II SA/Bd 1428/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2019 r. sprawy ze skargi G. S. na informację Z. W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy na realizację operacji w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich oddala skargę. W piśmie z 18 października 2018 r. Zarząd Województwa [...] na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 - 2020 (Dz. U. z 2018 r. poz. 627) oraz § 2b ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 października 2015 r. w sprawie wysokości limitów środków dostępnych w poszczególnych województwach lub latach w ramach określonych działań lub poddziałań Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r. poz. 1755 z późn. zm.) – odmówił skarżącej Gminie [...] przyznania pomocy na realizację operacji "Przebudowa dróg gminnych Nr 080909C i Nr 080941C z towarzyszącą infrastrukturą drogową w miejscowości Zasadki gmina[...]", o którą Gmina ubiegała się we wniosku o przyznanie pomocy dla operacji typu "Budowa lub modernizacja dróg lokalnych" w ramach poddziałania "Wsparcie inwestycji związanych z tworzeniem, ulepszeniem lub rozbudową wszystkich rodzajów małej infrastruktury, w tym inwestycji w energię odnawialną i w oszczędzanie energii" w ramach działania "Podstawowe usługi i odnowa wsi na obszarach wiejskich", objętego PROW na lata 2014 – 2020. Organ wskazał, że wniosek złożony przez skarżącą uzyskał minimalną wymaganą liczbę punktów, lecz nie mieści się w dostępnym limicie środków do 150 % przewidzianych na operację typu "Budowa lub modernizacja dróg lokalnych". Organ podniósł także, że w wyniku oceny o przyznanie pomocy operacja, o której współfinansowanie ubiegała się Gmina otrzymała 8 punktów zgodnie z kryteriami zawartymi w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 września 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej na operacje typu "Budowa lub modernizacja dróg lokalnych" w ramach poddziałania "Wsparcie inwestycji związanych z tworzeniem, ulepszaniem lub rozbudową wszystkich rodzajów małej infrastruktury, w tym inwestycji w energię odnawialną i w oszczędzanie energii" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r. poz. 1414 z późn. zm.), w tym za kryterium z punktu 6 "odcinek drogi objęty operacją łączy się z drogą o wyższej kategorii bezpośrednio albo przez inny odcinek drogi niebędący przedmiotem operacji, o ile parametry techniczne odcinka drogi objętego operacją przed jej zrealizowaniem są gorsze od parametrów technicznych odcinka drogi niebędącego przedmiotem operacji, przez który odcinek drogi objęty operacją łączy się z drogą o wyższej kategorii, a po jej zrealizowaniu będą co najmniej takie same" - 0 punktów. Organ zwrócił ponadto uwagę, że zgodnie z § 11 a ust. 2 ww. rozporządzenia z dnia 4 września 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej na operacje typu "Budowa lub modernizacja dróg lokalnych" jeżeli dane zawarte we wniosku o przyznanie pomocy i dokumentach dołączonych do wniosku są rozbieżne, punkty za dane kryterium wyboru operacji przyznaje się na podstawie danych zawartych w dołączonych dokumentach. Z kolei stosownie do § 11c ust. 4 tego rozporządzenia tryb wezwań do usunięcia braków we wniosku wyłącza uzupełnienie danych niezbędnych do ustalenia spełniania kryteriów wyboru operacji. W skardze do sądu Gmina wniosła o uchylenie ww. rozstrzygnięcia (informacji) zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego tj. § 11 ust. 1 pkt 6 i § 11a ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 września 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej na operacje typu "Budowa lub modernizacja dróg lokalnych" w ramach poddziałania "Wsparcie inwestycji związanych z tworzeniem, ulepszaniem lub rozbudową wszystkich rodzajów małej infrastruktury, w tym inwestycji w energię odnawialną i w oszczędzanie energii" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (zwanego dalej "rozporządzeniem z dnia 4 września 2015 r.") poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnej ocenie kryterium określonego w § 11 ust. 1 pkt 6 ww. rozporządzenia prowadzącej do nieprzyznania punktów, a w konsekwencji odmowy przyznania pomocy na realizację wnioskowanej operacji. Skarżąca podniosła, że wnioskowana przez nią operacja nie otrzymała punktów za kryterium wymienione w § 11 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia z dnia 4 września 2015 r.: "odcinek drogi objęty operacją łączy się z drogą o wyższej kategorii bezpośrednio albo przez inny odcinek drogi niebędący przedmiotem operacji, o ile parametry techniczne odcinka drogi objętego operacją przed jej zrealizowaniem są gorsze od parametrów technicznych odcinka drogi niebędącego przedmiotem operacji, przez który odcinek drogi objęty operacją łączy się z drogą o wyższej kategorii, a po jej zrealizowaniu będą co najmniej takie same". Spór sprowadza się do tego, w jaki sposób wnioskodawca winien wykazać powyższe kryterium, w szczególności dotyczące udowodnienia parametrów technicznych odcinków dróg zapewniających pośrednie połączenie z drogami powiatowymi. Skarżąca podniosła, że w ogłoszeniu o naborze wniosków stanowiącym załącznik do Uchwały nr 25/1246.18 Zarządu Województwa [...] z dnia 27 czerwca 2018 r. wskazano, że źródłem weryfikacji kryteriów wyboru operacji, zawartych w rozporządzeniu z dnia 4 września 2015 r. będą dokumenty załączone do wniosku o przyznanie pomocy, wskazane w instrukcji jego wypełnienia. W instrukcji wypełniania wniosku o przyznanie pomocy typu "Budowa lub modernizacja dróg lokalnych" (...), opublikowanej na stronie Samorządu Województwa wraz z ogłoszeniem o naborze, w sekcji III opis planowanej inwestycji w pkt 6.4 wskazano, że "należy podać nr drogi (o wyższej kategorii), z którą łączy się droga realizowana w ramach operacji objętej wnioskiem. Jeżeli droga łączy się z drogą o tej samej lub niższej kategorii, należy wpisać znak "-". Ponadto wskazano, ze "w celu potwierdzenia spełnienia ww. kryterium należy załączyć do wniosku kopię mapy z numerami dróg albo kopię uchwały rady powiatu/sejmiku województwa w sprawie zaliczenia drogi do kategorii dróg powiatowych/wojewódzkich lub wydruk ze strony internetowej z wykazem dróg powiatowych/wojewódzkich. W przypadku spełnienia kryterium polegającego na łączeniu drogi o niższej kategorii z drogą o wyższej kategorii, operacja uzyska dodatkowe punkty, gdyż preferowane są operacje, które przyczynią się do utworzenia sieci dojazdowych z mniejszych miejscowości do większych skupisk osadniczych. Tym samym drogi lokalne będą przyczyniać się do rozbudowy wewnątrzregionalnej infrastruktury transportowej. Należy zaznaczyć, że parametry techniczne odcinka drogi objętego operacją przed jej zrealizowaniem powinny być gorsze od parametrów technicznych odcinka drogi niebędącego przedmiotem operacji, przez który odcinek drogi objęty operacją łączy się z drogą o wyższej kategorii, a po jej zrealizowaniu będą co najmniej takie same." Skarżąca podniosła, że jak wynika z załączonej do wniosku mapy, odcinki dróg objęte operacją łączą się z drogami powiatowymi przez inne odcinki dróg gminnych. Skarżąca podkreśliła, że parametry techniczne odcinków dróg będących przedmiotem operacji przed jej zrealizowaniem są gorsze od parametrów technicznych odcinków dróg niebędących przedmiotem operacji, przez które to odcinki dróg objęte operacją łączą się z drogami o wyższej kategorii, a po jej zrealizowaniu będą co najmniej takie same. Skarżąca wskazała ponadto, że w pkt 6.4 części III wniosku o przyznanie pomocy wpisano numery dróg powiatowych [...] potwierdzając tym samym spełnienie omawianego kryterium tj. że parametry techniczne odcinka drogi objętego operacją są gorsze od parametrów technicznych odcinka drogi niebędącego przedmiotem operacji, przez który odcinek drogi objęty operacją łączy się z drogą o wyższej kategorii, a po jej zrealizowaniu będą co najmniej takie same. Pomimo przedstawienia, zgodnie z instrukcją, tych dowodów organ ocenił ww. kryterium na 0 punktów. Skarżąca podkreśliła, że przepisy ww. rozporządzenia z 4 września 2015 r. oraz postanowienia instrukcji nie nakładają na wnioskodawcę obowiązku odrębnego udokumentowania parametrów technicznych odcinków dróg, które zapewniają pośrednie połączenie z drogami powiatowymi. Ocena parametrów technicznych tych dróg jest możliwa także za pomocą ogólnie dostępnego Geoportalu Województwa[...], Geoportalu Krajowego oraz serwisu Mapy[...]. Organ błędnie zatem ocenił wniosek i dołączone do niego dokumenty stwierdzając, że nie zawierają one danych niezbędnych do ustalenia liczby punktów za kryterium określone w § 11 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia z dnia 4 września 2015 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Organ podniósł, że wnioskodawca w złożonym wniosku o przyznanie pomocy zamierzał przebudować 2 drogi gminne. Na podstawie załączonej do wniosku dokumentacji dokonano analizy każdej przebudowywanej drogi pod kątem spełnienia kryterium określonego w punkcie 6. W rezultacie stwierdzono, że dostarczone wraz z wnioskiem dokumenty m.in. mapy, kosztorys, zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych – nie pozwalały na stwierdzenie, że ww. warunek został spełniony. Wnioskodawca w formularzu wniosku wprawdzie zaznaczył spełnienie warunku, jednakże brak informacji w załączonych dokumentach uniemożliwił jednoznaczne stwierdzenie, iż został spełniony ww. warunek, tj. że odcinek drogi objęty operacją łączy się z drogą o wyższej kategorii bezpośrednio lub przez inny odcinek drogi niebędący przedmiotem operacji, o ile parametry techniczne odcinka drogi objętego operacją przed jej zrealizowaniem są gorsze od parametrów technicznych odcinka drogi niebędącego przedmiotem operacji, przez który odcinek drogi objęty operacją łączy się z drogą o wyższej kategorii, a po jej zrealizowaniu będą co najmniej takie same. Organ wskazał, że w załącznikach do wniosku nie zostały udokumentowane parametry techniczne dróg o numerach[...]