II SA/Bd 140/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Katarzyna Korycka Protokolant starszy sekretarz sądowy Marlena Krzyżaniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2024 r. sprawy ze skargi A. P. na postanowienie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2023 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla M. B. z dnia [...] marca 2023 r. [...]; 2. zasądza od Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 200 (dwieście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. (dalej określany jako PINB) postanowieniem z dnia [...] marca 2023 r. znak [...] na podstawie art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000) oraz art. 2 § 1 pkt 10, art. 3 § 1, art. 5 § 1 pkt 1, art. 6 § 1, art. 15 § 1, art. 17 § 1, art. 20 § 1 pkt 4, art. 26 § 3a pkt 2 i art. 64a § 1 pkt 1, art. 121 § 2 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym administracji (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 479, dalej powoływana jako upea): 1. nałożył na A. P. (dalej określany jako Skarżący) jednorazową grzywnę w wysokości [...] zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia [...] marca 2023 r., nr: [...] oraz wezwał zobowiązanego do uiszczenia grzywny w terminie 7 dni od dnia otrzymania postanowienia; 2. ustalił opłatę za wydanie postanowienia w wysokości 68 zł; 3. wezwał zobowiązanego do wykonania obowiązku określonego w ww. tytule wykonawczym w terminie do dnia [...] kwietnia 2023 r. i poinformował, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będzie orzeczone wykonanie zastępcze. W uzasadnieniu organ wskazał, że wobec stwierdzenia, iż mimo doręczenia Skarżącemu upomnienia z zagrożeniem z dnia [...] lutego 2023 r. znak: [...] (doręczonego 9 lutego 2023 r.) nie wykonał on obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji PINB z dnia [...] marca 2022 r. znak: [...], którą po rozpatrzeniu sprawy budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ewid. [...], obręb [...] przy ul. S. w B., mogącego zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, nakazał usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, tj.: - wymianę zniszczonych oraz będących w złym stanie elementów konstrukcji dachu (nadpalonych krokwi, przegniłych łat i krokwi), - zabezpieczenie oraz uzupełnienie drewnianych stropów nad częścią mieszkalną, - zabezpieczenie oraz konserwacja stropów nad piwnicą. Decyzja tą zakazano również użytkowania całego budynku mieszkalnego do czasu usunięcia ww. nieprawidłowości. Organ egzekucyjny mając na względzie zasadę obligatoryjnego wszczęcia i prowadzenia egzekucji wyrażoną w art. 6 § 1 upea, podejmuje czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych w postaci grzywny w celu przymuszenia. Zażalenie na ww. postanowienie złożył Skarżący, zarzucając mu naruszenie: - art. 6 § 1 upea poprzez błędne uznanie, że uchyla się od realizacji obowiązków określonych decyzją wydaną przez PINB; - art. 7 § 2 w zw. z art. 121 § 2 upea poprzez nałożenie obowiązku zapłaty grzywny, tj. środka egzekucyjnego w okolicznościach niniejszej sprawy niecelowego, niezapewniającego realizacji obowiązku określonego decyzją i przy tym nadmiernie uciążliwego; - art. 119 § 1 upea poprzez pominięcie zastosowania tego przepisu i nałożenie grzywny w sytuacji, w której wykonanie obowiązku określonego decyzją nie zależy od Skarżącego i napotyka na trudności, których legalnie nie może przezwyciężyć w terminie zakreślonym decyzją, z uwagi na postawę byłych lokatorów i opieszałość sądów powszechnych, skutkiem czego nie może zmusić lokatorów do opuszczenia budynku, przebywanie w którym zagraża ich życiu i zdrowiu; - art. 7 i art. 77 § 1 kpa w związku z art. 18 i w związku z art. 121 § 1, § 2 i § 4 upea poprzez zupełnie dowolne określenie wysokości grzywny, bez rozważania i uwzględnienia stopnia dolegliwości oraz skuteczności środka zastosowanego egzekucyjnego. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2023 r. znak [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. na podstawie art. 123 w zw. z art. 144 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej powoływana jako kpa) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.) i art. 2 § 1 pkt 10, art. 3 § 1, art. 5 § 1 pkt 1, art. 6 § 1, art. 15 § 1, art. 17 § 1, art. 20 § 1 pkt 4, art. 26 § 3a pkt 2, art. 64a § 1 pkt 1, art. 121 § 2 i 4 ustawy z dnia 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 2505) – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że ze względu na to, że Skarżący jako właściciel nieruchomości nie wykonał ciążącego na nim obowiązku, co wynika z przeprowadzonych oględzin w dniu [...].07.2023 r., PINB zobligowany był do wszczęcia i prowadzenia postępowania w celu wyegzekwowania nałożonego obowiązku, bowiem zgodnie z art. 3 § 1 upea organy egzekucyjne mają obowiązek podejmowania działań służących wykonaniu przez zobowiązanych nałożonych obowiązków wynikających z ostatecznych decyzji administracyjnych, a w myśl przepisu art. 6 § 1 cyt. ustawy, w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku, wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Ustosunkowując się do treści zażalenia, organ wyjaśnił, że egzekwowana decyzja z dnia [...].03.2022 r. nie została nadal wykonana, co obliguje organ do zastosowania środków egzekucyjnych i dalszego prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Zgodnie z art. 29 upea organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności samego obowiązku objętego tytułem wykonawczym. W orzecznictwie sądów administracyjnych także wskazuje się, że organ właściwy do prowadzenia egzekucji administracyjnej nie jest władny uchylać, zmieniać bądź w inny sposób weryfikować decyzję administracyjną, która w przypadku uzyskania statusu decyzji ostatecznej podlega przymusowemu wykonaniu. Ewentualne odstąpienie od czynności egzekucyjnych może mieć miejsce jedynie w sytuacji całkowitego wykonania dyspozycji aktu administracyjnego nakładającego na określony podmiot obowiązek wynikający z przepisów prawa budowlanego. Zarówno częściowe wykonanie obowiązku, jak i samo przystąpienie do realizacji nie stanowi przesłanki do zaniechania prowadzenia postępowania egzekucyjnego. W odniesieniu do zarzutu, w którym Skarżący wskazuje, że PINB naruszył art. 119 § 1 upea poprzez pominięcie zastosowania tego przepisu i nałożenie grzywny w sytuacji, w której wykonanie obowiązku określonego decyzją nie zależy od niego i napotyka na trudności, których legalnie nie może przezwyciężyć w terminie zakreślonym decyzją, organ wyjaśnił, że przyczyny niezrealizowania nakazu wykonania robót budowlanych, a także obowiązków nałożonych na zobowiązanego ww. decyzją, w tym m.in. brak materialnych czy fizycznych możliwości wykonania tegoż obowiązku, nie są okolicznościami, które winien uwzględniać organ w toku postępowania egzekucyjnego. Warunkami wszczęcia postępowania egzekucyjnego było stwierdzenie, że określony obowiązek nie został przez zobowiązanego wykonany, chociaż termin jego wykonania upłynął w dniu [...].06.2022 r. Biorąc pod uwagę powyższe, realizując wprowadzoną przez ustawodawcę w art. 121 § 2 upea zasadę pozostawiającą swobodę organom egzekucyjnym w zakresie szczegółowego ustalania wysokości grzywny w celu przymuszenia do górnych granic ustalonych w ww. przepisie, ograniczoną dyrektywami płynącymi z zasady racjonalnego działania (art. 7 § 2 upea), kierując się koniecznością zapewnienia efektywności egzekucji wobec zobowiązanego, w celu wykonania nałożonego obowiązku należy stwierdzić, że brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Skargę na ww. postanowienie złożył Skarżący, wnosząc o uchylenie jego oraz poprzedzającego go postanowienia z dnia [...].03.2023 r. wydanego przez PINB i umorzenie postępowania w sprawie. Skarżący wniósł również o zwrócenie się do Sądu Okręgowego w B. o udzielenie informacji dotyczącej stanu spraw z jego powództw przeciwko lokatorom budynku o ich eksmisję - na okoliczność podejmowania działań umożliwiających wykonanie decyzji PINB z dnia [...] marca 2022 r., jak również na okoliczność powodów niezależnych od Skarżącego, dla których decyzja ta jeszcze nie została wykonana, jak również celem wykazania, że w żaden sposób nie uchylał się od realizacji obowiązków objętych wskazaną decyzją. Zaskarżonym postanowieniom Skarżący zarzucił naruszenie: - art. 6 § 1 upea poprzez błędne uznanie, że uchyla się od realizacji obowiązków określonych decyzją wydaną przez PINB; - art. 7 § 2 w zw. z art. 121 § 2 upea poprzez nałożenie obowiązku zapłaty grzywny, tj. środka egzekucyjnego w okolicznościach niniejszej sprawy