urzędu Miasta Bydgoszczy w dniu 6 maja 2008 r. (vide k-5 akt administracyjnych), a więc po upływie ustawowo wyznaczonego terminu (1 stycznia 2001 r. – 31 grudnia 2005 r.), co skutkuje wygaśnięciem roszczenia odszkodowawczego. Odnosząc się do zarzutów skargi, za organami administracji podkreślić należy, że Trybunał Konstytucyjny kilkakrotnie badał zgodność art. 73 ust. 4 ustawy. Orzekając o zgodności kwestionowanego przepisu z art. 21 Konstytucji RP Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, iż chronione przez art. 21 ust. 1 Konstytucji RP prawo własności nie ma charakteru absolutnego, a zatem dopuszczalne jest ze względu na ważny interes publiczny ograniczenie tego prawa (art. 21 ust. 2 Konstytucji). Należy mieć na względzie szczególny charakter uwłaszczenia przewidzianego w art. 73 ustawy a mianowicie to, że "kwestionowana regulacja jest aktem jednorazowym, którego działanie zostało ograniczone w czasie (nie będzie więc obowiązywać w przyszłości)". Zdaniem Trybunału interes publiczny związany z potrzebą budowy dróg nie mógłby być zabezpieczony na zasadach przewidzianych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, gdyż dokonywanie ustalenia odszkodowania z urzędu musiałoby zostać poprzedzone ustaleniami dotyczącymi stanu prawnego nieruchomości w wielu przypadkach niemożliwymi do dokonania w rozsądnym czasie. Stworzenie szczególnej procedury uwłaszczeniowej było zatem rozwiązaniem proporcjonalnym do zamierzonego przez ustawodawcę celu, w pełni legitymowanego w demokratycznym państwie prawa. Wprawdzie Trybunał kontrolował zgodność art. 73 ust. 4 ustawy z Konstytucyjną RP w związku z zakwestionowaniem przez autorów skargi konstytucyjnej odroczenia tym przepisem terminu początkowego składania wniosku o odszkodowanie o ponad dwa lata od dnia wywłaszczenia, ale nie ma wątpliwości, że przedmiotem analizy Trybunału była cała regulacja przepisu art. 73 ust. 4, w tym też problem końcowego terminu składania wniosków o odszkodowanie. Trybunał wyjaśnił mianowicie, że wprawdzie utworzony w art. 73 ust. 4 zaskarżonej ustawy mechanizm regulujący wywłaszczenie nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, w tym "odsunięcie w czasie możliwości złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania, ograniczenie okresu dochodzenia roszczenia, jak też brak określenia terminu zapłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oraz wyłączenie z zakresu czasowego waloryzacji okresu między dniem utraty własności a dniem ustalenia wysokości odszkodowania" powoduje pewne ograniczenie ekwiwalentności odszkodowania, "rozwiązanie to pozostaje jednakże w granicach wyznaczonych przez konstytucyjny wymóg przyznania słusznego odszkodowania, którego słuszność mierzy się nie tylko interesami podmiotu wywłaszczanego, lecz również znanymi ustawodawcy możliwościami władzy publicznej w zakresie sprostania wymaganiom związanym z uregulowaniem sytuacji prawnej nieruchomości zajętych pod drogi publiczne (kwestia czasu koniecznego na przygotowanie środków w budżetach państwowych i gminnych do wypłaty odszkodowań)".- wyrok TK z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. akt SK 11/02(OTK-A 2004/7/66). Z kolei w wyroku z dnia 15 września 2009 r. Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 73 ust. 4 ustawy w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 tej ustawy jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu tego orzeczenia Trybunał stwierdził m.in., że brak powiązania terminu wydania decyzji wojewody w sprawie potwierdzenia wywłaszczenia z terminem wygaśnięcia roszczenia odszkodowawczego nie powoduje dyskryminacji części byłych właścicieli. Konstrukcja art. 73 ustawy nie wyklucza bowiem sytuacji, w której potwierdzająca wywłaszczenie decyzja wojewody zostanie wydana dopiero po złożeniu wniosku o odszkodowanie. Zdaniem Trybunału brak decyzji wojewody (potwierdzającej wywłaszczenie) nie stanowi przeszkody do złożenia