II SA/Bd 1433/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) sędzia WSA Anna Klotz Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Aleksandrowie Kujawskim na uchwałę Rady Miejskiej Aleksandrowa Kujawskiego z dnia 17 października 2018 r. nr XLVI/354/18 w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1. stwierdza nieważność § 2, § 3, § 6 ust. 1, § 14 i § 15 ust. 2, 3, 4 zaskarżonej uchwały, 2. w pozostałym zakresie oddala skargę. Prokurator Rejonowy w Aleksandrowie Kujawskim wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej Aleksandrowa Kujawskiego z dnia 17 października 2018 r. nr XLVI/354/18 w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miejskiej Aleksandrów Kujawski, którą zaskarżył w zakresie: § 3, § 6 ust.1, § 14 oraz § 15 ustępy od 2 do 4, ponadto sformułował wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały również w zakresie: § 2, § 4 ust.1, § 10 oraz § 11 ustępy od 2 do 4. Skarżący zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa, tj. art. 94 Konstytucji RP i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j Dz.U. z 2017r., poz. 994) w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - poprzez wprowadzenie w uchwale zapisów stanowiących przekroczenie delegacji ustawowej oraz uregulowanie kwestii będących przedmiotem norm zawartych w przepisach ustawowych. W skardze wskazano również na naruszenie przepisów załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej poprzez powtórzenie regulacji ustawowych (§ 115 i 118 w zw. z § 143 tychże Zasad). W uzasadnieniu skargi Prokurator stwierdził, że dyspozycja art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach nie pozostawia wątpliwości, iż upoważnienie zawarte w tym przepisie określa wyczerpująco zakres zagadnień, a tym samym jakiekolwiek odstępstwo w tej kwestii jest niedopuszczalne. Za przekraczające zakres ustawowego upoważnienia skarżący uznał: § 6 ust. 1, § 14 i § 15 ustępy od 2 do 4 Uchwały. W odniesieniu do zaskarżonego § 3 wskazał dodatkowo na powtórzenie regulacji zawartej w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Skarżący nie przedstawił uzasadnienia dla wniosku o stwierdzenie nieważności: § 2, § 4 ust.1, § 10 oraz § 11 ustępy od 2 do 4 zaskarżonej Uchwały. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie stwierdzając, że zaskarżona uchwała w pełni zgodna jest z przepisami obowiązującego prawa. Organ nie zgodził się z zarzutem nieważności Uchwały z uwagi na powtórzenie regulacji ustawowych, uznał bowiem, że taki zabieg nie stanowi naruszenia prawa i nie stanowi żadnego przekroczenia kompetencyjnego. Poczynił nadto uwagę, że Uchwała nie wprowadza żadnych dodatkowych obowiązków ponad te określone w ustawach. Za "dziwne" organ uznał ponadto zarzucanie Gminie Miejskiej tego, że zdecydowała się ponosić koszty utrzymania pojemników służących do zbierania odpadów. Zakwestionowany zapis Uchwały (§ 6) świadczy o dbałość o dobro mieszkańców, a skarżący w tym zakresie nie uwzględnił interesu społecznego mieszkańców Gminy. W ocenie organu wobec tego, że ustawodawca niejednokrotnie używa pojęć niedookreślonych i nieostrych, stosuje również rozwiązania polegające na promowaniu pewnych zachowań to nietrafnym jest czynienie zarzutu Gminie, że wprowadza ogólne limity używanych opakowań, czy resztek żywności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna jedynie częściowo. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia. Sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest uchwała Rady Miejskiej Aleksandrowa Kujawskiego podjęta 17 października 2018 r. i ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko – Pomorskiego z 2018 r. poz. 5319. Jak wynika z części wstępnej Uchwały, jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 4 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2018 r., poz. 1454 – zwanej dalej "u.c.p.g." – w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały). Jest poza sporem, że zaskarżona Uchwała – jak każda uchwała mająca za przedmiot regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie – jest aktem prawa miejscowego. Wynika to expressis verbis z art. 4 ust. 1 in fine u.c.p.g. Dokonując bardziej szczegółowej klasyfikacji takiego aktu należy stwierdzić, że mieści się ona w kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, dla których ustanowienia niezbędne jest szczegółowe upoważnienie zawarte w ustawie szczególnej (art. 40 ust. 1 u.s.g.). W odniesieniu do regulaminów utrzymania czystości i porządku w gminie takie upoważnienie wynika wprost z art. 4 u.c.p.g. W świetle