niecelowego, niezapewniającego realizacji obowiązku określonego decyzją i przy tym nadmiernie uciążliwego; - art. 119 § 1 upea poprzez pominięcie zastosowania tego przepisu i nałożenie grzywny w sytuacji, w której wykonanie obowiązku określonego decyzją nie zależy od niego i napotyka na trudności, których legalnie nie może przezwyciężyć w terminie zakreślonym decyzją z uwagi na postawę byłych lokatorów i opieszałość sądów powszechnych, skutkiem czego nie może zmusić lokatorów do opuszczenia budynku, przebywanie w którym zagraża ich życiu i zdrowiu; - art. 7 i art. 77 § 1 kpa w związku z art. 18 i w związku z art. 121 § 1, § 2 i § 4 upea poprzez zupełnie dowolne określenie wysokości grzywny, bez rozważania i uwzględnienia stopnia dolegliwości oraz skuteczności środka zastosowanego egzekucyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga była zasadna. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że kontrolowane postępowanie dotyczyło prawidłowości prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego postępowania egzekucyjnego, tj. postanowienia w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia, a zatem tego, czy organ miał podstawy do stwierdzenia niewykonania przez Skarżącego pierwotnego obowiązku (wynikającego z decyzji PINB z dnia [...] marca 2022 r. nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności). Zauważyć należy, że zgodnie z art. 15 § 1 upea, egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Zaistnienie tych okoliczności było w sprawie bezsporne i wynika z akt sprawy. Według art. 26 § 4 upea, jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym (tak jak w kontrolowanej sprawie), przystępuje on z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego, natomiast wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu tytułu wykonawczego (art. 26 § 5 pkt 1 upea). Organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne przewidziane w ustawie (art. 7 § 1 upea). Organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego (art. 7 § 2 upea). Grzywna w celu przymuszenia jest środkiem egzekucyjnym stosowanym w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, którego zadaniem jest doprowadzenie do realizacji tychże obowiązków, wynikających z decyzji administracyjnej. Grzywna ta nie ma zatem charakteru sankcji za niewykonanie nałożonych obowiązków, a jedynie ma odpowiednio zmotywować osobę zobowiązaną do ich realizacji (wyrok NSA w sprawie I OSK 759/11, LEX nr 1082805). Przepis art. 119 upea określa, że grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (§ 1). Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (§ 2). Z twierdzeń Skarżącego wynika, że podjął on czynności w celu wykonania decyzji, w szczególności złożył pozwy o eksmisję lokatorów, którzy nie chcieli dobrowolnie opuścić zajmowanych lokali. W tym zakresie Sąd podziela stanowisko Skarżącego, że, jeżeli twierdzenia te są prawdziwe, to należy przyjąć, że podjął on wszystkie kroki przewidziane prawem w celu realizacji obowiązku. W zasadzie jedynym środkiem prawnym, jaki ma do dyspozycji właściciel lokalu w sytuacji, gdy osoby z niego korzystające po wygaśnięciu tytułu prawnego odmawiają jego wydania, jest pozew o opróżnienie lokalu. Tymczasem organ nie podjął jakichkolwiek czynności celem ustalenia tych twierdzeń Skarżącego. Powyższe naruszyło przepisy postępowania (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa) w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Jeżeli bowiem potwierdzą się powyższe twierdzenia Skarżącego, w takiej sytuacji, gdy wyczerpał on na obecnym etapie możliwości prawne opróżnienia lokali, czyli zmuszenia osób zajmujących je obecnie do ich opuszczenia, nałożenie grzywny mijałoby się z celem. Z pewnością bowiem zastosowanie tego środka egzekucyjnego nie spowoduje, że zobowiązany wykona obowiązek wynikający z decyzji nakazującej wyłączenie budynku z użytkowania oraz wykonanie określonych prac. Grzywna nie spełni żadnej z przypisanych jej funkcji. Niewykonanie obowiązku nie wynika bowiem z zaniechania strony zobowiązanej. Zwyczajnie Skarżący nie ma możliwości wykonania zgodnie z prawem obowiązku opróżnienia lokali i na obecnym etapie obowiązek nałożony na Skarżącego ocenić należałoby jako niewykonalny. W literaturze prawniczej podnosi się, że niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym stanowi przykład obiektywnej niemożności jego zrealizowania. Jeżeli niewykonalność ma charakter tymczasowy, postępowanie egzekucyjne powinno być zawieszone, natomiast jeżeli ma charakter trwały - postępowanie egzekucyjne należy umorzyć. Wyraźnie przy tym podnosi się, że niewykonalność obowiązku może mieć przyczynę faktyczną bądź przyczynę prawną. Przy tym w rozpoznawanej sprawie należy rozważyć, czy doszło do niewykonalności prawnej natury. Niewykonalność o charakterze prawnym ma bowiem miejsce wówczas, gdy istnieją prawne zakazy lub nakazy, które są nieusuwalnymi przeszkodami w realizacji egzekwowanego obowiązku. O niewykonalności obowiązku można mówić wtedy, gdy jego realizacja wiązałaby się z dokonaniem czynu niedozwolonego w rozumieniu przepisów prawa cywilnego, co pociągałoby odpowiedzialność odszkodowawczą, bądź też z dokonaniem czynu zabronionego w rozumieniu prawa karnego (C. Kulesza, Komentarz do art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, (w:) D. R. Kijowski (red.), E. Cisowska-Sakrajda, M. Faryna, W. Grześkiewicz, C. Kulesza, W. Łuczaj, P. Pietrasz, J. Radwanowicz-Wanczewska, P. Starzyński, R. Suwaj, Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, LEX 2010). Przyjmując, że twierdzenia Skarżącego są prawdziwe, w niniejszej sprawie mamy do czynienia obiektywnie rzecz biorąc z niewykonalnością nałożonego na niego obowiązku. Warunkiem niezbędnym dla dokonania określonych w decyzji PINB z dnia [...] marca 2022 r. znak: [...] prac jest bowiem, czego nie kwestionował organ, przymusowe opróżnienie obiektu budowlanego z ludzi i mienia, do czego Skarżący nie jest uprawniony. Dopóki bowiem nie będzie prawomocnych orzeczeń sądu powszechnego o eksmisji, brak jest możliwości wykonania przez Skarżącego obowiązku wyłączenia budynku z użytkowania. Sąd przychyla się tym samym do tej części orzecznictwa, która przyjmuje, że niemożność wyeksmitowania lokatorów jest okolicznością świadczącą o niewykonalności obowiązku podlegającego egzekucji w sensie prawnym. Raz jeszcze należy podkreślić, że grzywna w celu przymuszenia ma właśnie przymusić właściciela do wykonania nałożonego na niego obowiązku. Jeżeli jednak obiektywnie możemy stwierdzić, że wymierzenie grzywny jest bezcelowe, bowiem Skarżący nie ma żadnej możliwości wyegzekwowania opuszczenia lokali przez zamieszkujące w nich osoby, to zastosowany środek egzekucyjny nie doprowadzi w myśl art. 7 § 2 upea bezpośrednio do wykonania obowiązku. Reasumując, organy egzekucyjne nie wyjaśniły należycie i wyczerpująco okoliczności sprawy, nie rozważyły wszechstronnie przesłanek zastosowania kwestionowanego środka egzekucyjnego, nie ustaliły w prawidłowy sposób stanu faktycznego, nie rozważyły kwestii związanej z prawną niewykonalnością obowiązku przez Skarżącego. Stanowi to o naruszeniu zasad ogólnych postępowania administracyjnego, wyrażonych w art. 7 (zasada wyjaśnienia stanu faktycznego), art. 77 § 1 (obowiązek wyczerpującego zebrani i rozpatrzenia cały materiał u dowodowego) oraz art. 80 kpa. Z mocy art. 18 upea zasady powyższe stosuje się również w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym przez organy administracji. Sąd oddalił wnioski dowodowe Skarżącego z uwagi na treść art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej powoływana jako ppsa). To organy winny w prawidłowy sposób zebrać materiał dowodowy i ich obowiązkiem było ustalenie tego, czy twierdzenia Skarżącego związane z powoływanymi przez niego okolicznościami związanymi z wytoczeniem powództw o eksmisje, polegają na prawdzie i jakie są tego konsekwencje. Przeprowadzenie tych dowodów przez Sąd wpłynęłoby na przedłużenie postępowania. Reasumując, organy naruszyły wskazane przepisy postępowania, czego konsekwencją jest również naruszenie art. 6 § 1 i art. 7 § 2 upea. Z uwagi na powyższe Sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ppsa. O kosztach postępowania orzeczono z mocy art. 205 ppsa. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 ppsa. Za przedwczesny, w świetle powyższych rozważań, należało uznać zarzut skargi związany z wysokością nałożonej grzywny, skoro w pierwszej kolejności należy ustalić, czy grzywna ta w ogóle mogła zostać wymierzona. Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query.