. Organ podkreślił, że zgodnie z §11a ust. 2 rozporządzenia z dnia 4 września 2015 r. jeżeli dane zawarte we wniosku o przyznanie pomocy i dokumentach dołączonych do wniosku są rozbieżne, punkty za dane kryterium wyboru operacji przyznaje się na podstawie danych zawartych w dołączonych dokumentach. Zgodnie z ust. 3 ww. paragrafu jeżeli wniosek o przyznanie pomocy lub dołączone do niego dokumenty nie zawierają danych niezbędnych do ustalenia liczby punktów za dane kryterium wyboru operacji, nie przyznaje się punktów za to kryterium. Organ wskazał, że na podstawie dostarczonej dokumentacji nie przyznał 3 punktów za ww. kryterium z uwagi na § 11 ust. 4 rozporządzenia z dnia 4 września 2015 r., zgodnie z którym w przypadku gdy operacja będzie dotyczyła więcej niż jednej drogi, punkty przyznaje się, jeżeli kryteria wyboru są spełnione w odniesieniu do wszystkich dróg objętych operacją. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Przedmiot skargi w rozpoznawanej sprawie stanowi czynność polegająca na pisemnej informacji o odmowie przyznania pomocy z powodu niespełniania warunków do jej przyznania. Zaskarżona czynność jest kontrolowana przez Sąd pod kątem jej zgodności z przepisami prawa materialnego oraz z przepisami postępowania, którymi są regulacje ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (zwanej dalej "ustawą"), oraz powołanego już wyżej rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 września 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej na operacje typu "Budowa lub modernizacja dróg lokalnych" w ramach poddziałania "Wsparcie inwestycji związanych z tworzeniem, ulepszaniem lub rozbudową wszystkich rodzajów małej infrastruktury, w tym inwestycji w energię odnawialną i w oszczędzanie energii" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (zwanego dalej "rozporządzeniem z dnia 4 września 2015 r.") W niniejszej sprawie skarżąca Gmina złożyła wniosek o przyznanie pomocy finansowej w ramach poddziałania, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 7 lit. a ustawy, tj. wsparcie inwestycji związanych z tworzeniem, ulepszaniem lub rozbudową wszystkich rodzajów małej infrastruktury, w tym inwestycji w energię odnawialną i w oszczędzanie energii. Do odmowy przyznania tej pomocy oraz ustalenia właściwości sądu do kontroli jej legalności znajdowały zatem zastosowanie regulacje wskazanego przez organ art. 35 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym w przypadku, gdy nie są spełnione warunki przyznania pomocy w ramach działań i poddziałań, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1, 3 lit. b, pkt 4, 5, 6 lit. d, pkt 7, 13 i 14, podmiot właściwy w sprawie o przyznanie pomocy informuje podmiot ubiegający się o przyznanie pomocy, w formie pisemnej, o odmowie jej przyznania z podaniem przyczyn odmowy. Na podstawie art. 35 ust. 2 ustawy podmiotowi ubiegającemu się o przyznanie pomocy przysługuje prawo wniesienia do sądu administracyjnego skargi na zasadach i w trybie określonych dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii zakresu obowiązku dokumentowania przez wnioskodawcę okoliczności, których istnienie pozwala na przyznanie punktów wnioskowi według kryteriów ustalonych w rozporządzeniu z dnia 4 września 2015 r. . Dokonując oceny legalności przeprowadzonego w sprawie postępowania należy mieć na uwadze szczególne uregulowania, jakie w tym zakresie zostały zawarte w art. 34 ustawy, a zawłaszcza w ust. 2 i ust. 3 tego przepisu, z których wynika, że do postępowań w sprawach o przyznanie pomocy w ramach poddziałania, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 7, nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących właściwości miejscowej organów, wyłączenia pracowników organu, doręczeń i wezwań, udostępniania akt, skarg i wniosków, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, a także, że przepisy art. 27 ust. 1 i 2 stosuje się odpowiednio, a właściwość miejscową organu ustala się według miejsca realizacji operacji. Zgodnie z zastrzeżeniem dotyczącym odpowiedniego stosowania przepisów art. 27 ust. 1 i ust. 2 ustawy, uwzględnienia też wymaga, że według tego przepisu, w