II SA/Bd 1434/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...]. Decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] 2016 r., nr [...], na podstawie art. 104 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2016r. poz. 163 ze zm.), ustalono wysokość odpłatności wniesionej zastępczo przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], od dnia [...] 2015 r. do dnia [...] 2016 r., za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w Wichulcu, na kwotę [...]zł i zobowiązano J. R. do zwrotu tej kwoty. W odwołaniu J. R. zarzuciła, że została w sposób bezprawny i podstępny umieszczona w Domu Pomocy Społecznej. Powołała się przy tym na uzasadnienie postanowienia Sądu Rejonowego w [...] Wydział III Rodzinny i Nieletnich z dnia [...] 2015 r., sygn. akt [...], w którym wskazano, że nie wymaga ona całodobowej opieki. Organ nie dochował należytej staranności w ocenie jej sytuacji życiowej, a nadto przygotowywane są dokumenty w sprawie o przywrócenie naruszonego posiadania nieruchomości mieszkalnej wraz z budynkami gospodarczymi i ziemią oraz prowadzone są czynności w sprawie podejrzenia o defraudację jej oszczędności przez pełnomocnika z jej rachunku bankowego. Odwołująca się stwierdziła, że nie posiada oszczędności aby zapłacić żądaną kwotę. Zakwestionowała przy tym podstawy do obciążania jej kosztami, którymi jej zdaniem, powinni zostać obciążeni solidarnie GOPS, organ prowadzący oraz właściciel zajmowanej przez nią posesji, do czasu naprawienia szkody na jej mieniu ruchomym i zajmowanych dotychczas nieruchomościach. Decyzją z dnia [...] 2016 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że decyzja organu I instancji z dnia [...] 2015r. strona została skierowana do Domu Pomocy Społecznej w [...], gdzie została umieszczona w tym dniu. Sąd Rejonowy w [...] postanowieniem z dnia [...] 2015r. orzekł o zabezpieczeniu wniosku Kierownika GOPS o umieszczenie strony w domu pomocy społecznej bez jej zgody, w ten sposób, że na czas trwania postępowania umieścił J. R. w Domu Pomocy Społecznej w Wichulcu. Decyzją z dnia [...] 2015r. organ ustalił stronie odpłatność za pobyt w ww. domu pomocy społecznej w wysokości [...] zł miesięcznie. Od decyzji tej strona nie odwołała się, wobec czego decyzja stała się ostateczna. Wobec braku regulowania należności przez J. R., zostały one zastępczo poniesione przez gminę za okres od [...] 2015r. do [...] 2016r., na podstawie art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. W takim przypadku gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków. Zgodnie z art. 104 ust. 1 i 3 ustawy, należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej, z tytułu opłat określonych przepisami ustawy oraz nienależnie pobranych świadczeń podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wysokość należności podlegających zwrotowi oraz terminy ich zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej. Kolegium wywiodło, że rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu należności z tytułu wydatków poniesionych przez gminę na opłatę za pobyt osoby skierowanej z tej gminy do domu pomocy społecznej nie jest wydawane w ramach uznania administracyjnego, a tym samym organ nie mógł uwzględnić podnoszonych przez stronę okoliczności dotyczących przymusowego umieszczenia jej w domu pomocy społecznej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą decyzję J. R. zarzuciła błędną interpretację okoliczności mających wpływ na przymusowe umieszczenie jej w domu pomocy społecznej oraz na terminowe i skuteczne dochodzenie praw. Skarżąca wskazała, że jej sytuacja prawna jest bardzo trudna. Osoba, której udzieliła pełnomocnictwa do korzystania z konta bankowego, użyła zdeponowane przez nią oszczędności na swoje cele prywatne. Jej majątek ruchomy został zniszczony lub rozkradziony. Zwierzęta rozdano okolicznym mieszkańcom, a ją obciążono kosztami opieki i wyżywienia sześciu psów. Emerytura skarżącej przed obciążeniami wynosiła ponad [...] zł, po obciążeniu kosztami pobytu w DPS-ie jest to ponad [...] zł. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga została uwzględniona z przyczyn, które Sąd wziął pod rozwagę z urzędu, nie będąc związany granicami skargi, w tym podniesionymi w niej zarzutami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. z 2016r. poz. 718, dalej "P.p.s.a."). Przedmiot sądowej kontroli legalności w niniejszym postępowaniu stanowi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2016r. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z [...] 2016r. w przedmiocie ustalenia odpłatności wniesionej zastępczo przez Gminę [...] za pobyt skarżącej w Domu Pomocy Społecznej (od [...] – 2015r. do [...] 2016r.) i zobowiązania skarżącej do zwrotu tej kwoty w terminie. Materialnoprawną regulację dotyczącą skierowania i pobytu w domu pomocy społecznej zawierają przepisy rozdziału 2 (art. 54-66) ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2016r., poz. 930 z późn.zm.). Zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 60 ust. 1 omawianej ustawy pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny. Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji organ gminy właściwej dla osoby kierowanej do domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1). W myśl art. 61 ust. 1 cyt. ustawy, obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej – przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. W przypadku niewywiązywania się osób, o których mowa w ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 2a, z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków (ust. 3). Zgodnie z art. 104 ust. 1 ustawy, należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej i z tytułu opłat określonych w ustawie, a także z tytułu świadczeń pobranych nienależnie, podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wysokość należności podlegających zwrotowi oraz terminy ich zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej (ust. 3). Jednocześnie w ust. 4 ustawodawca przewidział, że w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, z tytułu opłat określonych w ustawie oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności, o których mowa w ust. 1, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty. W niniejszej sprawie niesporne pozostaje, że skarżąca została umieszczona w domu pomocy społecznej i w związku z tym decyzją z dnia [...] 2015 r., nr [...] Wójt Gminy [...] ustalił dla skarżącej odpłatność miesięczną za pobyt w DPS od [...] 2015r. w wysokości [...] zł., ustalając jednocześnie odpłatność ponoszoną z tego tytułu przez Gminę [...] w wysokości [...] zł za miesiąc [...] 2015r. i [...] zł od [...] 2015r.(w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez mieszkańca domu). Podkreślenia wymaga, iż wbrew oczekiwaniu skarżącej w niniejszej sprawie Sąd nie jest uprawniony do objęcia kontrolą także ostatecznej decyzji o umieszczeniu jej w domu pomocy społecznej oraz o ustaleniu opłaty za pobyt, bowiem decyzje te rozstrzygały odrębne sprawy administracyjne w znaczeniu materialnym, i podlegały odrębnemu trybowi zaskarżenia. Nie budzi również w okolicznościach sprawy wątpliwości, że skarżąca nie uiszczała ustalonej dla niej części opłaty za okres od [...] 2015 do [...] 2016 r., w związku z czym na wniosek dyrekcji Domu Pomocy Społecznej w [...] (pisma z dnia [...].2015 r., [...].2015, [...].2015 i [...].2016 r.), opłaty te zostały zastępczo poniesione przez gminę. Bez znaczenia dla ustalenie tej okoliczności pozostają przyczyny, dla jakich skarżąca nie regulowała należności za pobyt w domu pomocy społecznej, do czego była zobowiązana na mocy ostatecznej decyzji. W związku z powyższym działający z upoważnienia Wójta Gminy [...], Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy społecznej w [...], decyzją z [...] 2016r. ustalił wysokość odpłatności poniesionej przez Gminę zastępczo w wysokości [...] zł i zobowiązał skarżącą do zwrotu tej kwoty. W ocenie Sądu, powyższa decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7 - 9, art. 10 § 1, art. 11, art. 107 i art. 130 § 1 i 2 K.p.a. oraz prawa materialnego tj. art. 104 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zasady ogólne uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego stanowią między innymi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.), prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8), są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9). Organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu (art. 11). Zgodnie z art. 10 § 1 K.