wniosku odszkodowawczego przez byłego właściciela. Trybunał podkreślił, że twierdzenie (...) jakby wydanie decyzji potwierdzającej wywłaszczenie przed upływem terminu wystąpienia z wnioskiem odszkodowawczym (31 grudnia 2005 r.), bądź po upływie tego terminu spowodowało zróżnicowanie sytuacji prawnej byłych właścicieli - jedni mogli skutecznie żądać przysługującego odszkodowania, a drudzy nie mieli tej możliwości, jest nieuzasadnione. Skoro bowiem ustawodawca zdecydował, że wywłaszczenie nastąpiło 1 stycznia 1999 r., to każdy były właściciel nieruchomości miał możliwość zgłoszenia żądania odszkodowania w zakreślonym przez prawo terminie. Zakwestionowany stan prawny, wyraźnie zdaniem Trybunału wskazuje, że wystąpienie z żądaniem odszkodowania nie było uzależnione od uprzedniego wydania decyzji przez wojewodę. Złożenie w określonym przez art. 73 ust. 4 ustawy okresie wniosku było wystarczającą czynnością, by uzyskać prawo do odszkodowania za wywłaszczenie. Wniosek ten stanowi bowiem oświadczenie, że były właściciel zamierza skorzystać z prawa do odszkodowania, a dopiero w następnej kolejności zwierał żądanie ustalenia i wypłaty odszkodowania w przewidzianej prawem procedurze. W konsekwencji to, kiedy wojewoda wydał decyzję, nie stanowiło przeszkody do skorzystania przez każdego z byłych właścicieli z prawa do zgłoszenia roszczenia odszkodowawczego. Trybunał wskazał ponadto, że kwestia ograniczenia terminem zawitym możliwości zgłoszenia wniosku o wypłatę odszkodowania została uznana za zgodną z Konstytucją w wyroku Trybunału w sprawie SK 11/02. Art. 73 ust. 4 ustawy nie różnicuje pozycji prawnej byłych właścicieli, ponieważ wszystkie osoby zainteresowane uzyskaniem odszkodowania były uprawnione do złożenia wniosku w takim samym okresie – od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Kryterium czasowe ograniczające możliwość zgłoszenia wniosków odszkodowawczych, jednakowe dla wszystkich właścicieli wywłaszczonych nieruchomości jest zatem racjonalne i odpowiada wymogom wynikającym z zasady równości (wyrok z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt P 33/07, OTK – A 2009/8/123). W świetle powyższego stwierdzić należy, że prawidłowo organy administracji rozstrzygały w niniejszej sprawie w oparciu o przepis art. 73 ust. 4 jako, że jego konstytucyjność nie została skutecznie podważona. Podkreślić także należy, że upływ terminu materialnego przewidzianego w art. 73 ust. 4 ustawy, od którego zachowania zależy możliwość dochodzenia przez stronę określonego uprawnienia, nie podlega przywróceniu, bowiem uprawnienie to wygasło z upływem przewidzianego terminu (31 grudnia 2005 r.). Dlatego upływ wskazanego terminu, winien spowodować wydanie negatywnego dla skarżących rozstrzygnięcia, bez względu na podnoszone przez skarżących przyczyny opóźnienia w złożeniu wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Organy administracji nie były władne, wbrew oczekiwaniom skarżących, uwzględnić przy wydawaniu zaskarżonych decyzji takich okoliczności, jak brak powiadomienia właścicieli działki nr [...] o jej zajęciu pod budowę drogi, czy braku dokumentów potwierdzających to zajęcie i jego zakres. Okoliczności te nie mogły także, wbrew twierdzeniom skarżących stanowić przeszkody do zastosowania art. 73 ust. 1 i 3 ustawy i orzeczenie o nabyciu z mocy prawa przez Gminę B. własności działki nr [...]. Podkreślić należy bowiem, że decyzja wojewody wydana na podstawie art. 73 ust. 1 i 2 ustawy ma charakter decyzji deklaratoryjnej, stwierdzającej nabycie prawa własności z mocy prawa i to z dniem wskazanym przez ustawodawcę - 1 stycznia 1999 r., a więc niezależnie od związanych z właścicielami nieruchomości okoliczności faktycznych. Mając na uwadze powyższe, uznając że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w sposób skutkujący jej wyeliminowanie z obrotu prawnego, orzeczono na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), jak w sentencji wyroku.