konstytucyjnej regulacji źródeł prawa (art. 87–art. 94 Konstytucji RP) akt prawa miejscowego jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego, a więc aktem o charakterze normatywnym, zawierającym normy generalne i abstrakcyjne; jest aktem: o zasięgu lokalnym i rangi podstawowej, stanowionym na podstawie i w granicach ustaw; a ponadto aktem wymagającym ogłoszenia. W myśl art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z załącznikiem do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 283). Jedną z podstawowych zasad tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 (podobnie: § 134 pkt 1) w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że postanowienia zaskarżonego Regulaminu (zaskarżonej Uchwały), jako aktu prawa miejscowego, nie powinny w szczególności wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia zawartego w art. 4 ustawy, być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, tudzież powtarzać regulacji w tych przepisach zawartych, ani też formułować ustanawianych w tym akcie nakazów albo zakazów w sposób niejasny lub nieusuwalnie niejednoznaczny. Naruszenie któregokolwiek z tych wymogów skutkuje, co do zasady, nieważnością wadliwego postanowienia Uchwały. Tego rodzaju wady legislacyjne są bowiem traktowane w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa. W myśl art. 4 ust. 2 u.c.p.g. – regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: - wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; - rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, liczby osób korzystających z tych pojemników; - częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; - innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami; - obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; - wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; - wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Należy podkreślić, że powyższe wyliczenie ma charakter wyczerpujący i powinno być interpretowane ściśle. Art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie upoważnia rady gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani do podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż w każdym przypadku oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Przechodząc do merytorycznej kontroli legalności zaskarżonego Regulaminu Sąd wskazuje, że badał ten akt w całości – tj. zarówno w części objętej zarzutami, jak i wnioskami skargi - jako że skarżący wyraźnie nie sprecyzował zakresu skargi. Domagał się bowiem stwierdzenia nieważności: " § 2, § 4 ust.1, § 10 oraz § 11 ustępy od 2 do 4" zaskarżonej Uchwały, a jednocześnie - formułując zarzuty skargi - zwracał uwagę na nieważność : § 3, § 6 ust.1, § 14 oraz § 15 ustępy od 2 do 4 Regulaminu. Na wstępie Sąd chciałby się odnieść się do wniosków skargi, które nie zostały przez Sąd uwzględnione w punkcie 2 wyroku. Przede wszystkim należy zauważyć, że wnioskami skargi zostały objęte "§ 4 ust. 1" oraz " § 11 ustępy od 2 do 4" podczas, gdy zaskarżona uchwała nie zawiera tak określonych jednostek redakcyjnych. W § 4 zaskarżonej Uchwały nie zawarto ustępów, ani punktów redakcyjnych, a na § 11 składają się jedynie dwa ustępy redakcyjne. Skarżący również nie przedstawił argumentacji potwierdzającej żądanie stwierdzenia nieważności wskazanych uregulowań Uchwały, a zatem Sąd przedstawi swoje stanowisko bez odnoszenia się do poglądów stron. Sąd nie znajduje podstaw do zakwestionowania § 4 Uchwały. Stanowi on, że "mycie pojazdów samochodowych poza myjniami może odbywać się na własnej nieruchomości pod warunkiem, że powstające ścieki zostaną odprowadzone do kanalizacji sanitarnej lub w przypadku jej braku do szczelnego zbiornika bezodpływowego". W ocenie Sądu nie zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważności Uchwały. Regulamin spełnia bowiem wymogi art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c – u.c.p.g, który to przepis (co należy powtórzyć) stanowi, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Celem wprowadzenia regulaminu czystości i porządku jest poprzez zapewnienie czystości i porządku również ochrona dobra wspólnego, tj. ochrona środowiska naturalnego poprzez wprowadzenie odpowiednich zasad postępowania na terenie gminy. Dla jego realizacji ustawodawca upoważnił organy stanowiące gmin do tworzenia zasad i obowiązków utrzymania czystości i porządku, które mogą narzucać jednostkom określone zachowania. Wprowadzając zasady ustalonego postępowania przez właścicieli na terenie ich nieruchomości, rada nie wkracza w sferę ich prawa