II SA/Bd 1438/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu S. M. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki oddala sprzeciw. Decyzją z dnia [...] września 2017 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w A. K. nakazał M. i S. M. rozbiórkę budynku mieszkalno – usługowego wraz z niezbędną infrastrukturą, składającego się z: - wiaty konstrukcji drewnianej o wym. 4,35 x 12,80 x 3,20 m, - garażu dwustanowiskowego z gazobetonu o wym. 7,0 x 10,70 x 3,0 m - ław fundamentowych o wym. 10,70 x 26,40 m, usytuowanych na działce nr [...] w C. przy ul. [...], bez wymaganego prawem prawomocnego pozwolenia na budowę. W wyniku rozpatrzenia odwołania wniesionego przez S. M. Kujawsko – P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (zwany dalej "Inspektorem Wojewódzkim") decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu [...] lipca 2014 r. na działce nr [...] stwierdzono wybudowanie wiaty konstrukcji drewnianej, garażu dwustanowiskowego oraz ław fundamentowych. Ponadto ustalono, że inwestor legitymuje się decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla [...] i S. M. zam. ul. [...], 87-720 C. na zadanie: budowa budynku mieszkalno – usługowego wraz z niezbędną infrastrukturą tj. wewnętrznym przyłączem energetycznym i wodociągowym (kategoria XIII,XI) przy ul. [...] w miejscowości C., działka nr [...]. Kontrola dokonana została ze względu na pismo G. K. (projektanta ww. obiektu i jednocześnie pełnomocnika inwestorów – M. i S. M. ) z dnia [...] czerwca 2014 r., w którym zgłosiła fakt rozpoczęcia robót budowlanych pomimo braku prawomocnej decyzji pozwolenia na budowę. Przeprowadzający kontrolę pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego stwierdzili przystąpienie do realizacji robót mimo nieprawomocnej decyzji, a także stwierdzili nieprawidłowości: brak ustanowienia kierownika budowy, brak dziennika budowy, brak zawiadomienia PINB o zamiarze przystąpienia do robót budowlanych, brak tablicy informacyjnej i planu BIOZ. Biorący udział w kontroli S. M. oświadczył, że budowę rozpoczął za namową projektanta, a nazwany w protokole garaż jest w jego ocenie budynkiem gospodarczym na potrzeby gospodarstwa rolnego. Organ odwoławczy wskazał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego uznał, że na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w C. [...] i S. M. rozpoczęli budowę budynku mieszkalno – usługowego wraz z niezbędną infrastrukturą, przed uzyskaniem prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę, zatem wykonanie wiaty o konstrukcji drewnianej, garażu dwustanowiskowego z gazobetonu oraz ław fundamentowych nastąpiło w warunkach samowoli budowlanej. Wobec tego organ zastosowała procedurę naprawczą w oparciu o art. 48 ustawy z dnia [...] lipca 1994r. – Prawo budowlane i nałożył obowiązek przedłożenia wymaganych dokumentów w określonym terminie. P. zobowiązani nie dostarczyli wskazanych dokumentów – organ orzekł o rozbiórce. W ocenie organu odwoławczego zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji narusza przepisy materialne i proceduralne. Przede wszystkim organ odwoławczy uznał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie ustalił najistotniejszej kwestii w sprawie, tj. daty rozpoczęcia objętych postępowaniem robót budowlanych polegających na budowie wiaty, garażu oraz ław fundamentowych. Zawarty w protokole oględzin z [...] lipca 2014 r. zapis, że "Umowa z p. K. została zawarta [...].07.2013 r. Budowa została rozpoczęta za radą i wskazówką p. [...] – kazała budować i obiecała szybkie wykonanie obiektu (...)" nie określa terminu rozpoczęcia robót i nie daje podstaw do stwierdzenia, że ich rozpoczęcie nastąpiło przed uzyskaniem prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Inspektor Wojewódzki wskazał ponadto, że przesłuchanie w sprawie w charakterze świadka G. K. odbyło się bez poinformowania stron o miejscu i terminie przesłuchania. Wbrew wskazówkom organu odwoławczego (Inspektor Wojewódzki wcześniejszą decyzją z [...] lipca 2016 r. uchylił pierwszą podjętą w sprawie decyzję Inspektora Powiatowego z dnia [...] czerwca 2016 r.) organ pierwszej instancji nie uzyskał informacji odnośnie terminu rozpoczęcia robót budowlanych od stron postępowania. W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji nie dokonał właściwego i wyczerpującego uzasadnienia wydanej decyzji, bowiem nie zebrał materiału dowodowego wskazującego na datę rozpoczęcia robót budowlanych, a tym bardziej nie wykazał, że do robót budowlanych przystąpiono przed wydaniem pozwolenia na budowę czy też może przed terminem kiedy stała się ostateczna. Ponadto w zaskarżonej decyzji brak jest wyjaśnienia i analizy co do łącznej