II SA/Bd 1436/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Protokolant: Magdalena Tambelli po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi W. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego w związku z powodzią 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Z. z dnia [...] nr [...], 2. stwierdza, ze zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. II SA/Bd 1436/10 Uzasadnienie W dniu [...] skarżący W. D. złożył w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej (GOPS) w Z. wniosek o zasiłek celowy w zawiązku z powodzią w wysokości 4000 zł. Decyzją z dnia [...] Kierownik GOPS w Z. odmówił przyznania skarżącemu przedmiotowego zasiłku z powodu nie spełnienia przez niego jednego z warunków, od których zależy przeznaczenie tego zasiłku, wynikającego z § 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 lipca 2010 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rodzinnych (...) powstały szkody spowodowane przez powódź ... (Dz.U. Nr 132, poz. 889), dalej powoływane jako "rozporządzenie RM." Organ stwierdził mianowicie, że nikt z członków rodziny skarżącego nie jest rolnikiem w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników – nie jest objęty ubezpieczeniem społecznym rolników. W odwołaniu od tej decyzji skarżący wyjaśnił, że ma 70 lat, jest właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni 20,89 ha i nie płaci składek na ubezpieczenie społeczne rolników, ponieważ KRUS nie nakłada na niego takiego obowiązku. Nie przekazał też gospodarstwa rolnego następcy, ponieważ oczekuje z córką na decyzję ARiNR. Nie jest także emerytem ponieważ nadal prowadzi działalność rolniczą i z tego tytułu płaci podatek rolny oraz ubezpiecza swoje uprawy, co świadczy o tym, że jego gospodarstwo funkcjonuje na odpowiednim poziomie. Podniósł, że straty w jego gospodarstwie przekroczyły 30%, więc spełnione zostały warunki dotyczące wysokości szkód kwalifikujących do otrzymania pomocy. Stwierdził, że odmówienie jemu pomocy w tych okolicznościach jest krzywdzące i niesłuszne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. (SKO) decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji SKO podkreśliło, że warunkiem bezwzględnym przyznania zasiłku celowego na podstawie rozporządzenia RM jest, aby co najmniej jedna osoba w rodzinie ubiegającej się o pomoc była rolnikiem w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, objętym ubezpieczeniem społecznym rolników. Niestety skarżący i jego rodzina nie spełniają tego kryterium, nie są bowiem objęci ubezpieczeniem społecznym rolników i dlatego decyzja organu I instancji musiała zostać utrzymana w mocy. W skardze na powyższą decyzję skarżący oprócz okoliczności faktycznych takich, jak przedstawione w odwołaniu podniósł także, że w rozporządzeniu RM nie uwzględniono takiego przypadku, w jakim on się znalazł oraz, że z punktu widzenia KRUS jest rolnikiem, jednakże bez obowiązku opłacenia składek ze względu na osiągnięty wiek. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269; ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 par. 2 tej ustawy). Zgodnie zaś z art. 134 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; ze zm.), dalej powoływanej w skrócie "ppsa", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że w granicach danej sprawy sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze. Mając powyższe na uwadze skargę należało uwzględnić, aczkolwiek z innych przyczyn aniżeli w niej wskazano. Na wstępie wskazać należy, że postępowanie administracyjne w przedstawionej sprawie zostało wszczęte na skutek złożenia przez skarżącego W. D. wniosku o przyznanie zasiłku celowego w związku z powodzią w 2010 r. Ustawodawca przewidział możliwość udzielenia takiej pomocy ze środków publicznych. W rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 13 lipca 2010 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych powstały szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan w 2010 r. (Dz. U. Nr 132, poz. 889), wydanego na podstawie art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn.: z 2008 r. Dz. U. Nr 115, poz. 728, ze zm.), określone zostały szczegółowe warunki udzielania pomocy społecznej rodzinom rolniczym, których gospodarstwa rolne zostały dotknięte powodzią, obsunięciem się ziemi lub huraganem w 2010 r. Pomocy tej udziela się rodzinie rolniczej, jeżeli łącznie spełnione są następujące przesłanki: 1 - co najmniej jedna osoba w tej rodzinie jest rolnikiem, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, objętym