II SA/Bd 1439/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski asesor WSA Katarzyna Korycka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2018 r. sprawy ze skargi T. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2017 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] nad Notecią z dnia [...] września 2017 r., nr [...]. Wnioskiem z dnia [...] 2017 r. skarżąca T. P. wystąpiła o przyznanie zasiłku celowego w związku z wystąpieniem zdarzenia noszącego znamiona klęski żywiołowej, w którym wskazała, że w wyniku przejścia w dniu [...] 2017 r. nawałnicy, w jej budynku mieszkalnym zalana została cała piwnica i garaż, a także zniszczeniu uległy znajdujące się tam, wymienione we wniosku rzeczy i drzwi od garażu. Skarżąca stwierdziła, że wartość szacunkowa szkód wynosi 10 000 zł. W następstwie rozpatrzenia ww. wniosku Burmistrz [...], decyzją z dnia 8 września 2017 r., nr [...], na podstawie m.in. art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 40 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U z 2016 r., poz. 930 ze zm., dalej powoływanej jako "ustawa o pomocy społecznej" lub "ups"), przyznał skarżącej zasiłek celowy w kwocie 1 000 zł z przeznaczeniem na przeciwdziałanie i usuwanie skutków zdarzeń losowych noszących znamiona klęski żywiołowej. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w związku ze zdarzeniem mającym charakter klęski żywiołowej w postaci nawałnicy, która w nocy [...] 2017 r. przeszła przez gminę [...], doszło do zalania budynku mieszkalnego zamieszkiwanego przez skarżącą i jej rodzinę, że spowodowało to zniszczenie budynku i jego wyposażenia oraz, że przeprowadzony rodzinny wywiad środowiskowy, w którym określony został stan i stopień zniszczenia budynku mieszkalnego oraz poniesione straty w wyniku jego zalania, potwierdził szkody oraz stan budynku podany we wniosku. Tym samym zadaniem organu, mając na uwadze treść art. 40 ust. 2 ups, zasadnym jest przyznanie pomocy skarżącej, której wysokość organ ustalił uwzględniając prace remontowo-budowlane, które należy wykonać, zakupy które należy pilnie poczynić, aby móc zaspokoić niezbędne potrzeby bytowe rodziny, rzeczywiste szkody w gospodarstwie domowym, a także możliwość funkcjonowania we własnym budynku mieszkalnym, okoliczność czy dzieci w rodzinie będą mogły podjąć lub kontynuować naukę i czy jest możliwość zapewnienia opieki medycznej i zakupu leków dla osób poszkodowanych. Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie, kwestionując wysokość przyznanego zasiłku celowego. Opisując szczegółowo straty jakie poniosła w budynku mieszkalnym (piwnicy) i jego wyposażeniu, skarżąca stwierdziła, że kwota przyznanego zasiłku celowego jest znacząco za mała i, że w związku z tym wnioskuje ona o zwiększenie zasiłku na pokrycie poniesionych strat. Decyzją z dnia [...] 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało, że do wnioskowanej pomocy finansowej stosuje się zasady udzielania pomocy w formie zasiłku celowego na remont budynku mieszkalnego określone w piśmie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 lipca 2017 r. znak DOLiZK-IV-775-10/2017, których treść przytoczył. Podniósł, że w ich świetle podstawą do określenia wysokości przyznawanej pomocy jest rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadzany przez ośrodek pomocy społecznej. W przedmiotowej sprawie, jak wyjaśniło SKO, wywiad taki został przeprowadzony w dniu [...] 2017 r. W jego treści zostały szczegółowo opisane stan techniczny budynku mieszkalnego oraz dokonane zniszczenia. Ustalono, że czteroosobowa rodzina zamieszkuje w domu jednorodzinnym, oboje małżonkowie pracują, mąż skarżącej prowadzi działalność gospodarczą, a skarżąca pracuje jako krawcowa w [...], natomiast dorośli synowie nie pracują. W dniu [...] 