postępowaniu o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie stoi na straży praworządności; jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji administracyjnej, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się, natomiast strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia, co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, a ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Na gruncie powyższych unormowań nie budzi wątpliwości, że w zakresie prowadzenia postępowania w przedmiotowej sprawie istnieją odmienności w stosunku do regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego. Przede wszystkim ustawodawca nie przewidział obowiązywania zasady prawdy obiektywnej, określonej w art. 7 k.p.a., ustalając, że organy prowadzące postępowanie zobowiązane są jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego. Nie nałożył natomiast na organy obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Jednocześnie przyjął zasadę, że ciężar dowodu spoczywa na osobie, która z tego faktu będzie wywodzić skutki prawne. Konsekwencją tego jest przeniesienie na wnioskodawcę inicjatywy dowodowej w zakresie wykazania spełnienia warunków przyznania wnioskowanej pomocy oraz jednoczesny brak po stronie organu obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów na tę okoliczność, a także działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Stosownie bowiem do zasady praworządności, o której mowa w art. 27 ust. 1 pkt 1 ustawy, a którą należy rozumieć jako działanie organów na podstawie przepisów prawa, organ powinien wprawdzie podejmować działania zmierzające do załatwienia sprawy zgodnie ze stanem faktycznym, niemniej jednak, zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy, to na wnioskodawcy ciążył obowiązek udowodnienia spełnienia kryteriów przyznania pomocy. Zauważyć także należy, że ocena wniosków na etapie postępowania jest formalistyczna, o czym przesądzają przepisy § 11a ust. 2 i 3 rozporządzenia z dnia 4 2zreśnia 2015 r., stanowiące, że w sytuacji, gdy dane zawarte we wniosku o przyznanie pomocy i dokumentach dołączonych do wniosku są rozbieżne, punkty przyznaje się na podstawie danych zawartych w dołączonych dokumentach, natomiast jeżeli wniosek o przyznanie pomocy lub dołączone do niego dokumenty nie zawierają danych niezbędnych do ustalenia liczby punktów za dane kryterium wyboru operacji, nie przyznaje się punktów za to kryterium. Powołane dotychczas regulacje wskazują jednoznacznie, że ustalając liczbę punktów organ konfrontuje treść wniosku z przedłożoną dokumentacją, przyporządkowując określoną liczbę punktów do poszczególnych kryteriów, wymienionych w § 11 ust. 1 rozporządzenia. Organ nie prowadzi natomiast samodzielnie postępowania wyjaśniającego, czy spełnione są te kryteria wyboru operacji przewidziane rozporządzeniem, których wnioskodawca nie wskazał we wniosku, albo nie udokumentował w odpowiedni sposób. Z powyższego wynika, że to na wnioskodawcy (skarżącym) ciążył obowiązek dołączenia do wniosku wszystkich – nawet wprost nie wymienionych w formularzu wniosku lub instrukcji wypełnienia wniosku – dokumentów, które pozwoliłyby na ocenę, czy jest spełnione kryterium określone w § 11 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia z dnia 4 września 2015 r. tj. czy odcinek drogi objęty operacją (wskazany we wniosku) łączy się z drogą o wyższej kategorii przez inny odcinek drogi niebędący przedmiotem operacji, przy czym parametry techniczne odcinka drogi objętego operacją przed jej zrealizowaniem są gorsze od parametrów technicznych odcinka drogi niebędącego przedmiotem operacji, przez który odcinek drogi objęty operacją łączy się z drogą o wyższej kategorii, a po jej zrealizowaniu będą co najmniej takie same. W przedmiotowym przypadku wymagało to zatem wykazania jakie są parametry techniczne odcinka drogi objętego wnioskowaną operacją oraz jakie są parametry techniczne odcinka drogi, który łączy odcinek drogi objęty operacją z drogą o wyższej kategorii (drogą powiatową). Nie jest w istocie sporne, że przedstawione przez skarżącą dokumenty nie pozwalały na dokonanie powyższej oceny, gdyż nie zawierały informacji o parametrach technicznych ww. odcinków dróg – skarżąca wskazuje jedynie na możliwości, jakimi dysponował organ, w celu zweryfikowania tej okoliczności w oparciu o inne źródła informacji, niż treść wniosku i dołączonych do niego dokumentów. W tym stanie sprawy zasadnie organ, stosownie do §11a ust. 3 rozporządzenia z dnia 4 września 2015 r. nie przyznała wnioskowi skarżącej punktów za kryterium określone w § 11 ust. 1 pkt 6 ww. rozporządzenia. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018r. poz. 1302), Sąd oddalił skargę.