II SA/Bd 14/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2015 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi spółki A w [...] na postanowienie Państwowego Inspektora Pracy w [...] z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] w przedmiocie czynności kontrolnych postanawia odrzucić skargę. Pismem z dnia 5 grudnia 2014 r. spółki A w [...] wniosła skargę na skargę na postanowienie Państwowego Inspektora Pracy w [...] z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] w przedmiocie czynności kontrolnych. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym. W dniu [...] lipca 2014 r. inspektor pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w [...] wszczął kontrolę w spółce A w [...]. W dniu [...] sierpnia 2014 roku skarżąca złożyła sprzeciw wobec czynności kontrolnych podejmowanych przez inspektora pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w [...] wskazując na przekroczenie 12 dni kontroli jako limitu kontroli określonego dla mikroprzedsiębiorcy przez przepis art. 83 ust. 1 pkt 1 usdg. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 roku inspektor pracy orzekł o kontynuowaniu kontroli. W uzasadnieniu wskazano, że ograniczenie okresu kontroli wynikające z przepisu art. 83 ust. 1 usdg nie ma zastosowania do przedmiotowej kontroli, albowiem kontrola miałaby być prowadzona w oparciu o przepis art. 83 ust. 2 pkt 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Skarżąca wniosła zażalenie na wymienione postanowienie do Okręgowego Inspektora Pracy w [...]. Okręgowy Inspektor Pracy postanowieniem z dnia [...] września 2014 roku, utrzymał w mocy postanowienie inspektora pracy z dnia [...] sierpnia 2014 roku. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że w przedmiotowej kontroli podjęto zagadnienie weryfikacji wskazań poprzedniej kontroli, których nie wykonanie jest wykroczeniem, a także na skutek skargi, co do nie wydania świadectwa pracy, co również jest wykroczeniem. Wobec tego skonkludowano, że kontrola jest prowadzona w warunkach określonych przepisem art. 83 ust. 2 pkt 2 usdg. Na postanowienie z dnia [...] września 2014 roku skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy za pośrednictwem Okręgowego Inspektora Pracy. W skardze tej podniesiono szereg zarzutów, w tym zarzuty naruszenia przepisu art. 83 ust. 2 pkt 2 usdg oraz przepisów art. 7 kpa, art. 9 kpa, art. 12 § 1 kpa. Następnie Okręgowy Inspektor Pracy postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 roku w punkcie uchylił postanowienie z dnia [...] września 2014 roku, a w punkcie 1 stwierdził, że w postępowaniu Organu brak jest znamiona działania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wskazano, że postanowienie z dnia [...] września 2014 roku nie uwzględniało tego, że postanowienie inspektora pracy z dnia [...] sierpnia 2014 roku wydane zostało z przekroczeniem terminu do jego wydania. A nie rozparzenie sprzeciwu w terminie oznacza jego uwzględnienie i odstąpienie od czynności kontrolnych. Ze skargą na powyższe postanowienie wystąpiła spółka domagając się uchylenia punktu drugiego niniejszego postanowienia. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 53 § 3 p.p.s.a. przez jego nieprawidłowe zastosowanie, polegające na stwierdzeniu, jakoby w postępowaniu organu brak było znamion działania z rażącym naruszeniem prawa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy a także naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 7 kpa, art. 107 § 2 kpa w zw. z art. 126 kpc, przez ich nieprawidłowe zastosowanie, polegające na nie rozważeniu i nieodniesieniu się w uzasadnieniu postanowienie do sformułowanych zarzutów naruszenia przepisów art. 83 ust. 2 pkt 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz art. 7 kpa, art. 9 kpa, art. 12 § kpa co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na powyższą skargę Okręgowy Inspektor Pracy w [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Na podstawie zarządzenia Sędziego z dnia 29 stycznia 2015 r. skarżąca Spółka została wezwana do przedłożenia w terminie 30 dni odpisu z KRS, jako dokumentu określającego umocowanie do reprezentowania strony skarżącej, zawierającego rzeczywiste dane, co do składu osobowego zarządu spółki A., a więc dane wynikające z podjęcia uchwał Nadzwyczajnego Zgromadzenia Wspólników spółki A. w [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., pod rygorem odrzucenia skargi. Powyższe wezwanie pozostawiono w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia z dniem 2 marca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądami administracyjnymi badaniem dopuszczalności jej wniesienia, w tym przede wszystkim oceną, czy zaskarżony akt podlega kontroli sądu administracyjnego z uwzględnieniem regulacji zawartej w art. 184 Konstytucji RP i art. 3 § 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej jako: "p.p.s.a."). I tak zgodnie z regulacją art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a." ustawa ta normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych. Zakres kognicji sądów administracyjnych unormowany został w art. 3 § 2 i 3 oraz art. 4 cytowanej ustawy. W myśl natomiast powołanego wyżej art. 3 sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na: 1. decyzje administracyjne; 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie; 4. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a. pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydane w indywidualnych sprawach; 5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż określone w pkt 5 podejmowane z zakresu administracji publicznej; 7. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Zgodnie z § 3 omawianego przepisu sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Tak określona właściwość rzeczowa sądów administracyjnych oznacza, iż w przypadku braku w tym zakresie szczególnych uregulowań ustawowych, sądy administracyjne nie są uprawnione do orzekania w sprawach, które nie zostały wymienione w przytoczonych regulacjach i wynikającą z innych niż administracyjny stosunków prawnych. Stosownie do tego przyjąć należy, że w pojęciu sprawy sądowoadministracyjnej mieści się kontrola działalności administracji publicznej, w zakresie wyznaczonym w art. 3 p.p.s.a., a także inne kwestie rozpoznawane w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów p.p.s.a., jak wymienione w art. 4 spory o właściwość lub kompetencyjne, a także przekazane z mocy ustaw odrębnych. Rozważenia wymagało, czy w świetle art. 3 § 2, a w szczególności pkt 2 lub 4 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi postanowienia wydane w procedurze kontrolnej podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Ustawa z 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz.U. Nr 89, poz. 589 ze zm.) reguluje w Rozdziale 4 "Postępowanie kontrolne". Ustawa z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.) normuje w Rozdziale 5 kontrolę działalności gospodarczej przedsiębiorcy. Powołana ustawa o Państwowej Inspekcji Pracy w art. 1 stanowi, że "Państwowa Inspekcja Pracy jest organem powołanym do sprawowania nadzoru i kontroli przestrzegania prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, a także przepisów dotyczących legalności zatrudnienia i innej pracy zarobkowej w zakresie określonym w ustawie". Tak też określony jest zakres postępowania kontrolnego. W art. 21 tej ustawy "Postępowanie kontrolne ma na celu ustalenie stanu faktycznego w zakresie przestrzegania prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, a także przepisów dotyczących legalności zatrudnienia oraz udokumentowanie dokonanych ustaleń". Powołana ustawa o swobodzie działalności gospodarczej normuje w art. 77 ust. 1 zakres przedmiotowy kontroli stanowiąc o kontroli działalności gospodarczej. Zakres tej kontroli wynika z regulacji ustaw szczególnych normujących działalność gospodarczą, np. przestrzeganiu w działalności gospodarczej przepisów dotyczących ochrony środowiska, czasu pracy kierowców, bezpieczeństwa żywności. I tak np. w art. 4 pkt 2 ustawy z 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 18, poz. 97) dodano po art. 12 art. 12a w ustawie z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska w brzmieniu: "Do kontroli działalności gospodarczej stosuje się przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej". W powołanej ustawie o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz o zmianie niektórych innych ustaw zawarto regulację ustaw działalności gospodarczej przedsiębiorcy, do których stosuje się rozdział 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Postępowanie kontrolne prowadzone przez Państwową Inspekcje Pracy ma swój odrębny przedmiot. Przedmiotem kontroli w trybie procedury kontrolnej jest wyłącznie ustalenie stanu faktycznego. Dotyczy to zarówno postępowania kontrolnego prowadzonego na podstawie powołanej ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, jak i powołanej ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Postępowanie kontrolne jest postępowaniem odrębnym od postępowania administracyjnego. Zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego przedmiotem postępowania administracyjnego jest ustalenie stanu faktycznego będącego podstawą do autorytatywnej konkretyzacji normy materialnego prawa administracyjnego w celu rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach jednostki. Według art. 104 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, decyzja jest formą załatwienia sprawy, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dopuszczają