II SA/Bd 1419/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Aleksandrowie Kujawskim na uchwałę Rady Gminy Waganiec z dnia 30 listopada 2001 r. nr XXV-165/01 w przedmiocie zasad i trybu korzystania z gminnej sieci kanalizacyjnej stwierdza nieważność § 2 zaskarżonej uchwały. Rada Gminy Waganiec 30 listopada 2001 r., działając na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 3 i art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym podjęła Uchwałę Nr XXV-165/01 w sprawie zasad i trybu korzystania z gminnej sieci kanalizacyjnej. Prokurator Rejonowy w Aleksandrowie Kujawskim, wniósł skargę na powyższą uchwałę, zarzucając jej rażące naruszenie art. 7 ust. 1 pkt 3 i art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – poprzez przyjęcie, że wskazane przepisy stanowią podstawę do nałożenia obowiązku uiszczenia opłaty przy przyłączeniu nieruchomości do sieci kanalizacyjnej. Formułując powyższy zarzut Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 2 zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu skarżący wyraził pogląd, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 Konstytucji RP albowiem zawarte w niej normy mają charakter abstrakcyjny i generalny (adresaci nie są zdefiniowani z nazwy). Skarżący podkreślił ponadto, że nakładanie obowiązku ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych w akcie prawa miejscowego musi wynikać z wyraźnego upoważnienia ustawowego (art. 84 Konstytucji RP). W tym kontekście skarżący stwierdził, że powołany we wstępnej części zaskarżonej uchwały przepis art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym zawiera jedynie ogólną kompetencję do stanowienia aktów prawa miejscowego – w tym w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Przepis określa wyłącznie zadania, jakie może podjąć gmina nie może jednak stanowić podstawy do nakładania na obywateli jakichkolwiek opłat. Ma on charakter ustrojowy, a nie materialnoprawny – mogący kreować uprawnienia lub obowiązki po stronie mieszkańców gminy. Skarżący zwrócił również uwagę, że podstawą nałożenia opłaty wskazanej w zaskarżonej uchwale, nie mogą być przepisy ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków albowiem z przepisów ustawy wynika jedynie kompetencja rady gminy do uchwalania regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Co prawda ustawa ta przewiduje realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej na koszt własny osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci – to jednak czym innym jest "realizacja budowy" przyłączy ze środków określonej osoby, a czym innym opłata w zamian za przyłączenie do sieci, która jest opłatą dodatkową narzuconą odgórnie i przymusową. Te cechy kwestionowanej opłaty, zdaniem skarżącego, przeczą również uznaniu, że mogła ona zostać nałożona w oparciu o przepisy ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2017 r., poz. 827), a przede wszystkim art. 4 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Ceny i opłaty w rozumieniu tej ustawy mają bowiem charakter dobrowolny i dotyczą osób, które chcą skorzystać z danej usługi świadczonej przez gminę. Skarżący zakwestionował również prawną możliwość uzyskania zgody wójta gminy do przyłączenia się do sieci kanalizacyjnej. Zwrócił uwagę na brzmienie przepisu art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1289), w świetle którego przyłączenie się do sieci jest prawnym obowiązkiem właściciela nieruchomości i dodatkowo usankcjonowanym karą grzywny. Gmina Waganiec wniosła o odrzucenie skargi lub o jej oddalenie – bez przedstawienia uzasadnienia swojego stanowiska w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem legalności, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił precyzyjnie rodzaju tego naruszenia. