II SA/Bd 14/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Owczarzak ( spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędzia WSA Anna Klotz Protokolant Ewa Czerwińska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 marca 2008r. sprawy ze skargi S. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki 1. oddala skargę, 2. umarza postępowanie w przedmiocie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. Decyzją z dnia [...] r. sygn. [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej powoływany jako PINB) na podstawie art. 49 b ust. 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm., dalej powoływaną jako pr. budowlane) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej powoływaną jako k.p.a.) nakazał skarżącemu – S. G., jako właścicielowi obiektu budowlanego usytuowanego na działce oznaczonej nr [...] położonej w S. G., gmina D. 1. Rozbiórkę rzeczonego obiektu budowlanego po uprawomocnieniu się decyzji; 2. Niezwłocznie powiadomić PINB o wykonaniu nałożonego obowiązku; W uzasadnieniu PINB wskazał, że S. G. w 1996 r. wydzierżawił działkę nr [...], na której znajdowała się wybudowana w 1994 r. altana o wymiarach 3,0 m x 3,0 m. W 1996 r. S. G. rozbudował ten obiekt. Podczas oględzin w dniu [...] r. stwierdzono, że po rozbudowie powierzchnia zabudowy przedmiotowego obiektu wraz z tarasem wynosi ok. 19 m². W dniu 12 grudnia 2003 r. S. G. zgłosił do Urzędu Gminy w [...] zamiar rozpoczęcia robót budowlanych związanych z budową wolnostojącej altany na działce nr [...], 17 grudnia 2003 r. Wójt Gminy [...] przyjął zgłoszenie bez sprzeciwu. PINB zaznaczył, że zgłoszenie zamiaru wykonania prac budowlanych przedmiotowego obiektu zostało dokonane po ich wykonaniu, zatem uznaje się, że takie zgłoszenie jest bezskuteczne. W związku z powyższym PINB stwierdził, że zgodnie z art. 49b ust. 1 pr. budowlanego, przedmiotowy obiekt został wybudowany bez stosownych dokumentów i podlega rozbiórce. PINB wykluczył możliwość legalizacji przedmiotowej samowoli budowlanej na podstawie art. 3 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2007 r., Nr 99, poz. 665). PINB podkreślił, że działka nr [...] na której posadowiony jest przedmiotowy obiekt objęta jest aktualnym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z dnia 30 czerwca 2003 r., w którym teren ten jest przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Zgodnie z założeniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lokalizacje pomieszczeń gospodarczych i garażu dopuszcza się wyłącznie jako zblokowane pod jednym dachem z budynkiem mieszkalnym, wobec czego PINB uznał, że nie zachodzi możliwość legalizacji zabudowy przedmiotowej działki. Powyższe rozstrzygnięcie zostało zakwestionowane przez S. G., który pismem z dnia [...] r. wniósł odwołanie od decyzji PINB z dnia [...] sygn [...] do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej powoływanego jako [...]WINB). Skarżący zarzucił decyzji naruszenie prawa materialnego, w szczególności art. 48 ust. 1 i 2 oraz art. 49 i 49b pr. budowlanego oraz przepisów postępowania polegające na błędnej subsumcji ustaleń stanu faktycznego i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i wydanie decyzji odmawiającej rozbiórki obiektu budowlanego położonego na działce nr [...]. W uzasadnieniu odwołania skarżący zarzucił nadinterpretację przepisów pr. budowlanego, co w jego ocenie jest sprzeczne z intencją ustawodawcy, który wyraźnie wskazał w przepisach pr. budowlanego przypadki, gdzie konieczne jest wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego. Zdaniem skarżącego obiekt zbudowany na działce [...] spełniał wymogi do jego legalizacji w oparciu o przepisy art. 49b ust. 1 pr. budowlanego. Skarżący twierdzi, że w 2003 r., gdy wybudowany został przedmiotowy obiekt, działka nr [...], zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, była działką rolną. W związku z czym, w ocenie skarżącego nabył on prawo podmiotowe, wynikające z w/w przepisów, ówcześnie obowiązujących, do legalizacji swojej inwestycji. Zdaniem skarżącego jego sytuacja prawna nie powinna być rozpatrywana wg obecnie obowiązujących przepisów prawa powszechnie obowiązującego jak i miejscowego. Ponadto skarżący wskazał, że uprawnienie PINB do nakazania rozbiórki uległo przedawnieniu. Skarżący wskazuje również, że poprzedni właściciel nieruchomości akceptował poczynioną przez niego inwestycję budowlaną i dopiero po kilku latach jego następca prawny złożył zawiadomienie do PINB o nielegalności budowy. Ponadto skarżący podniósł, że to on finansował przekształcenie gruntu i przekształcenie to miało być ustalone w planie zagospodarowania przestrzennego jako rekreacyjne a nie budowlane, jednakże nie miał możliwości uczestnictwa w postępowaniu w sprawie planu zagospodarowania. Na skutek odwołania S. G., [...]WINB wydał w dniu [...]r., na podstawie art. 104 w zw. z art. 138 §1 k.p.a. oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 2 pr. budowlanego decyzję