kwalifikacji obiektów budowlanych będących przedmiotem postępowania. Inspektor Wojewódzki wskazał, że organ pierwszej instancji, na podstawie art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego zawiadomił strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów przed wydaniem rozstrzygnięcia, w którym to zawiadomieniu poinformował, że "zostanie wydana decyzja administracyjna umarzająca postępowanie prowadzone przez tut. Organ". Informacja ta (o umorzeniu postępowania) mogła spowodować że p. M. zgadzając się z proponowanym rozstrzygnięciem, nie byli zainteresowani zapoznaniem się z aktami sprawy, tym bardziej, że nie mieli wiedzy o zgromadzonym materiale dowodowym w postaci przesłuchania świadka G. K.. Organ odwoławczy zauważył ponadto, że od czasu ostatniej kontroli w roku 2014 organ pierwszej instancji nie dokonał żadnych ustaleń, czy na przedmiotowej budowie wykonywane są roboty budowlane czy też budowa została przerwana. Przy ponownym postępowaniu powinien także określić krąg stron postępowania i dokonać analizy, czy wojewódzki konserwator zabytków winien brać udział w postępowaniu, ze względu na to, iż brał udział w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji – pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. budynku mieszkalno – usługowego przy ul. [...] na działce nr [...] w C., a także (jak wynika z dokumentacji projektowej) niniejsza działka położona jest w strefie ochrony konserwatorskiej historycznej struktury przestrzennej miasta C. stanowiącej obszar zabytkowy, ujęty w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Zdaniem Inspektora Wojewódzkiego należy też zwrócić uwagę, czy stroną postępowania jest Gmina C., bowiem obszar oddziaływania obiektu określony w decyzji – pozwoleniu na budowę z dnia [...] maja 2014 r. obejmuje drogę gminną – działkę nr [...]. Odnosząc się do treści wniesionego odwołania, w którym odwołujący "stawia tezę dotyczącą urzędników administracji w A. K." i opisuje sytuacje, w których uczestniczył – organ odwoławczy wyjaśnił, że ani postawiona teza, ani opisane przez skarżącego odczucia nie są przedmiotem oceny dokonywanej w postępowaniu odwoławczym. Również ocena i rozwiązanie konfliktu z projektantem budowy nie należy do właściwości organu, lecz może być przedmiotem postępowania na drodze cywilnej przed sądem powszechnym. We wniesionym sprzeciwie S. M. podniósł, że w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji poruszył kilkakrotnie sprawę próby wyłudzenia korzyści materialnej w zamian za korzystną decyzję umarzającą postępowanie w sprawie samowoli budowlanej przez Kierownika Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w A. K.. Poruszył również sprawę matactwa i intryg prowadzonych przez Kierownika PINB w celu uzyskania pieniędzy dla swojej dobrej znajomej architekt G. K. oraz przedstawił osobiste zaangażowanie Kierownika PINB w konflikt między skarżącym (inwestorem) a G. Kędzięrską, jako projektantem. Wskazał, że Kierownik PINB kilkakrotnie proponował umorzenie prowadzonego postępowania w sprawie samowoli budowlanej, ale decyzję uzależnił od tego czy skarżący przekaże G. [...] określoną sumę pieniężną z odsetkami. Skarżący zarzucił, że organ odwoławczy nie odniósł się do powyższych kwestii, które dotyczą korupcji urzędnika państwowego. Skarżący wskazał ponadto, że organ odwoławczy nie wyjaśnił, co się takiego stało między zawiadomieniem strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów z dnia [...] lipca 2017 r., w którym informowano o tym, że będzie wydana decyzja umarzająca, a [...] września 2017 r., kiedy wydano jednak decyzję nakazującą rozbiórkę – że Kierownik PINB zmienił swoją decyzję co do rozstrzygnięcia sprawy. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Organ podkreślił, ze w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnił, że podnoszone przez skarżącego kwestie nie są przedmiotem rozpoznania w postępowaniu odwoławczym; w tym postępowaniu przedmiotem rozpoznania jest decyzja nakazująca rozbiórkę. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że oddzielnym pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. skierowanym do skarżącego poinformował go, że osoba, która w swojej opinii dopatrzyła się czynów zabronionych, ma prawo osobiście wnieść stosowne zawiadomienie do organów ścigania. Odnośnie treści zawiadomienia z dnia [...] lipca 2017 r. organ odwoławczy podniósł, że w zaskarżonej decyzji wskazał na możliwe konsekwencje tegoż zawiadomienia i uznał tą czynność za nieprawidłowość w postępowaniu organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprzeciw jest niezasadny. Przed przystąpieniem do oceny prawidłowości decyzji stanowiącej przedmiot sprzeciwu w niniejszej sprawie, wyjaśnienia wymaga, że zakres kontroli dokonywanej przez sąd administracyjny określony został w art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017r., poz. 1369; zwanej w skrócie "p.p.s.a.")