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z uwagi na przedmiot sprawy stwierdzić należy, że postępowanie w sprawie ustalenia wysokości wydatków poniesionych zastępczo przez Gminę [...] w związku z niewywiązywaniem się skarżącej z obowiązku opłaty za jej pobyt w Domu Pomocy Społecznej celem dochodzenia zwrotu tych wydatków, zostało wszczęte z urzędu. Wbrew jednak dyspozycji art. 10 § 1 w zw. z art. 61 § 4 K.p.a. organ pierwszej instancji nie poinformował strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w tej sprawie, jak również przed wydaniem decyzji nie umożliwił jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań. Tym samym organ pozbawił stronę w tak istotnej sprawie prawa czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym zmierzającym do nałożenia na nią obowiązku o znacznym stopniu uciążliwości. Jak wynika z treści cytowanych przepisów art. 61 i art. 104 ustawy o pomocy społecznej, wysokość należności podlegających zwrotowi na rzecz gminy oraz terminy ich zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej. Oznacza to, że właściwy organ w toku postepowania w tej sprawie winien nie tylko ustalić wysokość poniesionych zastępczo za skarżącą opłat z tytułu pobytu w domu pomocy społecznej, ale rozważyć oceniając sytuację dochodową i możliwości strony adekwatne ustalenie terminu zwrotu należności. Marginalnie, uwzględniając okoliczności przedmiotowej sprawy w tym związane z umieszczeniem skarżącej w domu pomocy społecznej, należy wskazać, że właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności, zgodnie z ust. 4 art. 104 uwzględniając cele i zadania pomocy społecznej, w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, z tytułu opłat określonych w ustawie oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty. Uwzględniając powyższe zasady i regulacje nie powinno budzić wątpliwości, iż już w toku postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwoty należności przypadającej do zwrotu z tytułu poniesionych przez gminę zastępczo opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, należy jednak umożliwić stronie czynny udział w tym postępowaniu od momentu jego wszczęcia. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji pozbawił stronę takiej możliwości, w tym zgłaszania żądań i przykładowo wniosków co do określenia terminu zwrotu uwzględniającego jej sytuację majątkową i rodzinną. W dalszej kolejności podkreślenia wymaga, iż wbrew przywołanym wyżej zasadom oraz art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w uzasadnieniu decyzji nie wykazał w jaki sposób ustalił wysokość nałożonego na stronę zobowiązania do zwrotu kwoty [...]zł, jako należności poniesionej zastępczo przez gminę, ograniczając się do wskazania wniosków Dyrekcji DPS o pomoc w spłacie należności. W aktach sprawy znajdują się wyłącznie faktury, brak dowodów potwierdzających poniesienie opłaty zastępczo przez gminę, która wszakże samoistnie zobowiązana jest także do ponoszenia stosownej części opłaty za pobyt skarżącej w DPS. W tym zakresie uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji nie odpowiada wymogom K.p.a. Kolejną istotną wadą decyzji Wójta Gminy [...], wydanej w trybie art. 104 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, jest brak ustalenia w jej rozstrzygnięciu jednego z obligatoryjnych elementów, czyli terminu zwrotu należności. Pomijając nawet okoliczność, że zgodnie z obowiązującymi przepisami zastępczo opłatę wnosi gmina, a nie kierownik gminnego ośrodka pomocy społecznej. Stwierdzić bowiem należy, że w rozstrzygnięciu organ pierwszej instancji zobowiązał skarżącą do zwrotu ustalonej kwoty odpłatności wniesionej zastępczo przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] za pobyt w domu pomocy społecznej "w terminie". Przy czy żaden termin nie został określony. Analiza uzasadnienia decyzji Wójta Gminy [...] prowadzi do wniosku, iż w jego treści organ określił, że kwotę [...]zł: "należy zwrócić w terminie 14 dni od dnia doręczenia niniejszej decyzji" na wskazany rachunek bankowy. Przypomnieć należy, iż z mocy art. 107 § 1 k.p.a. decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie (...). A zatem, rozstrzygnięcie stanowi jeden z niezbędnych i istotnych elementów każdej decyzji. Rozstrzygnięcie przesądza o istocie sprawy, określa prawa i obowiązki strony. Z tego też względu rozstrzygnięcie decyzji winno być tak sformułowane, aby wynikało z niego w sposób nie budzący wątpliwości, jakie uprawnienia zostały stronie przyznane lub