własności, ale reguluje określone zachowanie w tym miejscu. Organ stanowiący gminy ma z uwagi na ustawowy obowiązek zapewnić "czystość". W ocenie Sądu pojęcie to należy traktować szeroko, w tym również jako czystość środowiska: powietrza, wód gruntowych itp. Z powyższych względów kluczowym jest, by wszelkie ograniczenia wprowadzane przez radę na terenach nieruchomości miały swoje uzasadnienie w normie prawnej, na podstawie której zostały ustanowione oraz były niezbędne i konieczne dla osiągnięcia ustawowego celu. W akcie prawa miejscowego należy zatem określić ogólne zasady dotyczące mycia pojazdów poza myjniami. Sąd nie postrzega regulacji § 4 Regulaminu jako sprzecznej z prawem. Organ wprowadził zasady utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości - wskazując, że mieszkańcy miasta podejmując decyzję o wykorzystani własnej nieruchomości na mycie pojazdu muszą stosować się do zasad chroniących środowisko. Sąd rozpoznając niniejsza skargę, zauważa, że z powodów wyżej opisanych nie tylko § 4 zaskarżonej Uchwały nie narusza prawa, lecz również § 10 oraz § 11 Regulaminu zostały przyjęte w granicach ustawowego upoważnienia. W przepisach tych określono bowiem pojemność koszy ulicznych oraz przewidziano warunki ich rozmieszczenia na drogach publicznych (§ 10), a także określono wymagania co do rodzaju pojemników i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych (§ 11 ust. 1 i 2). W ocenie Sądu wprowadzenie powyższych regulacji stanowi wypełnienie przez Radę Miejską delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 2 pkt 2 oraz pkt 3 u.c.p.g. Brak zasadności wniosków skargi w powyższym zakresie skutkowało jej częściowym oddaleniem. Odmiennie Sąd ocenił pozostałe wnioski i zarzuty skargi. Wnioskami skargi objęty został § 2 zaskarżonej Uchwały, w którym nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek prowadzenia selektywnego zbierania odpadów wymienionych w pkt 1-13 w/w paragrafu. Należy jednak podkreślić, że ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zawiera szczegółowe uregulowania dotyczące pozbywania się odpadów komunalnych z terenu gmin, a przepis art. 1 pkt 2 u.c.p.g. określa warunki wykonywania działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów. W związku z tym właściciele nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy gminy są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której położone są ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi (art. 6h u.c.p.g.). Właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć do wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w terminie 14 dni od dnia zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca lub powstania odpadów komunalnych (art. 6m ustawy). Zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 5 ustawy, selektywne zbieranie odpadów komunalnych ustanawiają gminy, co oznacza, że to na gminach spoczywa obowiązek zorganizowania takiego selektywnego zbierania i stworzenia niezbędnych do tego warunków. Jednak o tym, czy odpady będą zbierane w sposób selektywny czy też nie, decyduje na zasadzie dobrowolności właściciel nieruchomości, który z racji takiego wyboru nie może ponosić negatywnych konsekwencji. Jeżeli właściciel nieruchomości nie wybierze selektywnego sposobu zbierania odpadów komunalnych, podmiot odbierający te odpady przyjmuje je jako zmieszane odpady komunalne. Przekłada się to na wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, bowiem stawki opłat w przypadku, gdy odpady są zbierane i odbierane w sposób selektywny są niższe (art. 6k ust. 3 ustawy). Ustawa pozwala na stosowanie korzystniejszej, niższej stawki za odpady segregowane w celu promowania segregacji. Nie można jednak z tych zapisów ustawowych dotyczących różnicowania stawki opłat wnioskować, że na mieszkańców nakłada się obowiązek tylko i wyłącznie segregowania odpadów (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 września 2013 r., sygn. akt II SA/Po 739/13 – dostępne na stronie internetowej www.http//orzeczenia. nsa.gov.pl – baza CBOSA). Jednoznaczne wprowadzenie w § 2 Regulaminu obowiązku selektywnego zbierania odpadów, w ocenie Sądu stanowi kwalifikowane naruszenie prawa i zasad określonych w art. 6 u.c.p.g. Za niezgodny z prawem uznać należy też zapis § 3 nakładający na właścicieli nieruchomości obowiązek uprzątnięcia błota, śniegu, lodu, liści i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego – w tym chodników położonych wzdłuż nieruchomości (bezpośrednio przy granicy nieruchomości). Regulacja dotycząca usuwania tego rodzaju