II SA/Bd 1427/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Tyliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Anna Klotz Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi K.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy oddala skargę. Prezydent M. B. decyzją z dnia [...] października 2015 r., znak: [...] zatrzymał K. G. – zwanemu dalej "skarżącym" prawo jazdy kategorii B wydane w dniu [...] grudnia 2006 r. przez Prezydenta M. B., na okres 3 miesięcy od dnia 1 października 2015 r. do dnia 1 stycznia 2016 r. włącznie. Jednocześnie na podstawie art. 108 § 1 K.p.a. decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że w dniu 5 października 2015 r. do organu wpłynęło pismo z Komendy Powiatowej Policji we W. z dnia [...] października 2015 r., wraz z zatrzymanym w dniu [...] października 2015 r. prawem jazdy skarżącego, informujące, że przekroczył on dopuszczalną prędkość jazdy na obszarze zabudowanym o 52 km/h. Odwołanie od tej ww. decyzji złożył skarżący, wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie o zwrocie zatrzymanego prawa jazdy oraz o uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności zaskarżonej decyzji, której zarzucił: 1. Błąd w ustaleniach faktycznych, przyjętych za podstawę wydania zaskarżonej decyzji, polegający na nieprawidłowym ustaleniu, że przekroczył dopuszczalną prędkość o 52 km/h, podczas gdy zgodnie z powszechnie obowiązującymi przepisami dotyczącymi tzw. błędu pomiaru i przy założeniu, że pomiar prędkości został dokonany prawidłowo - mógł poruszać się z maksymalną prędkością 99 km/h, a więc przekroczył dopuszczalną prędkość maksymalnie o 49 km/h, co z kolei nie powodowało konieczności zatrzymania mu prawa jazdy; Naruszenie prawa materialnego - § 21 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 17 lutego 2014 r. w sprawie wymagań, którym powinny odpowiadać przyrządy do pomiaru prędkości pojazdów w ruchu drogowym, oraz szczegółowego zakresu badań i sprawdzeń wykonywanych podczas prawnej kontroli metrologicznej tych przyrządów pomiarowych (Dz. U. poz. 281) - poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji nieprawidłowe uznanie, że w chwili pomiaru poruszał się z prędkością 102 km/h, podczas gdy w rzeczywistości mógł poruszać się z prędkością 99 km/h, co wynika wprost z powołanego rozporządzenia; Wydanie zaskarżonej decyzji pomimo toczącego się sporu, co do zasadności zatrzymania prawa jazdy przez Policję z ww. przyczyn. W uzasadnieniu odwołania wskazano na regulacje prawne dotyczące przyrządów służących do pomiaru prędkości, ich legalizacji, spełniania wymagań kontroli metrologicznej. Skarżący wykazał następnie, że wartości błędów granicznych dla wykorzystywanych urządzeń do pomiaru prędkości, dopuszczalnych podczas badań i sprawdzeń poza laboratorium wynoszą: +/- 3 km/h dla prędkości do 100 km/h oraz +/- 3% wartości mierzonej dla prędkości powyżej 100 km/h. Wobec powyższego w dniu zdarzenia mógł się poruszać z prędkością 99 km/h, co mogło skutkować zatrzymaniem prawa jazdy, zwłaszcza z uwzględnieniem zasady, że niedające się usunąć wątpliwości należy tłumaczyć na korzyść obwinionego. Skarżący powołał się także na wyroki sądów oraz opinię biegłych sądowych w podobnych sprawach. Następnie w piśmie z dnia 22 października skarżący uzupełnił swoje odwołanie o specyfikację techniczną urządzenia ULTRALYTE 20 - 20 LTI 100 RL uzyskaną ze stron internetowych jego producenta - Laser Technology Inc. oraz polskiego dystrybutora Safety Camera Systems Sp. z o.o. W jego ocenie z przedstawionych specyfikacji wynika jednoznacznie, że przedmiotowe urządzenie dokonuje pomiaru prędkości z dokładnością +/- 2 km/h, zatem funkcjonariusz Policji nie mógł stwierdzić przekroczenia prędkości o 52 km/h, a jedynie o 50 km/h, co także nie uzasadniałoby zatrzymania prawa jazdy. Wobec powyższego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i w tym zakresie orzeczenie, co do istoty sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO). Ponadto na podstawie art. 136 K.p.a. wniósł o przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego. Ponadto ponowiono wniosek o wstrzymanie natychmiastowego wykonania zaskarżonej decyzji, co uzasadniono błędem funkcjonariuszy podczas dokonywania kontroli prędkości. Podczas kontroli prędkości skarżący podnosił ww. argumenty i z tego także powodu nie przyjął mandatu. Skarżący zauważył również, że pracuje poza B. i codziennie pokonuje ponad 100 km dojeżdżając do samej pracy, a także świadczy swoje usługi w innych miastach poza terenem województwa i od czasu zatrzymania prawa jazdy codziennie ponosi koszt około [...] zł, które płaci wynajętemu kierowcy. SKO decyzją z dnia [...] października 2015 r., nr [...] na podstawie art. 138 § 2 Kpa uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia SKO podało, że materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 102 ust. 1 pkt 4, art. 102 ust. 1c i art. 102 ust. 