II SA/Bd 1437/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) sędzia WSA Leszek Tyliński Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2018 r. sprawy ze skargi J. K., B. K. na informację Zarządu Województwa z dnia [...] października 2017 r. nr [...], [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy ze środków Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich 1. oddala skargę B. K., 2. odrzuca skargę J.K. W dniu [...] 2017 r. P. K. i B. K., prowadzący spółkę o nazwie [...] s.c. w [...], złożyli wniosek o przyznanie pomocy na wdrożenie operacji pn. "Remont pomieszczeń i wyposażenie w nowoczesne pomoce dydaktyczne celem otwarcia przedszkola w [...] przez F.H. [...] s.c." w ramach poddziałania 19.2 "Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020. Pismem z dnia [...] 2017 r., znak [...] Zarząd Województwa poinformował P. K. i B. K. o odmowie przyznania pomocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wywiódł, że w ramach poddziałania "Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność" objętego PROW na lata 2014-2020 rozwinięta może zostać wyłączenie działalność podlegająca przepisom ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2004, nr 173 poz. 1807) i wpisowi do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej. W związku z tym organ stwierdził, że dla weryfikowanego wniosku nie mają zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 24 września 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach poddziałania "Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność" objętego PROW na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2015 r., poz. 1570, ze zm.- dalej jako rozporządzenie z 24 września 2015r.). Jak wskazał Zarząd Województwa, działalność wnioskodawcy będzie się opierała na przepisach ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 1991 r., Nr 95, poz. 425; ze zm.), z której to przepisów wynika, że szkoły i placówki niepubliczne może założyć osoba fizyczna lub prawna, a spółka cywilna nie ma takiej możliwości – co wynika wprost z przepisu art. 5 ust. 2 tej ustawy. Organ zwrócił też uwagę, że w odróżnieniu od działalności prowadzonej na zasadach ogólnych zgodnie z przepisami ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, prowadzenie placówki przedszkolnej wymaga spełnienia szeregu dodatkowych wymogów, co do warunków lokalowych, standardów bezpieczeństwa i higieny pracy. Ze względu na to, że przedszkole stanowi szczególną instytucję zaufania publicznego, przepisy dotyczące prowadzenia tego rodzaju placówki nie zostały objęte ustawą o swobodzie działalności gospodarczej, a uregulowanie w ustawie o systemie oświaty ograniczenie swobody prowadzenia działalności gospodarczej w tym zakresie wynika z art. 22 Konstytucji RP i jest dopuszczalne ze względu na ważny interes publiczny. Skargę na powyższą czynność Zarządu Województwa wnieśli B. K. i J. K., który w dniu [...] 2017 r. wstąpił do Spółki Firma Handlowa [...] s.c., zaś P. K., dotychczasowy wspólnik spółki cywilnej, przestał być nim od wskazanego dnia. W skardze zarzucono: 1) naruszenie § 7 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 24 września 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach poddziałania "Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność" objętego PROW na lata 2014-2020 (cyt. wyżej) poprzez błędną wykładnie polegającą na uznaniu, że omawiany przepis wymaga by zakres działalności wnioskodawcy, co do którego mają zostać wydatkowane środki określone we wniosku o przyznanie pomocy, był objęty ustawa o swobodzie działalności gospodarczej, w sytuacji gdy przepis ten stanowi jedynie o prowadzeniu działalności objętej ww. ustawą w ogólnym rozumieniu; 2) naruszenie art. 27 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (t.j. Dz.U. z 2017, poz. 562; ze zm.) poprzez naruszenie zasady praworządności i zastosowanie w przedmiotowej sprawie uchylonych przepisów ustawy o systemie oświaty, w szczególności art. 5 ust. 2 ustawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie podnosząc, że J. K. w dacie składania wniosku do Lokalnej Grupy Działania nie był wspólnikiem powyższej spółki cywilnej i nie był wnioskodawcą, co oznacza, że nie był podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi. W pozostałym zakresie organ podtrzymał dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm. - dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Akty poddane kontroli sądów administracyjnych zostały wymienione w art. 3 § 2 p.p.s.a., natomiast stosownie do art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Na gruncie przedmiotowej sprawy taką ustawą szczególną jest ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 562 - zwana dalej "ustawą o wspieraniu obszarów wiejskich"). Zgodnie z art. 35 ust. 2 tej ustawy, podmiotowi ubiegającemu się o przyznanie pomocy przysługuje prawo wniesienia do sądu administracyjnego skargi na zasadach i w trybie określonych dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W konsekwencji zaskarżona do sądu czynność Zarządu Województwa [...] podlega kontroli sądu administracyjnego pod kątem jej zgodności z właściwymi przepisami prawa materialnego oraz regułami proceduralnymi (przepisami postępowania). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia czynności Zarządu Województwa nie stwierdzono, by zaskarżona informacja naruszała prawo w stopniu wskazanym w przywołanych wyżej przepisach. Materialnoprawne przesłanki rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie zawarte są w przepisach ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (t.j. Dz.U. z 2017, poz. 562; ze zm.) oraz w przepisach rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 24 września 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach poddziałania "Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność" objętego PROW na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2015 r., poz. 1570, ze zm.- dalej jako rozporządzenie z 24 września 2015r. Zwrócić uwagę należy, że w oparciu o ww akty prawne B. K. i P. K. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą [...] S.C. w dniu [...] maja 2017 r złożyli wniosek o przyznanie pomocy w ramach poddziału 19.2. "Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność", objętego PROW na lata 2014 – 2020. Istotną w sprawie okolicznością jest nadto, że w dniu [...] 2017 r. do spółki Firma Handlowa [...] S.C. wstąpił J. K., zaś P. K. ze spółki wystąpił. W ocenie organu, w związku z zaistniałą zmianą skarga podlega odrzuceniu albowiem J. K. nie był wspólnikiem spółki cywilnej i nie był wnioskodawcą, a zatem złożył skargę jako podmiot nieuprawniony. Wobec powyższego zarzutu rozpoznając niniejszą sprawę pierwszej kolejności wymagało rozważenia, czy wobec zmiany wspólników w spółce cywilnej już po złożeniu wniosku, skarga J. K. była dopuszczalna. Przede wszystkim wskazać należy, że spółka cywilna nie jest spółką w rozumieniu przepisów prawa handlowego. Jest przedsięwzięciem grupy podmiotów. Na zewnątrz, czyli w stosunku do kontrahentów, spółka cywilna nie posiada osobowości prawnej. W świetle art. 860 k.c. spółka cywilna jest postrzegana jako stosunek zobowiązaniowy (umowa) łączący jej wspólników, nie zaś odrębny podmiot prawa. Istnieje jednak problem podmiotowości spółki cywilnej, jej zdolności prawnej i procesowej. Przyjmuje się bowiem, że tylko wspólnikom spółki cywilnej przysługuje status przedsiębiorców (z wyjątkiem przepisów prawa publicznego przyznających spółce cywilnej podmiotowość podatkową w zakresie podatku od towarów i usług oraz podatku akcyzowego). Osoby te (wspólnicy) zobowiązują się dążyć do osiągnięcia wspólnego celu gospodarczego przez działanie w oznaczony sposób (art. 860 k.c.). W sferze natomiast stosunków zewnętrznych podmiotem praw i obowiązków są wszyscy wspólnicy. Jak to już wyżej wskazano, to wspólnikom spółki cywilnej przysługuje zdolność prawna oraz status przedsiębiorców. Brak zdolności prawnej spółki cywilnej, czyli podmiotowości na gruncie prawa cywilnego powoduje, że różni się ona znacząco od spółek osobowych prawa handlowego, które mogą we własnym imieniu nabywać prawa, w tym własność nieruchomości i inne prawa rzeczowe, zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywane. Brak osobowości prawnej oraz zdolności prawnej spółki cywilnej w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej potwierdza utrwalone orzecznictwo sądów powszechnych (zob. uchwała 7 sędziów SN z dnia 31 marca 19993 r. IIICZP176/92, uchwała 7 sędziów SN z dnia 26 stycznia 1996 r. IIICZP111/95, wyrok SN z dnia 28 października 2003 r. I CK 201/02). W konsekwencji to wspólnicy, a nie spółka cywilna, mogą być wnioskodawcami w postępowaniu o dofinansowanie i następnie beneficjentami otrzymanej pomocy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2018 r. sygn. akt II GSK 4067/17). W dalszej kolejności podnieść należy, że -jak to słusznie ocenił NSA w wyroku z dnia 10 października 2008r. (sygn. akt II GSK 366/08)- spółka cywilna nie należy do żadnej z grup podmiotów wymienionych w art. 25 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy, spółki cywilne nie mają zdolności sądowej w postępowaniu sądowoadmnistracyjnym. Ponieważ przedsiębiorcami, zgodnie ustawą o przedsiębiorcach są wspólnicy spółki cywilnej, to oni jako przedsiębiorcy, związani umową spółki cywilnej, mogą występować jako strona postępowania administracyjnego, a następnie jako strona postępowania sądowego. Przenosząc te rozważania na grunt niniejsze sprawy należy podnieść, że na skutek zmiany podmiotów (wspólników) występujących z przedmiotowym wnioskiem - zmienił się status podmiotowy wnioskodawców. W celu skutecznego złożenia skargi na czynność Zarządu o odmowie przyznania pomocy przez wszystkich wspólników, musiałaby zostać zachowana tożsamość wszystkich podmiotów składających wniosek o pomoc, a następnie wnoszących skargę. W myśl przywołanego