II SA/Bd 14/10

4 lutego 2010r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renaty Owczarzak Sędziowie WSA: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 lutego 2010r. sprawy ze skargi J.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2009r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. J. A. wniósł skargę na decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...], którą Kolegium uchyliło w całości decyzję Prezydenta [...] (z upoważnienia którego działał Kierownik Rejonowego Ośrodka Pomocy Społecznej "[...]") z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] odmawiającą przyznania skarżącemu pomocy w formie świadczenia pielęgnacyjnego na zakup posiłku lub żywności w miesiącu sierpniu 2009 r. oraz przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Kolegium wskazało, że stosownie do art. 7 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2259; zwanej w skrócie "ustawą o pomocy państwa w zakresie dożywiania") do udzielenia pomocy w zakresie dożywiania mają zastosowanie odpowiednio przepisy ustawy o pomocy społecznej, dotyczące udzielania świadczeń z pomocy społecznej. Zgodnie zaś z art. 5 ust. 1 ww. ustawy pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, jeżeli dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150 % kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2008 r., Nr 115, poz. 728; z późn. zm.; zwanej w skrócie "u.p.s."), z tym że rada gminy może podjąć uchwałę o podwyższeniu kryterium dochodowego (art. 5 ust. 2 ustawy o pomocy Państwa w zakresie dożywiania). Zgodnie z § 1 uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] 2006 r. kryterium dochodowe uprawniające do korzystania z bezpłatnych posiłków w ramach programu dożywiania dla osoby samotnie gospodarującej oraz osoby w rodzinie zostało podwyższone do 200 % kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.s., co oznacza, że kryterium to wynosi 702 zł. Kolegium ustaliło, że dochód skarżącego, prowadzącego samodzielne gospodarstwo domowe wynosi [...] zł i tym samym nie przekracza powyższego kryterium 702 zł. Organ odwoławczy wskazał, iż według ustaleń organu I instancji na świadczenia na zakup posiłku lub żywności może być przeznaczona miesięcznie kwota 35.800 zł, co pozwala objąć pomocą ok. 400 osób, natomiast do wsparcia w tym zakresie kwalifikuje się 2060 osób z 970 rodzin ubiegających się o pomoc ze środków społecznych, co oznacza, że nie ma możliwości przyznawania pomocy dla wszystkich uprawnionych osób. Kolegium podniosło, że te ustalenia nie znajdują żadnego oparcia w zgromadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym. W tym względzie Kolegium zauważyło, że od rozpoczęcia realizacji programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", stosownie do § 11 rozporządzenia z dnia 7 lutego 2006 r. w sprawie realizacji programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 25, poz. 186; z późn. zm.) wójtowie poszczególnych gmin zobowiązani są gromadzić co kwartał (w celu przekazywania w formie kwartalnej informacji wojewodzie) szczegółowe informacje obejmujące rzeczywistą liczbę osób objętych pomocą w zakresie dożywiania, wielkość środków wydatkowanych na zasiłki celowe w ramach Programu, liczbę zasiłków celowych i szacunkową liczbę osób wymagających dożywiania, nieobjętych tą formą pomocy w podziale na grupy w zależności od powodu braku udzielenia pomocy. Ponadto Kolegium wskazało, że organ I instancji przed wydaniem decyzji nie zapewnił stronie możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, czym uchybił art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071; z późn. zm.; zwanej "k.p.a."), przy czym z akt sprawy nie wynika, aby zaszły przesłanki odstąpienia od tego obowiązku, określone w art. 10 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy zwrócił także uwagę, że zgodnie z art. 81 k.