ubezpieczeniem społecznym rolników, 2 - szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan zostały oszacowane przez komisję, o której mowa w przepisach w sprawie realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa powołaną przez wojewodę właściwego ze względu na miejsce wystąpienia szkód , 3 - szkody w uprawach rolnych spowodowane przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan w uprawach rolnych lub zwierzętach gospodarskich wynoszą średnio powyżej 30 % średniej rocznej produkcji rolnej z trzech lat poprzedzających rok, w którym wystąpiły szkody, z pominięciem roku o najwyższej i najniższej wielkości produkcji w gospodarstwie rolnym - w rozumieniu przepisów o podatku rolnym, lub dziale specjalnym produkcji rolnej - w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników. Pomoc ta jest udzielana jednorazowo, w formie zasiłku celowego przyznawanego na zasadach określonych w art. 40 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej przez kierownika ośrodka pomocy społecznej, który działa z upoważnienia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) - par. 3 ust. 1 rozporządzenia RM. W rozpatrywanej sprawie organ I instancji stanął na stanowisku, a organ odwoławczy podzielił ten pogląd, że przyznanie skarżącemu wnioskowanego świadczenia nie jest możliwe, ponieważ skarżący nie spełnia pierwszej z przesłanek uprawniających do otrzymania wnioskowanej pomocy, czyli z tego powodu, że nikt z rodziny skarżącego nie jest rolnikiem w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników. Wskazać należy, że organy nie poczyniły żadnych własnych ustaleń w tym zakresie. Rozstrzygnięcie organu I instancji zapadło wyłącznie na podstawie dokumentów, które przedłożył skarżący; w tym wniosku, w którym podkreślił on w punkcie 1, że jest rolnikiem, a której to kwestii w żaden sposób nie wyjaśniono. Pomimo to w uzasadnieniu decyzji organu I instancji stwierdzono, że nikt z członków rodziny skarżącego "nie jest rolnikiem w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, nie jest objęty ubezpieczeniem społecznym rolników". Organ nie wskazał na jakiej podstawie dokonał takiego ustalenia, nie wynika to też z dokumentów zawartych w aktach. Organ II instancji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji także nie wyjaśniając podstawy ustaleń co do nie spełnienia przez skarżącego pierwszej z przesłanek, od których zależy pomoc społeczna. Ponadto organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do argumentów zawartych w odwołaniu. Tymczasem znalazły się tam informacje między innymi o tym, że skarżący mając 70 lat nie jest emerytem, nadal prowadzi działalność rolniczą opłacając podatek rolny i jest właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni 20, 89 ha, którego jeszcze nie przekazał następcy. W świetle tych informacji co najmniej wątpliwą jawi się teza, forsowana przez organy obu instancji, jakoby skarżący nie był rolnikiem w rozumieniu par. 2 pkt 1 rozporządzenia RM. Przypomnieć bowiem należy że zgodnie z tym przepisem, pomocy udziela się rodzinie rolniczej, jeżeli co najmniej jedna osoba w tej rodzinie jest rolnikiem, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, objętym ubezpieczeniem społecznym rolników. Rolnikiem zaś, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników jest pełnoletnia osoba fizyczna, zamieszkującą i prowadzącą na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, osobiście i na własny rachunek, działalność rolniczą w pozostającym w jej posiadaniu gospodarstwie rolnym, w tym również w ramach grupy producentów rolnych, a także osoba, która przeznaczyła grunty prowadzonego przez siebie gospodarstwa rolnego do zalesienia - art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. Nr 50, z 2008 r., poz.291). Na podstawie informacji zawartych w pismach skarżącego, które co należy podkreślić, nie zostały w żaden sposób zweryfikowane w toku postępowania administracyjnego, można by było przyjąć, że skarżący powyższe warunki spełnia i wobec tego jest rolnikiem w rozumieniu ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Do ustalenia pozostaje kwestia czy skarżący jest rolnikiem objętym ubezpieczeniem społecznym rolników, o czym mowa w par. 2 pkt 1 rozporządzenia RM in fine. Zgodnie z treścią art. 1 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników (cyt. powyżej) ubezpieczenie społeczne rolników, obejmuje, na zasadach określonych w ustawie, rolników i pracujących z nimi domowników, którzy: 1) posiadają obywatelstwo polskie