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii naruszeń istotnych, tj. w szczególności w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały lub naruszenia procedury jej uchwalania. Przedmiotem tak rozumianej kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie jest Uchwała nr XXV Rady Gminy Waganiec z dnia 30 listopada 2001 r. w sprawie zasad i trybu korzystania z gminnej sieci kanalizacyjnej – jej § 2. Jak wynika z części wstępnej kontrolowanej uchwały, jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 7 ust. 1 pkt 3 oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Uchwała (zgodnie z § 8) została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego. Przystępując do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały należy podzielić stanowisko skarżącego, że uchwała ta wykazuje cechy aktu prawa miejscowego. Nie ulega wątpliwości, że adresat uchwały został określony w niej w sposób generalny - jest nim każdy podmiot (właściciel nieruchomości), który będzie podłączał nieruchomość do gminnej sieci kanalizacyjnej. Nałożony uchwałą obowiązek uiszczenia ustalonej opłaty miało aktualizować się w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach (podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej), nie zaś w jednej konkretnej sytuacji, co przesądza o abstrakcyjnym charakterze zaskarżonej normy. Warto w tym miejscu zwrócić uwagę, że pogląd kwalifikujący uchwałę rady gminy nakładającą obowiązek uiszczenia opłat za przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej jako akt prawa miejscowego jest dominujący w judykaturze sądów administracyjnych (vide: wyrok NSA z 13 grudnia 2000 r., II SA 2320/00, OSP 2002/6/75; wyrok NSA z 29 sierpnia 2006 r., II OSK 730/06, oraz wyroki WSA: z 23 stycznia 2012 r., II SA//Kr 1688/11; z 28 lutego 2012 r., II SA//Kr 1687/11; z 4 października 2012 r., IV SA/Po 439/12; z 26 września 2012 r., IV SA/Po 586/12; z 16 października 2012 r., II SA/Łd 687/12 - wszystkie powyższe orzeczenia dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa,gov.pl). Akty prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej. Zasady podejmowania uchwał lub aktów organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity obowiązujący w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały: Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) - powoływanej w dalszej części jako: "u.s.g." Przepis art. 40 u.s.g. przyznaje gminie prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych (ust. 1). Oznacza to, że jeżeli podstawą aktu prawa miejscowego uchwały jest upoważnienie ustawowe, rada gminy nie może w żaden sposób wystąpić poza przedmiotowe granice upoważnienia zawartego w ustawie. Przekroczenie upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa, stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności podjętego aktu. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 zdanie 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W tym kontekście wymaga zbadania, czy przepisy przywołane jako podstawa prawna wydania zaskarżonej uchwały, ewentualnie inne regulacje ustawowe, formułują wyraźne upoważnienie do regulowania materii unormowanej w zaskarżonym przepisie tej uchwały. W ocenie Sądu trafny jest zarzut Prokuratora, że zaskarżony przepis uchwały został wydany bez wymaganego upoważnienia ustawowego. W szczególności żaden z wyraźnie wymienionych w części wstępnej uchwały przepisów - tj. ani art. 7 ust. 1 i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie uprawnia organów gminy do uregulowania w formie aktu prawa miejscowego kwestii opłat za podłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej. Przepis art. 7 ust. 1 ustawy określa jedynie zadania własne gminy, jakimi są m.in. zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej, czyli mieszkańców gminy, a także wymienia najważniejsze z nich (ust. 1) – w tym sprawy kanalizacji i utrzymania czystości i porządku (pkt 3). Przepis art. 40 u.s.g. określa zaś generalną kompetencję gmin do stanowienia aktów prawa miejscowego. Przepisem upoważniającym gminę do nałożenia obowiązku uiszczenia opłat za przyłączenie do sieci gminnej sieci kanalizacyjnej nie mógł być też art. 18 ust. 2 