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a. W skardze do sądu administracyjnego J. A. wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz decyzji ją poprzedzającej, zarzucając naruszenie art. 10 i art. 106 k.p.a. Skarżący podniósł, że organ odwoławczy, stosownie do art. 10 § 1 k.p.a. rozpatrując odwołanie winien skontrolować wyłącznie kwestie związane z treścią uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2006 r. Nie może natomiast badać zasadności decyzji o celu przekazywania kwartalnej informacji wojewodzie, gdyż będzie to przedmiotem rozpatrywania przy wydawaniu postanowienia w trybie art. 106 k.p.a. Skarżący podniósł także, że rozstrzygnięcie bez zapewnienia stronie czynnego udziału w sprawie bez jej winy stanowi określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przesłankę wznowienia postępowania w odpowiednim zakresie, tj. w części postępowania, które dotyczyło rozpoznania sprawy w trybie art. 106 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Organ podniósł, że zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. był powodem uchylenia decyzji organu I instancji. Skarżący nie wykazał natomiast, że niezawiadomienie go przez Kolegium, przed wydaniem decyzji II instancji, o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło mu dokonanie konkretnej czynności procesowej, przy czym w toku postępowania odwoławczego Kolegium nie prowadziło żadnego postępowania dowodowego. Chybiony jest też zarzut naruszenia art. 106 k.p.a., gdyż wskazanie na obowiązki organu dotyczące przekazywania kwartalnych informacji wojewodzie zostało dokonane jedynie w związku ze stwierdzonymi brakami w zgromadzonym materiale dowodowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, Sąd stwierdził, że nie narusza ona prawa. Z treści zaskarżonej decyzji wynika, że zasadniczym powodem uchylenia przez Kolegium decyzji Prezydenta [...] odmawiającej przyznania skarżącemu świadczenia było stwierdzenie, iż w aktach sprawy brak jest dowodów wskazujących, że rzeczywiście udzielenie świadczenia skarżącemu nie mieści się w możliwościach pomocy społecznej. W istocie zatem Kolegium uznało (aczkolwiek nie wynika to wprost z treści zaskarżonej decyzji), iż doszło do naruszenia przez organ I instancji określonego w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem Sądu ocena ta jest zgodna z prawem. Wynikająca z art. 3 ust. 4 u.p.s. możliwość odmowy przyznania świadczenia w związku z tym, że udzielenie świadczenia nie mieści się "w możliwościach pomocy społecznej" nie może być uzasadniona w sposób ogólnikowy, czy niemający oparcia w dających się zweryfikować informacjach. W przeciwnym bowiem razie organy pomocy społecznej mogłyby w sposób zupełnie dowolny decydować o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia. Konieczne zatem było uzupełnienie w znacznym zakresie materiału dowodowego, w celu wykazania ww. okoliczności, co zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. zobowiązywało Kolegium do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Niezasadny jest w tej kwestii zarzut naruszenia art. 106 k.p.a. Ani wydanie zaskarżonej decyzji, ani wydanie decyzji ją poprzedzającej nie było uzależnione od zajęcia stanowiska przez inny organ. Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji podnosząc, iż wójtowie poszczególnych gmin składają kwartalne informacje wojewodzie zawierające szczegółowe dane odnośnie działania w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" - Kolegium jedynie wskazało na źródło informacji, którymi może się posłużyć organ pierwszej instancji w celu odpowiedniego uzasadnienia swojej decyzji. Nie jest trafny także zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. poprzez zbadanie sprawy w całym zakresie, a nie tylko odnośnie skutków uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2006 r. Istota zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się do decyzji o zgodności z prawem tylko części rozstrzygnięcia organu I instancji. Rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy w pełnym zakresie w żaden sposób nie może być traktowane jako naruszenia prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu, co gwarantuje art. 10 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy dopuścił się naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. tylko w ten sposób, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie poinformował skarżącego o możliwości zapoznania się z aktami i wypowiedzenia co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może jednakże odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 831/05, opubl. w "Orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych" z 2006 r. Nr 6 poz. 157). W przedmiotowej sprawie skarżący takiego wywodu nie przeprowadził. Ze względu na powyższe, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.), Sąd oddalił skargę.