II SA/Bd 1417/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzeziński sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Kamila Wesołowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi P. K. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] grudnia 2000 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za przyłącze wodociągowe stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Prokurator Rejonowy w Aleksandrowie Kujawskim wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy w Aleksandrowie Kujawskim z dnia 20 grudnia 2000 r., Nr XXVI/182/2000, w sprawie opłaty za przyłącze wodociągowe, zarzucając jej rażące naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, że ww. przepis stanowi podstawę do nałożenia obowiązku uiszczenia opłaty przy przyłączeniu nieruchomości do sieci wodociągowej. Mając na uwadze powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że zaskarżona uchwała wprowadziła na terenie gminy opłatę za przyłącze wodociągowe. Podkreślił również, że jest ona aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, a tym samym ma moc powszechnie obowiązującą na obszarze działania wskazanego organu. Bezsporne jest, że za przypisaniem kwestionowanej uchwale cech aktu prawa miejscowego przemawia - poza wskazanym już zasięgiem terytorialnym - normatywny charakter przepisów, nakazujących określony sposób zachowania się, a ponadto przepisy te mają charakter generalny i abstrakcyjny, bowiem adresaci norm nie są zdefiniowani z nazwy, lecz poprzez wskazanie cech ogólnych, a jednocześnie wynikające z uchwały określone zachowania dotyczą okoliczności powtarzalnych, a nie jednorazowych. Przypisanie zaskarżonej uchwale cech aktu prawa miejscowego ma doniosłe konsekwencje, które wynikają z art. 94 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem, "Organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów ...". Zasada ta została powtórzona w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącym, że "Na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy". Jednocześnie ustawa zasadnicza w art. 84 przewiduje, że "Każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków, określonych w ustawie". Na tej podstawie nakładanie na obywateli jakichkolwiek obciążeń publicznych wymaga wyraźnego upoważnienia ustawowego, a takie upoważnienie - w odniesieniu do odpłatnego przyłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej - nie wynika z żadnego przepisu ustawy, a już na pewno nie z art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten co prawda stanowi, że do wyłącznej kompetencji rady gminy należy "podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych ustawach", niemniej jednak dyspozycja tego przepisu wprost wskazuje na konieczność powołania przepisów rangi ustawowej, ustanawiającego obciążenie dla obywatela o charakterze publicznoprawnym. Tymczasem w zaskarżonej uchwale podano jako podstawę prawną wyłącznie wskazany wyżej art. 18 ust. 2 pkt 8, bez odniesienia do konkretnego przepisu pozwalającego nałożyć opłatę za przyłącze wodociągowe. Innymi słowy, jeśli intencją ustawodawcy byłoby przekazanie radzie gminy kompetencji do nałożenia opłaty za przyłączenie do sieci wodociągowej, dałby temu wyraz, jak chociażby w postaci stosownych zapisów np. w ustawie z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, czy w jakimkolwiek innym akcie normatywnym. Za takowy akt nie sposób uznać ustawy z dnia ustawy dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, a w szczególności art. 19 ust. 1 i 2 tej ustawy. Z przepisów tych wynika jedynie kompetencja rady gminy do uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, który - jak już wyżej wskazano - jest aktem prawa miejscowego. Natomiast ust. 2 tego artykułu wskazuje na istotne elementy, które powinien zawierać regulamin. W pkt 4 wskazano jedynie, że regulamin określać ma warunki przyłączania do sieci. Na tej podstawie w ogóle nie sposób wyciągnąć wniosku, że jednym z tych warunków jest uiszczenie opłaty przez osoby, których nieruchomości są do danej sieci przyłączane, bowiem byłoby to jawnym przekroczeniem upoważnienia ustawowego. Co prawda w art. 15 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu wskazano, że "Realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci", niemniej jednak czym innym jest realizacja budowy przyłączy ze środków określonej osoby, a czym innym żądanie uiszczenia opłaty w zamian za przyłączenie do sieci, gdyż jest to opłata dodatkowa, niezależna od jakiegokolwiek uzgodnienia między gminą, przedsiębiorstwem wodociągowym, a właścicielem nieruchomości, narzucona odgórnie i przymusowa. Te cechy kwestionowanej opłaty jednoznacznie przeczą też uznaniu, że mogła ona zostać nałożona na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2017 r. poz. 827), a przede wszystkim art. 4 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, z którego wynika, że "Jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego", ponieważ ceny i opłaty w rozumieniu tej ustawy mają charakter dobrowolny i dotyczą osób, które chcą skorzystać z danej usługi, świadczonej przez gminę, a skorzystanie z tej usługi nie jest obarczone jakimkolwiek przymusem. Jednocześnie spełnione zostały formalne warunki do skutecznego zaskarżenia kwestionowanej uchwały, bowiem w myśl art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności uchwały po upływie roku od dnia jej podjęcia, m.in. jeśli jest ona aktem prawa miejscowego. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej uwzględnienie i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu organ w pełni podzielił stanowisko Prokuratora. Organ wyjaśnił, że w tym czasie gminy masowo podejmowały uchwały, w których ustalano opłaty za przyłącza wodociągowe. Natomiast doktryna i orzecznictwo sądowe w tym zakresie jest ugruntowane i zgodne, że gminy zgodnie z obowiązującym prawem nie mają takich kompetencji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, dalej przywoływana jako P.p.s.a.), sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności, o czym stanowi art. 147 § 1. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy w Aleksandrowie Kujawskim z dnia 20 grudnia 2000 r., Nr XXVI/182/2000, w sprawie opłaty za przyłącze wodociągowe. Skarga została złożona przez Prokuratora, co oznacza, że nie musiała być poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 P.p.s.a.), a ponieważ skarga dotyczy aktu prawa miejscowego, jej wniesienie nie było też ograniczone żadnym terminem (art. 53 § 2a i § 3 P.p.s.a.). W pierwszej kolejności należy podkreślić, że wojewódzki sąd administracyjny oceniając legalność zaskarżonej uchwały ocenia jej zgodność z prawem na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dacie podejmowania tej uchwały. W dacie podjęcia zaskarżonej uchwały obowiązywała ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74), na gruncie której nieznane było pojęcie "aktów prawa miejscowego", natomiast w rozdziale 4 tej ustawy uregulowano kwestie dotyczące przepisów gminnych. Treść obu pojęć (przepisów gminnych i aktów prawa miejscowego) jest jednak identyczna. Stosownie do art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługiwało prawo stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących na obszarze gminy, zwanych przepisami gminnymi. Treść powyższego przepisu pozostaje tożsama z art. 40 ust. 1 aktualnie obowiązującej ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U z 2017 r. poz. 1875), z tym że przepis ten posługuje się pojęciem "akty prawa miejscowego". Odnotować także wypada, że na mocy przepisu art. 241 ust. 7 Konstytucji RP, obowiązujące w dniu wejścia w życie Konstytucji przepisy gminne stały się aktami prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 Konstytucji. Podnieść również należy, że zarówno na gruncie aktualnie obwiązujących przepisów, jak i ustawy o samorządzie gminnym, podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w akcie rangi ustawowej, przy czym upoważnienie to musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych i wskazywać powinno organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego. Istnienia upoważnienia ustawowego do stanowienia przez jednostkę samorządu terytorialnego aktu prawa miejscowego (uprzednio przepisu gminnego) w żadnym razie nie można domniemywać. W stanie faktycznym sprawy trafne jest stanowisko skarżącego, że żaden z przepisów obowiązujących w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały nie zawierał upoważnienia ustawowego do nałożenia przez radę gminy na mieszkańców gminy przedmiotowych opłat. W szczególności, podstawy takiej nie można upatrywać w art. art. 18 ust. 1 u.s.g., który zawierał generalną normę kompetencyjną dla rady gminy w zakresie stanowienia prawa w sprawach pozostających w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Ogólny charakter tego przepisu nie może zatem stanowić samodzielnej podstawy do podjęcia jakiejkolwiek uchwały przez organ uchwałodawczy gminy, albowiem uzupełnia jedynie szczegółowe upoważnienie, które musi wynikać z przepisu rangi ustawowej. Ponadto powinno wskazywać organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego (por. wyrok WSA w Kielcach z 18.08.2010 r., sygn. II SA/Ke 392/10 , LEX 602451). Generalne upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego (przepisów gminnych) przez organy gminy zawierał art. 40 ust. 2 u.s.g., stosownie do którego organy gminy mogły wydawać akty prawa miejscowego w zakresie: 1) wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, 2) organizacji urzędów i instytucji gminnych, 3) zasad zarządu mieniem gminy, 4) zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Również i to upoważnienie nie może stanowić podstawy do podjęcia zaskarżonej uchwały; taka uchwała wykracza bowiem poza materię ustrojowo-organizacyjną określoną w cytowanym przepisie, a ustalanie opłat nie mieści się w pojęciu zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń (por. także wyrok NSA z 6.04.2006 r., sygn. kt OSK 19/06, LEX nr 209165). Również pozostałe wskazane przez Prokuratora przepisy nie mogły stanowić podstawy do podjęcia zaskarżonej uchwały. Mając na uwadze powyższe należy podzielić stanowisko Prokuratora, że żaden z przepisów obowiązujących w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały nie zawierał upoważnienia ustawowego do jej podjęcia. Ponadto, wprowadzenie takiej opłaty stanowi de facto nałożenie daniny publicznej, co pozostaje w sprzeczności z regulacją art. 84 Konstytucji RP, z którego wynika, że może to nastąpić wyłącznie w drodze ustawowej. Zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała organu gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem. Przywołany akt wyróżnia bowiem dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. Przepis art. 91 ust. 4 u.s.g. stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Rozważając treść przywołanych wyżej przepisów u.s.g. należy uznać, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są jedynie istotne naruszenia prawa, przy czym powoływana regulacja ustrojowa nie typizuje naruszeń prawa kwalifikowanych jako istotne, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 tej ustawy. Do takich istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Natomiast do tej kategorii uchybień nie zalicza się braku wskazania podstawy prawnej uchwały organu samorządu terytorialnego, a także wskazania niewłaściwej lub niepełnej podstawy prawnej, o ile istnieje przepis prawa stanowiący umocowanie do jej podjęcia (vide wyrok NSA z 17.02.2016 r., sygn. II FSK 3595/13, Lex nr 2036630). Zaskarżona uchwała została wydana z przekroczeniem delegacji ustawowej, co obligowało Sąd do stwierdzenia jego nieważności. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.