2017 r., jak wskazało SKO, przeprowadzono ocenę uszkodzeń budynku (Państwowa Inspekcja Nadzoru Budowlanego) i ustalono, że ściany w piwnicy zalane zostały do wysokości ok. 1 m, co stanowi 2 % zakresu uszkodzeń oraz, że wyrwane zostały wrota garażowe i uszkodzone (namoknięte) drzwi wewnątrz pomieszczeń piwnic - 4 sztuki, co stanowi 10 % zakresu uszkodzeń. Oszacowana w protokole wielkość strat w budynku wyniosła 1,6%, co zostało zaakceptowane przez dorosłego syna skarżącej A. P., który własnoręcznie podpisał protokół oszacowania strat. Ponadto protokół podpisały osoby uprawnione, tj. inspektorzy nadzoru budowlanego. Z powyższego wynika, jak stwierdziło SKO, że organ decyzyjny udzielił skarżącej pomoc proporcjonalnie do oszacowanego procentu zniszczeń budynku (1,6% - 1000,00 zł). Odnosząc się do zarzutu odwołania, że wysokość przyznanego zasiłku jest niewystarczająca na zaspokojenie potrzeb związanych likwidacją szkód po nawałnicy SKO podniosło, że żaden przepis ustawy o pomocy społecznej nie stanowi, aby pomoc udzielana w przypadku wystąpienia klęski żywiołowej ściśle odpowiadała wysokości poniesionej szkody, ponieważ nie stanowi ona odszkodowania, że wysokość oszacowanych strat została zatwierdzona przez syna skarżącej oraz, że organ przyznał pomoc w proporcjonalnej kwocie z omawianego szacunku. Tym samym, zdaniem SKO, w sprawie nie przekroczono granic uznania administracyjnego, a decyzja organu I instancji odpowiada prawu. Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Wskazując, że zaskarżona decyzja jest niesprawiedliwa i krzywdząca, skarżąca zwróciła się z prośbą o bardziej sprawiedliwe wyrównanie szkody. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że nawałnica spowodowała w budynku mieszkalnym szkody przekraczające te, które zostały określone w protokole oszacowania strat z dnia [...] 2017 r., że zawarty w tym protokole szacunek strat nie uwzględnia ich rozmiaru rzeczywistego (faktycznego), że protokół ten został podsunięty do podpisu synowi skarżącej pod jej nieobecność, że syn skarżącej był nieświadomy treści protokołu i nie miał wiedzy fachowej, co oznacza określona w protokole wielkość strat w wysokości 1,6% oraz, że nie wie ona na jakiej podstawie określono w protokole szkodę w wymiarze 1,6%. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, dalej powoływanej jako "ppsa"), Sąd stwierdził, iż wniesiona w sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę rozpatrzenia wniosku o przyznanie zasiłku celowego z uwagi na straty powstałe w wyniku klęski żywiołowej stanowią przepisy art. 40 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U z 2017 r., poz. 1769 ze zm., dalej powoływanej jako "ustawa o pomocy społecznej" lub "ups"). Zgodnie z ich treścią zasiłek celowy może być przyznany osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej (ust. 2), niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi (ust. 3). Weryfikacja zatem wniosku o przyznanie zasiłku celowego musi zostać oparta na wskazanych regulacjach prawnych i określonych w nich przesłankach przyznania zasiłku celowego. Przesłanką zaś warunkującą możliwość przyznania wskazanej pomocy, wprost określoną w art. 40 ust. 2 ups, jest wymóg poniesienia straty w wyniku m.in. klęski żywiołowej. Pomimo tego zasiłek celowy nie pełni funkcji odszkodowawczej za powstałe szkody w wyniku klęski żywiołowej i jego celem nie jest zapewnienie pełnej rekompensaty z tytułu powstałych strat i szkód. Zasiłek ten jest bowiem świadczeniem oferowanym w ramach pomocy społecznej, zatem musi być przyznawany zgodnie z zasadami i celami pomocy społecznej (m.in. z zasadą subsydiarności, pomocniczości i wspomagającego charakteru pomocy społecznej oraz możliwości pomocy społecznej - art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1, 2 i 4 usp). W związku z tym, iż środki finansowe na usuwanie skutków klęsk żywiołowych pochodzą z rezerwy celowej budżetu państwa, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji określił Zasady udzielania, ze środków rezerwy celowej budżetu państwa na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych, pomocy finansowej w formie zasiłków celowych, o których mowa w ustawie o pomocy społecznej, dla rodzin lub osób samotnie gospodarujących, poszkodowanych w wyniku zdarzeń noszących znamiona klęski żywiołowej. Zasady te zawarte zostały w piśmie z dnia 24 czerwca 2016 r. znak DOLiZK-IV-775-1/2016 oraz w piśmie z dnia 17 sierpnia 2017 r. znak DOLiZK-IV-775-10/2017, zmienionym pismem z dnia 29 sierpnia 2017 r. znak DOLiZK-IV-775-20/2017. W piśmie z dnia 24 czerwca 2016 r. określone zostały zasady udzielania pomocy finansowej w wysokości nie przekraczającej 6000 zł dla rodzin lub osób samotnie gospodarujących, które poniosły straty w gospodarstwach domowych i znalazły się w szczególnie trudnej sytuacji życiowej, w której nie mogą zaspokoić niezbędnych potrzeb bytowych w oparciu o posiadane środki własne. Natomiast pismem z dnia 17 sierpnia 2017 r. ustanowione zostały zasady udzielania pomocy finansowej z przeznaczeniem na remont lub odbudowę budynku mieszkalnego lub lokalu mieszkalnego, który został zniszczony lub uszkodzony w wyniku zdarzenia klęskowego, w wysokości odpowiednio nie przekraczającej kwoty 20.000 zł (w szczególnych przypadkach 200.000 zł) oraz 200.000 zł. Należy podkreślić, że ww. pisma organu rządowego określające cel zasiłku, jego wysokość, podstawę i sposób przekazania oraz rozliczenia, nie należą do źródeł prawa powszechnie obowiązującego i dlatego nie mogą być one samodzielną podstawą przyznania, bądź odmowy przyznania pomocy w formie zasiłku celowego. Podstawy takiej należy zawsze upatrywać w przepisach ustawy o pomocy społecznej, a zatem w art. 40 ups. Podkreślić należy, że decyzja o przyznanie zasiłku celowego, o którym mowa w art. 40 ups, podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego. Świadczy o tym użyte w art. 40 ups sformułowanie "może być przyznany". Oznacza to, że organ orzekający w sprawie przedmiotowego świadczenia posiada większą swobodę co do treści rozstrzygnięcia, wyboru jednego spośród kilku jego wariantów. Uznanie administracyjne nie oznacza jednak dowolności organu administracji publicznej. Organ działając w ramach uznania administracyjnego jest zatem zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszystkich istotnych okoliczności sprawy, zgodnie z regułami określonymi w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, oraz do wykazania w uzasadnieniu decyzj, że podjęte rozstrzygnięcie jest usprawiedliwione okolicznościami sprawy (art. 11 i art. 107 § 3 kpa). Niezgodna z prawem jest więc decyzja uznaniowa w której organ nie ustali, nie odniesie się czy też nie wyjaśni istotnych dla sprawy okoliczności, jak też pozostawi poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę, bądź pominie materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy. Zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 kpa organ realizuje przez właściwe uzasadnienie decyzji spełniające wymogi określone w art. 107 § 3 kpa, w tym więc przez wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia, przy czym zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ nie wyjaśni lub nie ustosunkuje się do istotnych dla sprawy okoliczności związanych w wielkością przyznanego świadczenia. W niniejszej sprawie nie było sporne, że skarżąca wraz z rodziną należą do osób poszkodowanych zdarzeniem klęskowym w postaci