zanieczyszczeń z chodników leżących wzdłuż nieruchomości znajduje się w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Przepis Uchwały jedynie jednak częściowo powtarza powyższy przepis rangi ustawowej. Ustawodawca przewidział bowiem zwolnienia od tego obowiązku, o czym milczy zaskarżona Uchwała. Rada Miejska dopuściła się zatem naruszenia zasad techniki prawodawczej nie tylko poprzez powtórzenie normy ustawowej, ale także poprzez nieuprawnioną modyfikację tej normy. Dopuszczalne jest przytoczenie w uchwale rady gminy określonych regulacji ustawowych, o ile jest to konieczne dla uczynienia aktu prawa miejscowego czytelnym i zrozumiałym, Sąd wskazuje, że pogląd ten uznaje za dopuszczalny, jednak tylko w takim zakresie w jakim przytoczenie tekstu zawartego w akcie wyższego rzędu następuje w całości, z powołaniem się na konkretny przepis tegoż aktu, z podaniem jego nazwy i miejsca publikacji. Jak słusznie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. (wyrok z dnia 1 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Go 784/14, dostępny na stronie j.w.) za ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych uznać należy też pogląd, że rada gminy nie może jeszcze raz normować materii uregulowanych w obowiązujących ustawach, a uchwała zawierająca takie unormowania, jako istotnie naruszająca prawo, winna być uznana za nieważną w części w jakiej zawiera takowe regulacje. Powtórzony przepis ustawy będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może w istocie prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze danej jednostki terytorialnej, musi więc respektować unormowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 września 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 659/11; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 370/07 - dostępne na stronie j.w.) Powyższe stanowisko znajduje dodatkowe oparcie w treści § 137 "Zasad techniki prawodawczej"– stosowanego do aktów prawa miejscowego na mocy § 143, zgodnie z którym w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tej zasady techniki prawodawczej w konsekwencji prowadzi do nieuprawnionego wejścia prawodawcy miejscowego w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy, co może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego, są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, a zatem nie mogą ich zastępować, tak więc niedopuszczalne jest dokonywanie powtórzeń przepisów zawartych w aktach wyższej rangi i tym bardziej poddaniu ich jakiejkolwiek modyfikacji (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2008 r. II OSK 370/07 – dostępny w bazie LEX nr 446997; z dnia 8 listopada 2012 r. II OSK 2012/12; dostępny w bazie CBOSA). Sąd podzielił trafność zarzutów skargi w odniesieniu do § 6 ust. 1 Regulaminu, którym Rada wprowadziła obowiązek przejęcia przez gminę wyposażenia nieruchomości w pojemniki na odpady komunalne. Należy zgodzić się ze skarżącym, że doszło do przekroczenia zakresu upoważnienia ustawowego stanowiącego podstawę uchwalenia Regulaminu (art. 4 ust. 2 u.c.p.g.). Po pierwsze podkreślić bowiem wypada, że o ile przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. umożliwienia gminom wyposażenie nieruchomości w pojemniki na odpady komunalne to jednak rozwiązanie to ma charakter fakultatywny. W związku z tym może ono być wprowadzone, wtedy gdy gmina będzie widziała przesłanki do tego i podejmie w tym zakresie odrębną uchwałę na mocy art. 6r ust. 3 u.c.p.g. Podstawą prawną nałożenia na gminę obowiązku określonego w art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. nie może być zatem przepis art. 4 ust. 2 tej ustawy. Po drugie - w celu umożliwienia gminom poniesienia wydatków na zakup pojemników na odpady komunalne dodano do ustawy art. 6r ust. 2a, pozwalający na uczynienie z kosztu zakupu pojemników jednego z kosztów funkcjonowania systemu odbierania odpadów komunalnych. Kompetencja do określenia sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi wynika zaś z art. 6 u.c.p.g. Tymczasem zaskarżoną Uchwałą wprowadzono de facto regulacje stanowiące o tym jakie czynności są wykonywane w ramach zryczałtowanej opłaty obciążającej właścicieli nieruchomości – co również świadczy o przekroczeniu zakresu ustawowej delegacji do podjęcia uchwały w oparciu o art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Kwalifikowane naruszenie prawa zostało również zasadnie zarzucone w skardze w odniesieniu do § 14 Regulaminu. Zgodnie z tym przepisem "właściciele nieruchomości winni zapobiegać powstawaniu odpadów i ograniczać ich