lub 2) przebywają na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie wizy, zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, zezwolenia na osiedlenie się, zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Wspólnot Europejskich, zgody na pobyt tolerowany lub w związku z uzyskaniem w Rzeczypospolitej Polskiej statusu uchodźcy lub ochrony uzupełniającej, lub 3) są obywatelami państw członkowskich Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państw członkowskich Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) -stron umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym. 1a. Ubezpieczenie obejmuje obywateli, o których mowa w ust. 1 pkt 3, jeżeli przepisy Unii Europejskiej dotyczące stosowania systemów zabezpieczenia społecznego nie stanowią inaczej. Ponieważ skarżący prawdopodobnie i te warunki spełnia, koniecznym byłoby w następnej kolejności zbadanie czy według zasad określonych w powyższej ustawie skarżący mógłby być objęty ubezpieczeniem. W tym celu organy musiałyby poczynić odpowiednie ustalenia faktyczne, zwłaszcza co do tego czy skarżący, pomimo tego co sam twierdzi jest jednak emerytem, z tym że z zawieszoną częścią świadczenia emerytalnego. Brak ustaleń w powyżej wskazanym zakresie powoduje, że twierdzenie organów administracji w podstawowej dla sprawy kwestii - co do tego, że skarżący ani nikt w jego rodzinie nie jest rolnikiem - należy uznać za dowolne, a przez to wymykające się kontroli sądu. Wskazać w związku z tym należy, że z przepisów art. 7, art.77 par. 1, art. 80, art. 107 par.1 i 3 kpa wynika, że organ I instancji, prowadzący postępowanie także w sprawie o przyznanie zasiłku celowego, obowiązany jest w toku postępowania wyjaśniającego podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, w szczególności zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Dopiero ustalone w takich warunkach fakty mogą być uznane za udowodnione i stanowić materiał dowodowy będącą podstawą faktyczną, niezbędną do wydania i uzasadnienia decyzji administracyjnej. Powyższe zasady postępowania administracyjnego zostały naruszone przez organy administracji obu instancji w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wadliwość decyzji Sąd upatruje również w niezastosowaniu - wobec stwierdzenia, że skarżący nie spełnia przesłanek wymienionych w rozporządzeniu RM - przepisu art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 175, z 2009 r., poz. 1362), dalej powoływana w skrócie "ustawa o p.s.". Pominięcie rozpatrzenia wniosku w świetle przepisów tej ustawy wiąże się, w ocenie Sądu z uchybieniem nakazom wynikającym z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, zwłaszcza unormowanych w art. 7 (uwzględnianie słusznego interesu społecznego i słusznego interesu obywateli) i art. 8 (pogłębianie zaufania obywateli do organów Państwa) kpa, a także z naruszeniem norm zawartych w art. 77 par. 1, art. 80 oraz art. 107 par. 1 i 3 kpa. Ugruntowane jest, na tle przepisów o pomocy społecznej stanowisko sądów administracyjnych, według, którego, brak przesłanek przyznania wnioskowanego świadczenia nie zwalnia organu od rozważenia, czy na innej podstawie prawnej przysługuje stronie prawo do świadczenia z pomocy społecznej (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. akt. IV S.A./ Po 553/07, Lex nr 509617 i przywołane tam orzeczenia sądów administracyjnych). Tak więc rozpoznając wniosek o zasiłek celowy w związku z powodzią w 2010 r. organy obowiązane były uwzględnić nie tylko regulację szczególną w postaci rozporządzenia RM, ale i regulację ogólną z ustawy o p.s. Nie uwzględnienie powyższego obowiązku uzasadnia postawienie organom obu instancji zarzutu rozpatrzenia sprawy z pominięciem art. 40 ust. 2 ustawy o p.s., a także z naruszeniem zasad wskazanych w art. 7, art. 8, art. 77 par. 1, art. 107 par. 1 i 3 kpa. Wobec tego koniecznym okazało się uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 lit. a oraz c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji (pkt 2 sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 152 tej ustawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien z uwzględnieniem zasad postępowania administracyjnego przywołanych powyżej oraz uwag poczynionych przez Sąd, dążyć do wyjaśnienia tego, czy skarżący jest rolnikiem w rozumieniu § 2 pkt 1 rozporządzenia RM, także rozważyć możliwość przyznania świadczenia na podstawie art. 40 ust. 2 ustawy o p.s., dając wyraz poczynionym ustaleniem i przeprowadzonym rozważeniom w uzasadnieniu rozstrzygnięcia.