pkt 8 u.s.g. Stanowi on, że rada gminy ma wyłączną kompetencję do podejmowania "uchwał w sprawach podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych ustawach". Ograniczenie kompetencji rady do podejmowania uchwał w sprawach podatków i opłat "w granicach określonych w ustawach" oznacza, że rada, podejmując uchwałę w tym zakresie, musi działać w ramach obowiązującego prawa. Gmina nie może wprowadzać podatków (opłat) nieprzewidzianych ustawami, nie dysponuje bowiem pozaustawowym "władztwem podatkowym" (vide: wyrok NSA z 23 listopada 1993 r., SA/Kr 1312/93, "Przegląd Orzecznictwa Podatkowego" 1994/6/103). Tymczasem Rada Gminy nie wskazała żadnych przepisów, które upoważniałyby ją do unormowania materii objętej zaskarżonym przepisem uchwały. Zresztą Sąd nie znajduje przepisów ustawowych, które uprawniałyby organy gminy do uregulowania w formie aktu prawa miejscowego kwestii finansowego uczestnictwa mieszkańców gminy w budowie sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. W szczególności takich przepisów nie zawierała ustawa Prawo wodne z 2001 r., która w dodatku w dacie podjęcia Uchwały nr XXV nie weszła jeszcze w życie. Wymaganej podstawy prawnej nie zawierały także obowiązujące w dacie uchwalenia zaskarżonego aktu przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne (Dz. U. Nr 38, poz. 230 z późn. zm. – w dalszej części jako "Prawo wodne z 1974 r.", ani ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 z późn. zm.; obecnie: Dz. U. z 2018 r., poz. 650). Weryfikując dalej podstawy prawne zaskarżonego przepisu uchwały należy stwierdzić, że również art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1998 r., Nr 106, poz. 668) nie mógł stanowić właściwej podstawy dla przyjęcia zaskarżonej regulacji. W myśl przywołanego przepisu (w brzmieniu obowiązującym w dniu uchwalenia uchwały): "Jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o: (...) wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego". Cytowany przepis nie może jednak stanowić podstawy do podjęcia przez radę gminy uchwały nakładającej obowiązek uiszczenia opłaty w określonej wysokości w związku z przyłączeniem się do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 maja 2002 r. (I SA 2793/01, dostępny na stronie jak wyżej), że przepisu art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. nie można w żadnym względzie uznać za podstawę prawną nałożenia w drodze uchwały organu gminy obowiązku ponoszenia opłat za możliwość korzystania z urządzeń wodociągowych lub opłat za podłączenie do tych urządzeń. W zakresie ustalania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej nie mieści się wprowadzanie opłat za podłączenie do nich (vide. wyroki WSA: z 22 listopada 2010 r., II SA/Kr 851/10; z 14 grudnia 2010 r., II SA/Kr 1242/10; z 7 czerwca 2011 r., II SA/Kr 226/11 - dostępne jak wyżej). Podłączenie do sieci wodociągowej (lub kanalizacyjnej) nie jest ani "usługą komunalną," ani "korzystaniem z obiektów i urządzeń", stąd art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. nie może być właściwą podstawą nałożenia na obywateli w drodze aktu prawa miejscowego obowiązku ponoszenia opłat za możliwość korzystania z urządzeń wodociągowych (kanalizacyjnych) lub opłat za podłączenie do tych urządzeń. Tym bardziej, że przepis ten nie stanowi podstawy do podjęcia uchwały o charakterze aktu prawa miejscowego (vide: wyrok NSA z 29 listopada 2001 r., SA/Wr 1415/01, wyrok WSA w Krakowie z 23 stycznia 2012 r., II SA/Kr 1688/11 – dostępne jak wyżej). Sąd nie dopatrzył się również upoważnienia ustawowego do podjęcia przez Radę Gminy kontrolowanej uchwały w innych przepisach prawa obowiązującego w chwili jej uchwalenia. Kompleksową regulację dotyczącą usług komunalnych o charakterze użyteczności publicznej w zakresie zaopatrzenia w wodę i kanalizacji zawierało, w dacie podjęcia zaskarżonej Uchwały nr XXV, wspomniane już wyżej Prawo wodne z 1974 r. Ustawa ta nie zawierała jednak norm kompetencyjnych do ustalania przez radę gminy odpłatności za przyłączenie do wodociągu lub kanalizacji (tak też wyrok WSA z 28 lutego 2012 r., II SA/Kr 1687/11 – dostępny jak wyżej). Przewidywała ona wykonanie urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych miast oraz państwowych jednostek organizacyjnych gospodarki rolnej na koszt budżetu państwa (art. 99 ust. 1 pr.wod. 1974), zaś urządzeń zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorczych urządzeń kanalizacyjnych wsi - na koszt budżetu państwa za zwrotem części kosztów przez zainteresowanych właścicieli nieruchomości, przy czym wykonywanie urządzeń zbiorowego zaopatrzenia w wodę wsi obejmowało również doprowadzenie sieci wodociągowej na teren nieruchomości i założenie jednego punktu poboru wody (art. 99 ust. 2 Prawa wodnego z 1974 r.). W przepisie art. 107 ust. 3 pkt 2 Prawa wodnego z 1974 r. przewidziana została delegacja ustawowa do wydania przez Radę Ministrów rozporządzenia określającego zasady ustalania i pokrywania części kosztów wykonania urządzeń określonych w art. 99 ust. 2 i 5 Prawa wodnego z 1974 r. oraz stosowania ulg i zwolnień od tych kosztów. W dacie podjęcia zaskarżonej uchwały obowiązywało wydane na tej podstawie rozporządzenie RM z dnia 18 grudnia 1996 r. w sprawie urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych oraz zasad ustalania opłat za wodę i wprowadzanie ścieków (Dz. U. Nr 151, poz. 716 z późn. zm.), które nie tylko, że nie przewidywało kompetencji gminy w zakresie ustalania i poboru opłat "przyłączeniowych", ale - w odróżnieniu od poprzedzającego go rozporządzenia RM z dnia 23 grudnia 1986 r. w sprawie urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych oraz opłat za wodę i wprowadzanie ścieków (Dz. U. Nr 47, poz. 234 z późn. zm.) - w ogóle nie normowało kwestii takich opłat. Podstawy do wydania zaskarżonych regulacji nie mogły również stanowić przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ustawodawca określił w nich zasady finansowego uczestnictwa właścicieli nieruchomości w budowie urządzeń infrastruktury technicznej, w tym zakładania instalacji wodociągowych i kanalizacyjnych, poprzez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Jest to, co do zasady, jedyna prawna możliwość obciążenia właściciela nieruchomości z tytułu wybudowania urządzenia infrastruktury technicznej, jeżeli wskutek budowy wzrosła wartość nieruchomości. Opłaty adiacenckie związane są z uczestnictwem właścicieli nieruchomości w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej, m.in. wodociągów i kanalizacji sanitarnej wybudowanych z udziałem środków Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, zwiększających wartość nieruchomości. Stosownie do art. 146 ust. 1 u.g.n. ustalenie i wysokość takiej opłaty zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Będąca przedmiotem zaskarżenia Uchwała nr XXV nie reguluje kwestii, których dotyczą wskazane wyżej przepisy. Przedstawione wyżej uwagi prowadzą do wniosku o braku podstaw prawnych do nałożenia w drodze uchwały rady gminy obowiązku ponoszenia opłat za przyłączenie do sieci kanalizacyjnej. Brak również podstawy prawnej do regulowania w akcie prawa miejscowego kwestii uzyskania uprzedniej zgody wójta gminy na przyłączenie się do sieci kanalizacyjnej. Korzystanie przez mieszkańców gminy z urządzeń komunalnych, takich jak wodociąg, czy sieć kanalizacyjna, jest koniecznością życiową. Tym bardziej (jak słusznie zauważył skarżący), że art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2017 r., poz. 1289 ze zm.) nakładał, również w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, na właścicieli nieruchomości obowiązek przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej, jeżeli nie jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Reasumując – przepis § 2 zaskarżonej uchwały został wydany bez upoważnienia ustawowego - co obligowało Sąd do stwierdzenia nieważności ww. przepisu. Z tych względów Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a.