ilość, a także podjąć działania mające na celu ułatwianie poddania procesom odzysku wytworzonych odpadów, w tym poprzez selektywne zbieranie odpadów". Hierarchię prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty sposobów postępowania z odpadami jest zawarta wprost w art. 17 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 992). Wprowadza on następującą hierarchię sposobów postępowania z odpadami: zapobieganie powstawaniu odpadów; przygotowywanie do ponownego użycia; recykling; inne procesy odzysku oraz unieszkodliwianie. Również z art. 18 ust. 1 ustawy o odpadach wynika nakaz ustawodawcy, by każdy, kto podejmuje działania powodujące lub mogące powodować powstanie odpadów, w pierwszej kolejności zapobiegał powstawaniu odpadów lub ograniczał ilość odpadów i ich negatywne oddziaływanie na życie i zdrowie ludzi oraz na środowisko. Z art. 18 ust. 2 ustawy o odpadach wynika obowiązek poddania odzyskowi odpadów, których powstaniu nie udało się zapobiec. Ustawa o odpadach określa zatem zasady postępowania z odpadami w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz ochronę środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, a w szczególności zasady zapobiegania powstawaniu odpadów lub ograniczania ilości odpadów i ich negatywnego oddziaływania na środowisko, a także odzysku lub unieszkodliwiania odpadów. Zawarte w § 14 Uchwały zalecenie wykracza poza zakres ustawowego upoważnienia z uwagi na treść art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a u.c.p.g. Warto też podkreślić, że Rada gminy, na mocy delegacji ustawowej upoważniona została do określenia wymagań w zakresie utrzymania porządku i czystości w granicach upoważnienia, a nie do formułowania ogólnych celów i stanów pożądanych. "Powinność zapobiegania powstawaniu odpadów" i podejmowania ogólnikowo określonych działań - o jakim mowa w/w przepisie Regulaminu, nie jest wystarczająco sprecyzowany. Powoduje to, że ustalenie, czy w danym, konkretnym przypadku obowiązek nałożony mocą aktu prawa miejscowego został wypełniony byłoby kwestią trudną do zweryfikowania. Zaznaczyć też trzeba, że normy prawne mają za zadanie wyznaczanie określonych zachowań, gdyż ich podstawowym celem jest skuteczne oddziaływanie na zachowania społeczne, nakazują (zakazują) określone postępowania, bądź wyznaczają określoną sferę do swobodnej decyzji adresata, ewentualnie wskazują sposób powinnego zachowania, natomiast nie mogą formułować postulatów, zaleceń czy sugestii określonych działań. Organ winien mieć na uwadze, że przepisy aktów prawnych powinny być tak zredagowane, aby wyrażały intencję uchwałodawcy w sposób dokładny i zrozumiały. Związane jest to z zasadą precyzji w redagowaniu przepisów prawnych, według której przepisy powinny być tak skonstruowane, aby ich adresaci nie mieli wątpliwości co do tego, jaką regułę postępowania wyznacza dany przepis. Sąd podzielił również zarzut skargi odnoszący się do § 15 ustępów 2, 3 i 4 Uchwały. Rada Miejska w § 15 ust. 2 Regulaminu postanowiła, że "osoby utrzymujące zwierzęta domowe zobowiązane są zapewnić stały i skuteczny dozór nad tymi zwierzętami". Analiza treści przytoczonego przepisu wskazuje, że nie stanowi on realizacji ustawowego upoważnienia. Kwestionowany przepis pozbawiony jest doniosłości normatywnej i stanowi w rzeczywistości postulat, gdyż określa w sposób ogólny, niesprecyzowany i niedookreślony wymagania względem osób utrzymujących zwierzęta domowe, a zawarte w nim niedookreślone sformułowanie: "skuteczny dozór" może budzić wątpliwości co do zakresu jego zastosowania. Postulatywność zapisów Uchwały, w ocenie Sądu, należy zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa. W ocenie Sądu, poza zakres upoważnienia określony w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Rada Miejska wykroczyła również w przepisie ustępu 3 § 15 Uchwały, w ramach których nałożył na właścicieli zwierząt domowych obowiązek wyprowadzania psów na smyczy, a psy "uznawanych za agresywne lub zachowujących się agresywnie" - dodatkowo w kagańcu. Stosownie do treści art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. w regulaminie określa się obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Z treści przytoczonego przepisu wynika, że ustawodawca nie upoważnił rady gminy do sformułowania generalnego nakazu wyprowadzania psów na uwięzi, czy w kagańcu. Zdaniem Sądu wskazaną regulacją organ nałożył na adresatów norm obowiązki zbyt rygorystyczne, bez uwzględnienia zasady proporcjonalności (bez zastosowania środków adekwatnych i proporcjonalnych do celu regulacji). W ocenie Sądu generalny i bezwarunkowy obowiązek prowadzania wszystkich psów na uwięzi i w kagańcu może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych, gdyż regulacje te nie uwzględniają cech i innych uwarunkowań (w tym choroby, wieku, rozmiaru) zwierzęcia. Ponadto jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Postanowienia regulaminu czystości i porządku nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji, wyjątków i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej gdy nakazane regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego. Warto też podkreślić, że zagadnienie to już było przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z 13 września 2012 r., sygn. II OSK 1492/12 (dostępny w bazie CBOSA j.w.). Sąd podziela wyrażone tam stanowisko, nawiązujące m.in. do art. 77 Kodeksu wykroczeń i komentarza tego przepisu autorstwa W. Kotowskiego. W myśl art. 77 Kodeksu wykroczeń dot. niezachowania ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia: "Kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze grzywny albo karze nagany". W komentarzu do art. 77 Kodeksu wykroczeń W. Kotowski stwierdza m.in., że "chodzi o panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne. Spełnienie tego warunku w ramach zwykłych środków ostrożności nie wymaga np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Chodzi w szczególności o doskonałe poznanie psychiki psa i uzyskania bezwzględnego posłuszeństwa". Autor komentarza wskazuje przy tym, że prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras także może nie zapewniać bezpieczeństwa. Nie może budzić wątpliwości to, że także niektóre psy, niebędące na liście ras psów uznawane za agresywne, powinny być prowadzone na smyczy i w kagańcu. Zdaniem komentatora, trudno natomiast wymagać od właściciela używania kagańców wobec psów, które ze względu na swoją wagę i wielkość mogą być z łatwością trzymane na smyczy (zob. W. Kotowski, Komentarz do art. 77 kodeksu wykroczeń, LEX/el 2009). W komentarzu do art. 77 Kodeksu wykroczeń zwykłe środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia określa się jako tradycyjne, przyjęte zwyczajowo, naturalne dla danego gatunku zwierzęcia, dodatkowo uzależnione od jego cech osobniczych i ewentualnego, potencjalnego zagrożenia. Środki nakazane to środki, o jakich mowa w wielu ustawach, m.in. w ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2003 r., Nr 106, poz. 1002), czy w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne. W powołanej ustawie przez "humanitarne traktowanie zwierząt" rozumie się traktowanie uwzględniające potrzeby zwierzęcia i zapewniające mu opiekę oraz ochronę. Z powyższych względów Sąd uznał przedmiotowe regulacje za nadmierne, nie uwzględniające specyficznych sytuacji dotyczących danego zwierzęcia, jego cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia, fizjologii, a także nieproporcjonalne, bardziej rygorystyczne niż przewidziane w ustawie – a tym samym wykraczające poza cel określony w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Ponadto, Rada posłużyła się pojęciem "psów zachowujących się w sposób agresywny", które jest pojęciem niedookreślonym i może być interpretowane w wieloraki sposób. Z naruszeniem prawa Rada Miejska nałożyła w ustępie 4 § 15 Regulaminu obowiązek natychmiastowego usuwania zanieczyszczeń pozostawionych przez zwierzę z miejsc przeznaczonych do użytku publicznego (w szczególności z chodników, jezdni, parkingów, terenów zielonych). Rację ma skarżący, że wprowadzony w tym przepisie nakaz unormowany jest przepisami ustawowymi i mieści się w dyspozycji czynów zakazanych, wynikających z aktów prawa powszechnie obowiązującego – tj. art. 91 k.w. oraz 145 k.w. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się, że powtórzenie regulacji bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co już zawarte jest w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawa, jest nieważna. Zawsze bowiem tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, jest też dezinformujące – co już powyżej było podkreślane. Reasumując - z przyczyn wskazanych wyżej należy zgodzić się ze skarżącym, że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej Aleksandrowa Kujawskiego z 17 października 2018 r. narusza w sposób istotny wskazywane przepisy prawa. Z uwagi na powyższe Sąd orzekł jak w punkcie 1 wyroku – działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. W zakresie zarzutu dotyczącego: § 4 oraz § 10 i 11 zaskarżonej uchwały Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.