nawałnicy oraz, że w wyniku tego zdarzenia powstała straty w budynku mieszkalnym skarżącej i jego wyposażeniu. Jak podkreślono wyżej określoną w art. 40 ust. 2 ups przesłanką warunkującą możliwość przyznania pomocy w ramach zasiłku celowego jest poniesienie straty w wyniku klęski żywiołowej. Strata stanowi zatem konieczny warunek przyznania zasiłku celowego oraz ustalenia jego wysokości. Zarówno brak stwierdzenia poniesienia straty w wyniku klęski żywiołowej, jak i brak ustalenia bądź wyjaśnienia w decyzji jej wymiaru oraz wysokości świadczenia uwarunkowanego tą stratą, nie pozwala na podjęcie w ramach uznania administracyjnego, zgodnej z prawem decyzji o przyznaniu zasiłku celowego na podstawie art. 40 ust. 2 ups. Nie sposób bowiem przyjąć, że organ rozważył prawidłowo całokształt okoliczności dotyczących możliwości przyznania wnioskowanego świadczenia ukierunkowanego na konkretny cel - stratę, nie ustalając i wyjaśniając istotnych kwestii związanych z poniesioną stratą i opartym na niej wymiarze świadczenia. Odnosząc powyższego do przedmiotu sprawy wskazać należy, że w niniejszej sprawie organ I instancji nie określił jasno jaki jest wymiar poniesionej przez skarżącą straty i jakie straty wziął pod uwagę ustalając wysokość przyznanej pomocy, tj. czy wziął pod uwagę zniszczenia budynku, czy zniszczenia znajdujących się w nim rzeczy, czy obie te straty. Organ stwierdził bowiem jedynie, że przeprowadzony w sprawie rodzinny wywiad środowiskowy potwierdził szkody oraz stan budynku podany we wniosku. Należy zauważyć, że w złożonym wniosku pomocowym skarżąca oszacowała poniesione straty na kwotę 10 000 zł. Istotnym jest także, że organ I instancji w podjętej decyzji w ogóle nie odniósł się do znajdującego się w aktach sprawy dokumentu z dnia [...] 2017 r. o nazwie "Ocena uszkodzeń budynku spowodowanych działaniem zjawisk atmosferycznych – [...] 2017" (dalej powoływanym jako protokół oszacowania strat z dnia [...] 2017 r.). Uzasadniając natomiast wysokości przyznanego świadczenia w ogóle nie odniósł się do zindywidualizowanych okoliczności przedmiotowej sprawy, lecz oparł się na ogólnych i generalnych okolicznościach determinujących wymiar świadczenia, tożsamych z tymi określonymi w pkt 6 ww. pisma z dnia 24 czerwca 2016 r. znak DOLiZK-IV-775-1/2016. Zauważyć przy tym należy, że w ramach tych okoliczności organ powołał się na rzeczywiste szkody w gospodarstwie domowym, które to skarżąca oszacowała na 10 000 zł, natomiast organ przyznał świadczenie w wysokości 1 000 zł, w żadnym zakresie nie wyjaśniając przyczyn przyznania takiej właśnie wysokości świadczenia, która jest dziesięciokrotnie niższa niż określonej przez skarżąca wysokość poniesionej straty. W przypadku natomiast decyzji organu II instancji, wskazać należy że organ ten wskazał, że przyznał pomoc proporcjonalnie do oszacowanego w protokole oszacowania strat z dnia [...] 2017 r. procentu zniszczeń budynku (1,6% - 1000,00 zł). Oznacza to, że organ II instancji uwzględnił jedynie straty w budynku, uznając iż w sprawie miała miejsce taka strata, jaka została określona w protokole oszacowania strat z dnia [...] 2017 r., a także przyjął, że wysokość przyznanego świadczenia jest proporcjonalna do oszacowanej straty (1,6% - 1000,00 zł). Należy zauważyć, że organ w żaden sposób nie wyjaśnił, na czym ta proporcjonalność polega, jakie przyjął wartości odniesienia do ustalenia tej proporcjonalnej zdaniem organu kwoty. Jedynie w znajdującym się w aktach sprawy, przesłanym do organ II instancji piśmie Dyrektora Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia [...] 