możliwość rozstrzygnięcia w formie postanowienia, w zakresie współdziałania w procesie wydania decyzji (art. 106 § 5 w związku z art. 106 § 1). Postanowienia podejmowane w postępowaniu kontrolnym nie są wydawane w postępowaniu administracyjnym, nie kształtują uprawnień lub obowiązków jednostki, a jedynie w następstwie może nastąpić ukształtowanie uprawnień lub obowiązków. Zgodnie z art. 33 ust. 1 powołanej ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy w wyniku ustaleń dokonanych w toku kontroli właściwy inspektor pracy wydaje decyzje, o których mowa w art. 11 pkt 1–4, 6 i 7 oraz art. 11a, kieruje wystąpienia, o których mowa w art. 11 pkt 8, wnosi powództwa oraz wstępuje do postępowań w sprawach, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 11 oraz podejmuje inne działania, jeżeli prawo lub obowiązek ich podjęcia wynika z odrębnych przepisów. Odesłanie do stosowania w zakresie nieuregulowanym w postępowaniach kontrolnych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie daje podstaw do nadania im charakteru prawnego postępowania administracyjnego. Nie można zatem tylko z przyznania prawa zażalenia od postanowienia wyprowadzić dopuszczalności drogi przed sądem administracyjnym. Art. 3 § 2 pkt 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi expressis verbis o zaskarżalności postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym. Postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych nie kończy postępowania administracyjnego, jak i nie rozstrzyga istoty sprawy. Postanowienie to nie podlega kontroli sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych, sprowadzające się do ustalenia stanu faktycznego w zakresie przestrzegania przepisów prawa pracy nie stanowi też aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, gdyż nie kształtuje bezpośrednio uprawnień lub obowiązków materialnoprawnych wynikających z przepisów prawa. Tym samym nie podlega zaskarżeniu na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Postanowienia wydane w postępowaniu kontrolnym z uwagi na odrębny przedmiot od przedmiotu postępowania administracyjnego nie podlegają zaskarżeniu na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Możliwość objęcia kognicją sądów administracyjnych aktów wydanych na podstawie przepisów szczególnych, do których nie odnoszą się warunki określone w art. 3 § 2, przewiduje art. 3 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wymaga to jednak, jak stanowi art. 3 § 3 regulacji w przepisie szczególnym właściwości sądów administracyjnych. Pomijając odrębność przedmiotu postępowania kontrolnego uregulowanego w ustawie o Państwowej Inspekcji Pracy od postępowania kontrolnego uregulowanego w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej, to zarówno ustawa o Państwowej Inspekcji Pracy, jak i ustawa o swobodzie działalności gospodarczej nie stanowi o właściwości sądów administracyjnych do kontroli i stosowania środków wobec postanowień wydawanych w postępowaniu kontrolnym, w tym postanowienia o kontynuowaniu czynności kontrolnych. Na postanowienia o kontynuowaniu czynności kontrolnych wydane na podstawie art. 84c ust. 9 pkt 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje. W konsekwencji uznać należy, że również skarga spółki A w [...] na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w [...] z dnia [...] listopada 2014 r. uchylające w całości postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w [...] z dnia [...] września 2014 w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych będące niejako kontynuacją postępowania kontrolnego prowadzonego na podstawie przepisów ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy i ustawy o swobodzie działalności gospodarczej jest niedopuszczalna. Jednocześnie Sąd zauważa, że skarżąca została mylnie pouczona o przysługującym jej prawie wystąpienia ze skargą do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Skarżąca, zatem zastosowała się do błędnego pouczenia wnosząc skargę na postanowienie Państwowego Inspektora Pracy w [...]. Jednakże błędne pouczenie strony przez organ o przysługującym prawie wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie może powodować, że stronie przysługuje inny środek odwoławczy, niż wynika to z przepisów określonych w ustawach, tym samym mylne pouczenie nie może stworzyć stronie uprawnienia do wniesienia skargi do sądu i uznania, że wniesiona przez skarżącą skarga będzie skuteczna. Dodatkowo wskazać należy, że strona skarżąca nie uzupełniła braków formalnych skargi. Uwzględniając powyższe, wobec tego, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie mieści się w zakresie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., orzeczono w sentencji o odrzuceniu skargi.