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2015 r., poz. 155 ze zm.). SKO wskazało, że zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks kamy oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 541) do dnia 3 stycznia 2016 r. podstawą wydania decyzji, o której mowa w art. 102 ust. 1 pkt 4 i 5 oraz art. 103 ust. 1 pkt 5 ustawy wymienionej w art. 5, jest informacja o zatrzymaniu prawa jazdy na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a ustawy wymienionej w art. 4. W takiej sytuacji ustawodawca ograniczył zakres postępowania dowodowego do informacji o zatrzymaniu prawa jazdy, co jednak nie zwalnia organów administracji do badania na zasadach ogólnych prawidłowości takiej informacji. W rozpatrywanym przypadku na etapie postępowania odwoławczego zostały podniesione okoliczności mogące wskazywać na nieprawidłowość wniosku Komendanta Powiatowego Policji we W. w zakresie ustalenia rzeczywistej prędkości, z jaką poruszał się skarżący w dniu zatrzymania prawa jazdy. Wobec powyższego organy administracji są zobowiązane do wystąpienia do organu Policji o wykazanie, że pomiar prędkości został przeprowadzony z uwzględnieniem dopuszczalnych błędów pomiaru urządzenia pomiarowego, co podnosił odwołujący. Brak takich ustaleń wskazuje na istotne naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a konkretnie art. 7 i 77 § 1 K.p.a. SKO wyjaśniło, że zgodnie z art. 15 K.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a art. 136 K.p.a. stanowi, iż organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jednakże na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. SKO podało, że w rozpatrywanym przypadku, wniosek Komendanta Powiatowego Policji we W. stanowi jedyny dowód w sprawie, zatem ustalenie jego poprawności jest elementem kluczowym dla rozstrzygnięcia sprawy, stąd organ odwoławczy był zobligowany do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W ocenie SKO niedopuszczlana jest w demokratycznym państwie prawnym sytuacja, w której strona postępowania byłaby pozbawiona możliwości obrony swoich praw, a organy administracji orzekałyby bezkrytycznie na podstawie wniosku organu Policji bez jakiegokolwiek badania jego poprawności, zwłaszcza w kontekście zarzutów podnoszonych w rozpatrywanym przypadku. SKO wskazało, że podczas ponownego rozpatrywania sprawy organ I instancji winien wystąpić do Komendanta Powiatowego Policji we W. o ustosunkowanie się do zarzutów strony postępowania w zakresie uwzględnienia podczas dokonywania pomiaru prędkości dopuszczalnych błędów pomiaru. Ww. decyzja SKO została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy przez skarżącego, który wniósł o jej uchylenie oraz zarzucił naruszenie: art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. polegające na uchyleniu przez organ drugiej instancji zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozparzenia, pomimo, że w sprawie zachodziły wszelkie przesłanki do zastosowania tej regulacji i uchylenia zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania w sprawie w całości, art. 138 § 2 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uchyleniu przez organ drugiej instancji zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozparzenia pomimo, że w sprawie zachodziły wszelkie przesłanki do zastosowania regulacji z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy kodeks karny oraz niektórych innych ustaw poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, zamiast uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania w sprawie w całości, pomimo, że Komenda Powiatowa Policji we W. nie dysponując prawomocnym rozstrzygnięciem za naruszenie, o którym mowa w art. 135 ust. 1 pkt 1a prawa o ruchu drogowym nie miała żadnych podstaw do kierowania powiadomienia adresowanego do Prezydenta M. B. dotyczącego faktu przekroczenia przez skarżącego dopuszczalnej prędkości o ponad 50 km/h a fakt ten wprost wynikał z akt sprawy. W uzasadnieniu skargi opisano przebieg postępowania, a nadto poinformowano, że wyrokiem z dnia [...] listopada 2015 r., sygn. akt: II W 360/15, Sąd Rejonowy we W. orzekł, że skarżący nie przekroczył dopuszczalnej prędkości o ponad 50 km/h i dopiero po tym wyroku organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. umorzył postępowanie w sprawie, a także zwrócił skarżącemu bezprawnie zatrzymane prawo jazdy. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu. Stosownie do treści przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż w ramach dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać rozstrzygnięcie zapadłe w danym postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z obowiązującymi w dacie jego wydania przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami prawa procesowego, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Nie może natomiast rozpoznać sprawy kierując się kryteriami słuszności czy sprawiedliwości społecznej. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności. W takiej sytuacji sąd administracyjny wydaje orzeczenie o charakterze kasacyjnym, nie posiadając kompetencji do rozstrzygnięcia bezpośrednio o prawach i obowiązkach stron postępowania, innymi słowy sąd administracyjny nie orzeka, co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w ramach tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, że odpowiada ona prawu. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie była decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zadaniem Sądu było, zatem dokonanie oceny zasadności podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, tj. decyzji o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Oceniając prawidłowość zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. wskazać trzeba, że zgodnie z brzmieniem tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; przy czym przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Określona w powołanym przepisie konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej opiera się, zatem na dwóch kumulatywnych przesłankach, którymi są: 1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych oraz 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Powyższe oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Wymagane jest bowiem dodatkowo jednoczesne wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Stąd, wydanie decyzji określonej art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy i dopuszczalne jest wyjątkowo i to tylko wtedy, gdy zaistnieją ustawowe przesłanki do jej wydania, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. a doprecyzowaną w art. 127 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne, bowiem wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się do kontroli decyzji I instancji. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania jedynie wtedy, gdy postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wymaga przeprowadzenia dodatkowego, obszernego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów, które to postępowanie dowodowe ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie (por. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2014). Tym samym przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. nawiązują do nieprzeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jednak samo spełnienie tych przesłanek nie powoduje konieczności wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Przepis art. 138 k.p.a. zasadą czyni rozstrzygnięcie organu odwoławczego, w którym organ ten albo utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.), albo wydaje decyzję reformatoryjną orzekając co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.). Wynika to chociażby z systematyki aktu prawnego (art. 138 k.p.a.), gdzie te możliwe zachowania organu wyznaczone są w pierwszej kolejności, jak też z formy językowej ("Organ odwoławczy wydaje decyzje w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo uchyla zaskarżoną decyzję (...) i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy." Natomiast w przepisie art. 138 § 2 dano organowi odwoławczemu możliwość ("organ może") wydania decyzji kasacyjnej. Ta możliwość to jednak nie pełna, nie poddająca się kontroli, co do zasadności przesłanek takiej decyzji, dyskrecjonalna dowolność organu odwoławczego, co do wydania decyzji w tym trybie przy zaistnieniu przesłanek wymienionych w tym przepisie. Ta dowolność musi się mieścić w granicach uznania administracyjnego, a więc organ odwoławczy wybierając odstępstwo od zasady wydania decyzji merytorycznej przewidzianej w art. 138 § 1 k.p.a. musi się kierować nie tylko stwierdzeniem istnienia przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a., ale też wyjaśnić, dlaczego na tle stanu konkretnej sprawy nie było zasadne rozstrzygniecie merytoryczne (na podstawie art. 138 § 1 k.p.a.) przy uwzględnieniu zebranego w sprawie materiału dowodowego i wynikających chociażby z art. 136 k.p.a. możliwości uzupełnienia tego materiału. W niniejszej sprawie SKO decyzją z dnia [...] października 2015 r. uznało, iż decyzja organu I instancji nie jest zgodna z prawem, gdyż nie wyjaśniono istotnych okoliczności faktycznych sprawy. Zdaniem Sądu SKO prawidłowo powzięło wątpliwości mogące wskazywać na nieprawidłowość wniosku Komendanta Powiatowego Policji we W. w zakresie ustalenia rzeczywistej prędkości, z jaką poruszał się skarżący w dniu zatrzymania prawa jazdy. SKO uznało, że wobec powyższego organy administracji są zobowiązane do wystąpienia do organu Policji o wykazanie, że pomiar prędkości został przeprowadzony z uwzględnieniem dopuszczalnych błędów pomiaru urządzenia pomiarowego, co podnosił odwołujący. Brak takich ustaleń wskazuje na istotne naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a konkretnie art. 7 i 77 § 1 K.p.a. Jednocześnie SKO wskazało, że okolicznością, którą należało wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznawaniu sprawy jest to, iż Prezydent M. B. winien wystąpić do Komendanta Powiatowego Policji we W. o ustosunkowanie się do zarzutów strony postępowania w zakresie uwzględnienia podczas dokonywania pomiaru prędkości dopuszczalnych błędów pomiaru. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego w tym zakresie tym bardziej, że już po wydaniu przez niego decyzji wyrokiem z dnia [...] listopada 2015 r., sygn. akt: II W 360/15, Sąd Rejonowy we W. orzekł, że skarżący nie przekroczył dopuszczalnej prędkości o ponad 50 km/h. Po tym wyroku organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. umorzył z urzędu postępowanie w sprawie oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Także ta istotna okoliczność będzie miała znaczenie przy ponownym rozpoznawaniu sprawy przez organ I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, co skutkować musiało oddaleniem skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.