2017 r. wskazane zostało, że w załączniku do pisma Zasady udzielania, ze środków rezerwy celowej budżetu państwa na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych, pomocy finansowej w formie zasiłków celowych, o których mowa w ustawie o pomocy społecznej, dla rodzin lub osób samotnie gospodarujących, poszkodowanych w wyniku zdarzeń noszących znamiona klęski żywiołowej - określone zostało w formie tabeli przedstawiającej procentowy udział zniszczeń i kwot pomocy, że w przypadku uszkodzeń w budynkach mieszkalnych w wymiarze 5 % kwota pomocy wynosi 6 000 zł i, że w związku z tym przyznano pomoc proporcjonalnie do oszacowanego procentu zniszczeń. Przyjęcie nawet wskaźników określonych we wskazanym piśmie z dnia [...] 2017 r. (5 % - 6 000 zł) nie pozwala na ustalenie w jaki proporcjonalny sposób do oszacowanej straty wyliczona została kwota 1 000 zł (1,6 % - 1 000 zł). Mając na uwadze, że kwestia wysokości przyznanego świadczenia stanowiła istotę sporu w sprawie, należy uznać, że brak wyjaśnienia tej istotnej w sprawie okoliczności, nie pozwala na stwierdzenie, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Skoro organ II instancji oparł rozstrzygnięcie co do wielkości przyznanej pomocy na określonym w protokole oszacowania strat z dnia [...] 2017 r. procentowym wskaźniku stopnia uszkodzenia/zniszczenia budynku, to obowiązkiem jego było wyjaśnić w jaki sposób ustalił i to proporcjonalnie na podstawie przyjętego wskaźnika uszkodzenia/zniszczenia budynku wielkość przyznanej pomocy. Jednocześnie należy zauważyć, że ww. informacje zawarte w przywołanym piśmie z dnia [...] 2017 r. nie znalazły odzwierciedlenia w decyzji organu I instancji, że z decyzji organu I instancji nie wynika ani jednoznacznie wymiar straty, ani jakie straty zostały wzięte pod uwagę dla ustalenia wnioskowanej pomocy, ani też przyczyny ustalenia wysokości przyznanego zasiłku celowego w kwocie właśnie 1 000 zł oraz, że do tych wszystkich niejasności i nieprawidłowości decyzji organu I instancji organ odwoławczy się nie odniósł w zaskarżonej decyzji. W sprawie budzi również wątpliwości czy orzekające organy obu instancji uwzględniały w ramach weryfikacji wniosku skarżącej tożsame pisma Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji określające zasady udzielania, ze środków rezerwy celowej budżetu państwa, pomocy finansowej w formie zasiłków celowych, dla rodzin lub osób samotnie gospodarujących, poszkodowanych w wyniku zdarzeń noszących znamiona klęski żywiołowej, które przecież dotyczą dwóch różnych kwestii tj. zasad udzielania pomocy finansowej dla rodzin lub osób, które poniosły straty w gospodarstwach domowych i znalazły się w szczególnie trudnej sytuacji życiowej, w której nie mogą zaspokoić niezbędnych potrzeb bytowych w oparciu o posiadane środki własne, oraz zasad udzielania pomocy finansowej z przeznaczeniem na remont lub odbudowę budynku mieszkalnego lub lokalu mieszkalnego Mając na uwadze powyższe, należy stwierdzić, iż organy obu instancji nie wyjaśniły i rozważyły istotnych okoliczności sprawy, przez co naruszyły istotnie przepisy postępowania zawarte w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa zw. z art. 11 i art. 107 § 3 kpa, przekraczając tym samym granice uznania administracyjnego, co obligowało Sąd do uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji. Tylko wyczerpujące ustalenie i rozważenie wskazanych w uzasadnieniu wyroku okoliczności pozwoli wydać prawidłowe rozstrzygniecie w ramach uznania administracyjnego. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z motywów wyroku Sądu. Ponownie rozpoznając sprawę, w sytuacji wzięcia pod uwagę przy rozstrzyganiu sprawy protokołu oszacowania strat z dnia [...] 2017 r., organy odniosą się do zarzutu skarżącej o podpisaniu protokołu przez syna skarżącej, a nie skarżącą. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.