na wstępnie art. 35 ust. 2 ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich, podmiotowi ubiegającemu się o przyznanie pomocy przysługuje prawo wniesienia do sądu administracyjnego skargi na zasadach i w trybie określonych dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Ponadto Zarząd bada w ramach rozpoznawania wniosków o pomoc, czy wszyscy wspólnicy spełniają kryteria do ubiegania się o tę pomoc. Powyższe przepisy wykluczają możliwość zmiany podmiotu wnioskującego w trakcie trwania procesu rozpoznawania wniosku. Zmiana podmiotu tworzącego spółkę cywilną nie kreuje po stronie wstępującego do spółki uprawnienia do uznania go za stronę postępowania w przedmiocie przyznania pomocy finansowej. Skoro nastąpiła zmiana podmiotu wnioskującego o pomoc, to skarga J. K., który nie był wnioskodawcą w przedmiotowej sprawie podlegała odrzuceniu, jako pochodząca od podmiotu nieuprawnionego. Niezależnie od powyższego Sąd wskazuje, że legitymacja do wniesienia skargi przysługiwała B. K. i dlatego poddana została merytorycznej ocenie Sądu. W myśl art. 168 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. prawo oświatowe (t.j. Dz.U. 2018. 996 dalej jako: u.p.o.) osoby prawne i osoby fizyczne mogą zakładać szkoły i placówki niepubliczne po uzyskaniu wpisu do ewidencji prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego obowiązaną do prowadzenia odpowiedniego typu publicznych szkół i placówek. Z powyższego wynika, że spółka cywila nie może być organem prowadzącym przedszkole. Podkreślenia zatem wymaga, że przedszkole jako jednostka niesamodzielna jest elementem zorganizowanej działalności osoby lub osób je prowadzących, które są jej organami. Z art. 170 ust 1 u.p.o. wynika ponadto, że prowadzenie szkoły lub placówki, zespołu, o którym owa w art. 182, oraz innej formy wychowania przedszkolnego (zgodnie z art. 4 ust. 1 przez szkołę należy również rozumieć przedszkole), nie jest działalnością gospodarczą. Wspólne prowadzenie tej działalności może natomiast odbywać się w ramach zawartej umowy spółki cywilnej, co oczywiście nie oznacza, że organem prowadzącym jest spółka cywilna, a jedynie osoby będące wspólnikami tej spółki. Nie ulega przy tym także wątpliwości, że wspólne prowadzenie szkoły (przedszkola) zwłaszcza niepublicznej przez kilka osób w ramach spółki cywilnej wzmacnia pozycję wierzycieli, jako że wspólnicy odpowiadają solidarnie w zakresie prowadzonej przez siebie działalności ( wyrok WSA w Gliwicach z dnia 20 czerwca 2016 r. sygn. akt IV SA/Gl 275/16). Oznacza to, że osoby fizyczne mogą prowadzić przedszkole, a działalność tę prowadzić jako wspólnicy spółki cywilnej, w ramach zawartej w tym zakresie umowy. Zatem jeżeli wspólnicy spółki cywilnej złożą wniosek o wpis do ewidencji, w którym jako osoby prowadzące przedszkole wskażą siebie (wspólników), a nie spółkę, to istnieje możliwość prowadzenia przez nich przedszkola. Niemniej jednak, jak zostało już wskazane, prowadzenie przedszkola nie jest działalnością gospodarczą, a zatem zakres planowanej przez wnioskodawców działalności (prowadzenie przedszkola) nie był objęty pomocą finansową uregulowaną w rozporządzeniu z 24 września 2015r. Zgodnie bowiem z § 2 ust. 1 pkt 2 tego rozporządzenia pomoc jest przyznawana na operacje w zakresie rozwoju przedsiębiorczości na obszarze wiejskim objętym strategią rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność w rozumieniu art. 2 pkt 19 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 320, z późn. zm.), zwaną dalej "LSR". W myśl natomiast art. 7 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia( w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej czynności), pomoc na operację w zakresie określonym w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. c , (to jest na rozwijanie działalności gospodarczej) jest przyznawana, jeżeli: podmiot ubiegający się o jej przyznanie w okresie 3 lat poprzedzających dzień złożenia wniosku o przyznanie pomocy wykonywał łącznie co najmniej przez 365 dni działalność gospodarczą, do której stosuje się przepisy ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej, oraz nadal wykonuje tę działalność. Tym samym w ramach programu rozwoju obszarów wiejskich mogła uzyskać wsparcie finansowe wyłącznie działalność gospodarczą w rozumieniu ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Natomiast prowadzenie przedszkola taką działalnością nie jest, co wynika wprost z ustawy Prawo oświatowe. Jest to szczególny rodzaj działalności, który polega na prowadzeniu działalności wychowawczo – edukacyjnej. Nie wymaga rejestracji w CEIDG. Rejestracja, jak zostało wskazane, odbywa się na podstawie przepisów prawa oświatowego. Mając na uwadze powyższe Sąd zobligowany był oddalić skargę B. K., o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zawarte w pkt II wyroku postanowienie o odrzuceniu skargi w stosunku do J. K. wydane zostało na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ww. ustawy.