jakie obowiązki zostały na stronę nałożone. To zaś oznacza, że decyzja organu administracji publicznej, nakładająca na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania, powinna obowiązek ten wyrażać precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 30 grudnia 1987 r., sygn. akt SA/Gd 1045/87 - ONSA 1987/2/94; z dnia 2 sierpnia 1995 r., sygn. akt III SA 1225/94 - ONSA 1996/3/135; z dnia 21 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 483/06 - LEX nr 325261; z dnia 26 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1253/06 - LEX nr 383777, z dnia 11 lutego 2015r. sygn. II OSK 1662/13). Podkreślić należy, iż przepisy prawa łączą określone skutki prawne z niewykonaniem decyzji administracyjnej. Dlatego też strona, zapoznając się z rozstrzygnięciem decyzji, winna wiedzieć jakie konkretnie obciążają ją obowiązki. Nie można wymagać, aby strona domyślała się jakie zostały na nią nałożone obowiązki, albowiem nieprecyzyjność decyzji może doprowadzić do wykonania przez stronę określonych czynności czy też np. robót budowlanych, które w ocenie organu nie będą stanowiły wykonania nałożonego w decyzji obowiązku. Wymóg precyzyjnego określenia w decyzji obowiązków podyktowany jest także – w razie braku dobrowolnego wykonania decyzji - ewentualną koniecznością wykonania decyzji w drodze postępowania egzekucyjnego w administracji. Niedopuszczalne jest zatem umieszczenie istotnej treści rozstrzygnięcia kreującego dla osoby zobowiązanej obowiązek znajdujący umocowanie w normach prawa materialnego, dopiero w uzasadnieniu decyzji. Uzasadnienie decyzji jest jej elementem odrębnym od rozstrzygnięcia, którego motywy i podstawy ma jedynie wyjaśnić. Zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Niezależnie od powyższego, wskazać należy, iż określony w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji 14-dniowy termin zwrotu należności liczony "od dnia doręczenia decyzji", jest nie tylko oderwany od okoliczności faktycznych i sytuacji skarżącej, ale co istotniejsze, sprzeczny z art. 130 § 1 i 2 Zważyć bowiem przyjdzie, że co do zasady przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu, a wniesienie odwołania wstrzymuje wykonanie decyzji, poza sytuacjami określonymi w art. 130 § 3 i 4, które w niniejszej sprawie nie występują. Przypomnieć należy, że na podstawie art. 127 § 1 i art. 129 § 2 K.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie, które wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie lub jej ogłoszenia ustnie. Wobec powyższego niedopuszczalne było określenie dla strony terminu zwrotu należności niezależnego od uzyskania nawet przymiotu ostateczności decyzji, a w istocie równoznacznego z terminem do wniesienia odwołania. Powyższych istotnych wad postepowania oraz decyzji organu pierwszej instancji nie dostrzegło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zatem Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji została wydana z istotnym naruszeniem przepisów art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 6, 7, art. 8, art. 15, art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 104 ust. 1 i 3 w zw. z art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, co skutkowało uchyleniem przez Sąd zaskrzonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji zobowiązany będzie uwzględnić powyższa ocenę prawną i wskazania i przeprowadzić postępowanie zgodnie z wymogami procedury administracyjnej, zapewniając stronie czynny udział w postępowaniu. Organ winien uzupełnić postępowanie dowodowe gromadząc dowody wskazujące na kwotę poniesionych przez gminę w zastępie skarżącej należności, a ewentualnie ustalając termin spłaty należności uwzględnić stan majątkowy skarżącej i okoliczność, że o ile przebywa domu pomocy społecznej, to zgodnie z uprzednią decyzją ostateczną ponosić winna na bieżąco opłaty za pobyt w wysokości 70% dochodu, co w sposób oczywisty wpływa na możliwość ewentualnego obowiązku zwrotu także zaległych należności w kilkutysięcznej wysokości. Jak wynika z akt sprawy na dzień wydawania przez Wójta Gminy [...] decyzji z dnia [...] 2015 r. miesięczny dochód skarżącej wynosił [...] zł., przy czym ustalona miesięczna odpłatność za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w Wichulcu wynosi dla skarżącej [...] zł. Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku.