II SA/Bd 142/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Anna Klotz Sędzia WSA Krzysztof Gruszecki Protokolant Katarzyna Kloska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2009r. sprawy ze skargi H. K. na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Inspektora Pracy z [...] grudnia 2008r. nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. II SA/Bd 142/09 Uzasadnienie Postanowieniem Inspektora Pracy z [...] grudnia 2008 r. nałożono na Zakład Produkcyjno Handlowy [...] grzywnę w kwocie [...] zł w celu wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym [...] z [...] grudnia 2008 r. do [...] grudnia 2008 r. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł H. K., zarzucając wadliwe określenie podmiotu zobowiązanego do wykonania obowiązku, co prowadzi do niewykonania orzeczenia. Podmiotem prawa jest H. K. a nie Zakład Produkcyjno Handlowy [...]. Dodatkowo wskazano, że grzywna jest niewspółmierna do wielkości zobowiązania i możliwości finansowych zobowiązanego. Żalący zaprzeczył też jakoby jego pracownicy pracowali w porze nocnej oraz, że nie wykorzystali urlopu wypoczynkowego, co stało się podstawą wydania tytułu. Postanowieniem Okręgowego Inspektora Pracy w B. z [...] stycznia 2009 r. nr [...], na podstawie art. 122 § 3 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm., dalej zwanej p.e.a.) oraz art. 19 ust. 1 pkt 5 ustawy z 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2007 r., Nr 89, poz. 58), po rozpatrzeniu zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia utrzymano w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że organ egzekucyjny nakładający grzywnę w celu przymuszenia zastosował środek egzekucyjny przewidziany w ustawie, który ma doprowadzić bezpośrednio do wykonania obowiązku. W myśl art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji każdorazowo nałożona grzywna nie może przekroczyć kwoty [...] zł. W niniejszej sprawie grzywna mieści się granicach określonych w ustawie i ma na celu spowodowanie wykonania obowiązku. Przy ustalaniu grzywny nie bierze się pod uwagę stanu majątkowego zobowiązanego, a zarzut błędnego określenia osoby zobowiązanej oraz nieistnienie obowiązku objętego tytułem nie należy do materii zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. Z rozstrzygnięciem organu nie zgodził się H. K. W skardze do Sądu zarzucił naruszenie art. 7, 77, 144 i 140 k.p.a. poprzez nie rozpatrzenie sprawy w sposób rzetelny i zgodny z zasadami logiki, w konsekwencji nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz art.107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. przez sporządzenie lakonicznego uzasadnienia postanowienia. Ponadto zarzucił naruszenie art. 122 § 2 ustawy p.e.a. przez dowolność w ocenie dolegliwości zastosowanego środka. Nałożenie grzywny w oderwaniu od wielkości zobowiązania i możliwości finansowych zobowiązanego jest nieuzasadnione i krzywdzące, zwłaszcza przy braku dostatecznego uzasadnienia wymierzenia maksymalnej wysokości kary. Zadaniem organu jest wyważenie racji między zapewnieniem efektywnej egzekucji a uciążliwością grzywny dla zobowiązanego. Tego w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia zabrakło. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie nakładają na organ obowiązku uzasadnienia wysokości grzywny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Rozpatrywane kwestie reguluje art. 119 -126 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. jednolity Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm.). Przepisy te dotyczą egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Przepisy, które są szczególnie istotne w niniejszej sprawie to art. 119, 120, 121, i 122 tej ustawy. Pierwszy z nich określa cel jakiemu ma służyć nałożenie grzywny oraz sytuacje, które uzasadniają takie działanie. Przepis ten stanowi, że grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Art. 120 powołanej ustawy wskazuje podmioty, na które może być nałożona grzywna, stanowi, że grzywna w celu przymuszenia może być nakładana zarówno na osoby fizyczne, jak i osoby prawne, a także na jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej, a wykonanie obowiązku polegającego na wymuszeniu wykonania nakazu płatniczego, stosownie do art. 121 § 2 ustawy p.e.a. nie może przekroczyć jednorazowo [...] zł. Wreszcie art. 122 powołanej ustawy wskazuje organ nakładający grzywnę. Jest nim organ administracyjny, który ma obowiązek doręczyć zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego i postanowienia o nałożeniu grzywny (§ 1). § 2 powyższego przepisu określa jakie elementy powinno zawierać postanowienie o nałożeniu grzywny. Zgodnie z tym przepisem należy wezwać do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie i pouczyć, że w przypadku nieuiszczenia w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, a także wezwać do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie. Postanowienie z dnia [...] grudnia 2008 r. poprzedziło upomnienie wydane na podstawie art. 15 ustawy p.e.a. Dokonując oceny prawidłowości wydania zaskarżonego postanowienia w oparciu o zacytowane przepisy, należy stwierdzić, że doszło do naruszenia prawa. Organ wymierzając grzywnę działa w granicach uznania administracyjnego. Oznacza to, że prawidłowo wydane rozstrzygnięcie wymaga przekonywującego uzasadnienia i rozważenia okoliczności, które zadecydowały o nałożeniu na zobowiązanego określonego obowiązku w określonym wymiarze. O ile przepisy ustawy o p.e.a. expressis verbis nie wskazują na obowiązek uzasadnienia wysokości nałożonej grzywny, o tyle organ nie jest zwolniony z właściwego uzasadnienia rozstrzygnięcia w oparciu o ogólne reguły. Obowiązują bowiem standardy określone w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego (art. 107 i następne k.p.a. w zw. z art. 126 kpa i art. 124 kpa), do którego odsyła art. 18 ustawy o p.e.a. Organ uznał, że skoro wymierzył grzywnę w granicach przewidzianych ustawą to jest zwolniony z obowiązku uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia w tym zakresie. Takie stanowisko nie zasługuje na uwzględnienie z uwagi na przytoczone przepisy. Kolejnym zagadnieniem jest ocena prawidłowości określenia podmiotu zobowiązanego. Organ słusznie zwraca uwagę, że nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, jednak jeżeli obowiązek, którego dotyczy tytuł wykonawczy nie podlega egzekucji administracyjnej lub tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 i 2 p.e.a. organ egzekucyjny nie przystępuje do egzekucji, zwracając tytuł wierzycielowi (art. 29 p.e.a). Jednym z elementów prawidłowo wydanego tytułu jest wskazanie imienia i nazwiska lub firmy zobowiązanego i jego adresu. W tytule określono jako zobowiązanego Zakład Produkcyjno Handlowy [...]. Zgodnie z art. 1a pkt 20 ustawy o p.e.a. zobowiązanym jest osoba prawna albo jednostka organizacyjna nie posiadająca osobowości prawnej albo osoba fizyczna, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze pieniężnym lub obowiązku o charakterze niepieniężnym. Pracodawcą, którego obciążają obowiązki wobec pracowników w rozpoznawanej sprawie jest Pan H. K. a nie Zakład Produkcyjno Handlowy [...], który stanowi wyłącznie nazwę pod jaką prowadzi on działalność gospodarczą. Nazwa ta nie jest określeniem jednostki organizacyjnej. Podmiotem praw i obowiązków jest osoba fizyczna. Zatem prawidłowo wydany tytuł powinien właściwie określać podmiot zobowiązany. Ponadto należy zaznaczyć, że egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku (art. 15 ust. 1 ustawy o p.e.a.). Adresatem upomnienia jest zobowiązany, a zobowiązanym w niniejszej sprawie w myśl definicji legalnej zawartej w art. 1a pkt 20 ustawy jest również osoba fizyczna. W rozpoznawanej sprawie upomnienie skierowano do Zakładu Produkcyjno Handlowego [...], który nie ma żadnego statusu prawnego. Zadaniem organu jest wydawanie rozstrzygnięć, które nadają się do wykonania. Wydanie rozstrzygnięcia na Zakład Produkcyjno Handlowy, stanowi istotne naruszenie obwiązujących przepisów, będące przeszkodą do wszczęcia egzekucji. Z uwagi na stwierdzenie naruszenia prawa Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.