., który stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (w skrócie "k.p.a."), tj. decyzji uchylającej decyzję wydaną przez organ pierwszej instancji, określanej mianem decyzji kasacyjnej. Wynika z tego, że instytucja sprzeciwu służy wyłącznie skontrolowaniu, czy decyzja organu drugiej instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a., według którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jak wskazuje się w orzecznictwie, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. Natomiast konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyroki NSA z 14 lutego 2017 r., II OSK 1386/15 oraz z dnia 15 grudnia 2016 r., II OSK 1427/16 dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wyraźne ograniczenie zakresu kontroli jedynie do zasadności wydania tego konkretnego rozstrzygnięcia procesowego oznacza, że poza zakresem kontroli sądowoadministracyjnej w tym postępowaniu pozostają kwestie właściwego rozumienia przepisów prawa materialnego. Tym samym sprzeciw odróżnia się od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w odniesieniu do której sąd, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W przedmiotowej sprawie istotną kwestią jest rozstrzygnięcie, czy wskazane przez organ odwoławczy braki, w tym przede wszystkim w zakresie dotyczącym określenia daty rozpoczęcia robót budowlanych można uznać za naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. Zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Stosownie zaś do art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie. Z powyższego wynika, iż podstawową przesłanką wydania ewentualnej decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego jest stwierdzenie, iż został on wybudowany lub znajduje się w budowie, pomimo braku wymaganego pozwolenia na budowę. Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji skarżący, będący inwestorem, legitymował się decyzją Starosty [...] nr [...] z [...] maja 2014 r. [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę na zadanie: budowa budynku mieszkalno – usługowego wraz z niezbędną infrastrukturą tj. wewnętrznym przyłączem energetycznym i wodociągowym (kategoria XIII,XI) przy ul. [...] w miejscowości C. działka nr [...]. W tej sytuacji konieczne jest precyzyjne ustalenie daty rozpoczęcia robót budowlanych, tak aby była możliwa ocena czy roboty rozpoczęto zanim ww. decyzja stała się ostateczna, czy też po dacie, w której pozwolenie na budowę stało się ostateczne. Takiej informacji nie zawiera cytowany przez organ protokół kontroli. K. zatem było prowadzenie dalszego postępowania dowodowego, które organ pierwszej instancji prowadził wadliwie tj. bez zawiadomienia stron. Zdaniem Sądu zawarta w zaskarżonej decyzji argumentacja uzasadnia stanowisko, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; braków w materiale dowodowym, z uwagi na ich zakres i charakter, nie można było usunąć w trybie art. 136 k.p.a. Należy zauważyć, że sformułowane w sprzeciwie zarzuty skarżącego w istocie nie dotyczą wadliwości samego postępowania, pod kątem błędnego zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., ale braku adekwatnej reakcji organu na jego informacje odnośnie zachowania się Kierownika PINB w A. K., które w ocenie skarżącego wskazują na korupcję urzędnika. W tym względzie należy zauważyć, że – jak wskazano, na wstępie, stosownie do 64e p.p.s.a rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Kwestia podejrzenia zaistnienia przestępstwa, które miałaby popełnić osoba pełniąca funkcję organu pozostaje poza zakresem tak sprawowanej kontroli Sądu. W ramach rozpatrywania sprzeciwu Sąd nie jest uprawniony do oceny, czy organ miał podstawy, aby złożyć zawiadomienie o przestępstwie. Dopiero gdyby w sprawie pojawiła się informacja odnośnie już toczącego się dochodzenia służbowego, postępowania dyscyplinarnego lub karnego przeciwko pracownikowi organu tj. gdyby zaistniała przyczyna wyłączenia tegoż pracownika (art. 24 § 1 pkt 6 k.p.a.), mogłoby to wywołać problem wadliwości podejmowanych przez takiego pracownika organu pierwszej instancji czynności w sprawie, a w dalszej kolejności – problem czy organ odwoławczy w świetle art. 138 § 2 k.p.a. dokonał właściwej oceny prawidłowości proceduralnej prowadzenia postępowania przez organ pierwszej instancji. Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie jednakże nie zaistniała. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., Sąd orzekł o oddaleniu sprzeciwu