sygn. [...] utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej pkt 1, tj. nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, natomiast uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej pkt 2, tj. nakazu powiadomienia o wykonaniu nałożonego obowiązku i umorzył w tej części postępowanie. W uzasadnieniu [...]WINB uznał rozstrzygnięcie organu I instancji, co do pkt 1 decyzji, za właściwe i zgodne z przepisami prawa. Natomiast nie zgodził się z pkt 2 decyzji, z uwagi na brak umocowania w prawie materialnym do nałożenia przez organ I instancji takiego obowiązku na stronę postępowania, w związku z czym organ II instancji w tym zakresie uchylił decyzję organu I instancji i umorzył w tym zakresie postępowanie. [...]WINB podzielił ustalenia faktyczne organu pierwszej instancji i podkreślił, że przedmiotowy obiekt – altana został pobudowany w sposób ewidentnie samowolny, bez wymaganego przepisami prawa zgłoszenia. Ponadto budowa jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą z 30 czerwca 2003 r., tym samym nie zachodzą okoliczności umożliwiające zalegalizowanie powstałej samowoli budowlanej. W ocenie [...]WINB postępowanie wykazało, że obiekt budowlany został wybudowany w 1996 r., a nie jak podniósł skarżący w odwołaniu w 2003 r. Według KPWINB brak jest przesłanek do uchylenia zaskarżonej decyzji i wydania decyzji odmawiającej rozbiórki altany. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, skarżący S. G. wniósł o: 1. uchylenie w części co do punku 1 zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, jako naruszającej prawo; ewentualnie: 2. podjęcie mediacji w trybie art. 115 i następne ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; 3. wstrzymanie wykonania część zaskarżonej decyzji, gdyż jej realizacja przed merytorycznym rozstrzygnięciem niniejszej sprawy spowoduje powstanie po stronie skarżącego znacznej szkody; 4. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych; W uzasadnieniu skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego, w szczególności art. 29 ust. 1 pkt 2, art. 30 ust. 1, art. 49 oraz art. 49b ust. 1 i 2 pr. budowlanego oraz przepisy postępowania polegające na błędnych ustaleniach stanu faktycznego. W ocenie skarżącego decyzja [...]WINB z dnia [...] r. została oparta na nadinterpretacji powołanych wyżej przepisów pr. budowlanego, przez co jest niezgodna z intencją ustawodawcy, który wyraźnie wskazał w przepisach pr. budowlanego przypadki, gdzie konieczne jest wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego. Skarżący podniósł, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 pr. budowlanego obowiązującego w 1996 r., wbrew twierdzeniom [...]WINB, do zgodnej z prawem zabudowy przedmiotowego obiektu o powierzchni 35 m² nie było wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę, a także zgłoszenia o zamiarze jego wykonania. Ponadto w ocenie skarżącego obecne brzmienie art. 29 ust. 1 pkt 2 pr. budowlanego przewiduje możliwość budowy wolno stojących, parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan o powierzchni zabudowy do 25 m², przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m² powierzchni działki. Zdaniem skarżącego daje to podstawę do przeprowadzenia mediacji w przedmiotowej sprawie. Ponadto skarżący podniósł zarzuty jak w odwołaniu od decyzji organu I instancji, dotyczące niezgodności ze stanem faktycznym sprawy poczynionych ustaleń stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę [...]WINB podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w decyzji z dnia [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zaważył, co następuje: Skarga złożona przez skarżącego nie została uwzględniona albowiem zaskarżona decyzja z dnia [...] została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami. Ustalenia faktyczne dokonane przez organ a dotyczące czasu i charakteru zabudowy opierają się na ustaleniach protokołu z [...] r., który został potwierdzony własnoręcznym podpisem skarżącego, uczestnika i osoby trzeciej. Obiekt wybudowano w końcu 1994 r. a rozbudowano w 1996 r. Decyzja organu odwoławczego została wydana po prawidłowo przeprowadzonej analizie materiału dowodowego, a dokonana ocena prawna stanu faktycznego jest zgodna z obowiązującymi przepisami. Rozpatrując niniejszą skargę na wstępie należy stwierdzić, że przedmiotowy obiekt został wybudowany bez wymaganego przepisami prawa zgłoszenia. Zgodnie z art. 28 pr. budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie budowy obiektu, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29-30 ustawy. Z obowiązku uzyskania pozwolenia zwolniona była jedynie budowa obiektów wymienionych w art. 29 pr. budowlanego. W odniesieniu do zamieszczonych tam przypadków wymagane było dokonanie zgłoszenia. W tym miejscy należy zaznaczyć, że błędne jest stanowisko skarżącego, iż na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 pr. budowlanego obowiązującego w 1996 r., do zgodnej z prawem zabudowy przedmiotowego obiektu o powierzchni do 35 m² nie było wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia o zamiarze jego wykonania. Skarżący powołuje się błędnie na przepis dotyczący altan i obiektów gospodarczych znajdujących się na działkach w pracowniczych ogrodach działkowych. Bezspornym jest fakt, że skarżący nie wybudował przedmiotowego obiektu na działce w pracowniczym ogrodzie działkowym. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie ulega również wątpliwości, że sporny obiekt został wzniesiony z naruszeniem właściwych przepisów pr. budowlanego, kreujących dla tego typu budynków obowiązek spełnienia uprzednio wskazanych warunków formalnych. Stwierdzenie nielegalności określonej zabudowy, stanowi podstawę do orzeczenia nakazu rozbiórki. Ten rygoryzm prawny został jednak przez ustawodawcę złagodzony poprzez umożliwienie przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. Zgodnie z dyspozycją art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2007 r., Nr 99, poz. 665) obowiązującej od dnia 20 czerwca 2007 r., nie będzie miał zastosowania art. 48 ani art. 49b pr. budowlanego w brzmieniu z 1996 r. Przepis ten wyłącza stosowanie do dnia 1 stycznia 2008 r. przepisów art. 48-49b pr. budowlanego do obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ administracji publicznej, jeżeli budowa została zakończona po dniu 31 grudnia 1994 r. a przed dniem 11 lipca 1998 r. i przed dniem 11 lipca 2003 r. nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne przez właściwy organ nadzoru budowlanego. Na podstawie ustępu 2 tego przepisu właściciele obiektów spełniających określone w w/w przepisie kryteria czasowe obciążeni zostali obowiązkiem uzyskania pozwolenia na ich użytkowanie. Należy jednak zwrócić uwagę, że określona w tym przepisie procedura legalizacyjna ma zastosowanie tylko w przypadku, gdy obiekt budowlany w ramach samowoli budowlanej nie narusza: 1. przepisów, w tym techniczno - budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem; 2. ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w dniu zakończenia budowy albo w dniu orzekania. W przedmiotowym postępowaniu administracyjnym przeszkodą do legalizacji samowoli budowlanej było okoliczność, iż zabudowa obiektu była sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i to zarówno obowiązującego w dniu zakończenia budowy (teren był przeznaczony na cele produkcji rolnej a obiekt nie dotyczył produkcji rolnej) jak i w dniu orzekania. Wobec czego organ [...]WINB nie miał podstaw prawnych, aby zalegalizować przedmiotową samowolę budowlaną, a w konsekwencji decyzja nakazująca rozbiórkę została wydana zgodnie z prawem. Nie można podzielić poglądu skarżącego, że w sprawie ma zastosowanie przepis mówiący o tym, że nie można dokonać rozbiórki, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części, a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis pr. budowlanego obowiązywał w tej wersji do 11 lipca 2003 r. Art. 49 otrzymał nowe brzmienie na mocy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz zamianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718). Ponadto jak zostało już wskazane przedmiotowa samowola budowlana była sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W chwili orzekania teren przeznaczono w planie miejscowym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Wbrew twierdzeniom skarżącego, wybudowanie obiektu w ramach samowoli budowlanej, nie kreuje po stronie właściciela takiego obiektu żadnego prawa podmiotowego, a w szczególności nie powoduje nabycia ex lege prawa do legalizacji takiej samowoli. Z uwagi na fakt, iż przepisy dotyczące rozbiórki mają charakter bezwzględnie obowiązujący nie wchodzi w grę możliwość podjęcia mediacji. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia pozostają też takie okoliczności, jak zaakceptowanie budowy obiektu przez właściciela działki, czy też podjęcie w przyszłości nieskutecznych działań zmierzających do przekształcenia działki nr [...] w działkę rekreacyjną. Zdaniem Sądu organy I i II instancji w toku postępowania nie dopuściły się naruszenia powoływanych przez skarżącego przepisów, wobec czego zarzuty te należy uznać jako bezzasadne. PINB i [...]WINB trafnie uznały, że obiekt budowlany pozostaje w sprzeczności z ustaleniami obwiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (a ten należy brać pod uwagę jako punkt odniesienia, skoro został uchwalony i istnieje w dniu orzekania), w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, a z uwagi na wyczerpanie przesłanek uzasadniających nakazanie rozbiórki, organ zasadnie wydał zaskarżone rozstrzygnięcie. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), należało orzec jak w sentencji. W przedmiocie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji umorzono postępowanie, jako bezprzedmiotowe, gdyż zgodnie z art. 61 § 6 cyt. powyżej ustawy ewentualne wstrzymanie upada w razie wydania przez Sąd orzeczenia kończącego postępowanie w I instancji.