II SA/Bd 144/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Renata Owczarzak asesor WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Magdalena Tambelli po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 marca 2007 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] 2007 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, ze zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. II SA/Bd 144/07 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] 2006r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. na podstawie art. 37 ust. 1 pkt. 1 i 2 ustawyz dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. 1974r. Nr 38, poz. 229), art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity z 2006r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) w związku z art. 103 ust. 2 wskazanej ustawy oraz art. 104 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), odmówił wydania decyzji nakazującej rozbiórkę sieci elektroenergetycznej [...] na trasie - [...] i jednocześnie umorzył postępowanie administracyjne w całości jako bezprzedmiotowe. W motywach decyzji organ stwierdził, iż z akt sprawy nie wynika, by w trakcie budowy spornej linii ówcześni właściciele działki nr [...] wnosili jakiekolwiek uwagi i zastrzeżenia co do niej. Również aktualni właściciele wspomnianej działki Z. i Z. S. w momencie jej nabywania nie kwestionowali legalności budowy linii. Dokonując ustaleń w sprawie organ, ze względu na zaistniałe problemy w zebraniu kompletu dokumentacji związane z reorganizacją inwestora, urzędów i instytucji biorących udział w procesie inwestycyjnym oraz upływem 25-lat od realizacji inwestycji, oparł się na decyzji Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w B. z dnia [...] 1976 r., zatwierdzającej pod względem urbanistycznym i architektoniczno-budowlanym plan realizacyjny usytuowania linii napowietrznej [...], a także na zarządzeniu nr [...] Zastępcy Dyrektora [...] z dnia [...] 1981 r. w sprawie powołania komisji odbioru inwestycji do eksploatacji omawianej linii, z którego § 4 wynika, iż podstawą do dokonania odbioru była m.in. zatwierdzona dokumentacja techniczno-prawna. Ponadto powołał się na informację uzyskaną z [...] Urzędu Wojewódzkiego w B., z której wynika, iż poza wyżej cytowaną decyzją o zatwierdzeniu planu realizacyjnego odnotowano inne decyzję z [...] 1977 r. i z [...] 1979r., jednakże nie wiadomo czego one dotyczyły, gdyż Urząd Miasta w B., do którego przekazano akta sprawy, w piśmie z dnia [...] 2006 r., wskazał, iż nie posiada w swoich zasobach archiwalnych tych dokumentów. Zdaniem organu powyższe ustalenia nie pozwalają na jednoznaczne stwierdzenie, że przedmiotowa linia została zrealizowana przez [...] samowolnie bez uzyskania stosownych decyzji. W odwołaniu od powyższej decyzji Z. S. zarzucił organowi stronniczość oraz nieuwzględnienie podnoszonych przez niego wcześniej zarzutów co do legalności inwestycji. Wskazał przy tym, iż pozwolenie na budowę linii napowietrznej nie mogło zostać wydane, gdyż nie zachodziły przesłanki określone w art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane. Odwołujący się, powołując się na dokumentację dotyczącą żądania rekompensaty od poprzedniego właściciela linii, zanegował twierdzenia organu, iż ani on, ani poprzedni właściciele nieruchomości nie wnosili żadnych uwag i zastrzeżeń co do inwestycji. Dodał również, iż w stosunku do nieruchomości będącej jego własnością nie ustanowiono służebności na rzecz [...], a tym samym nieuprawnione jest powoływanie się przez organ na treść art. 548 § 1 KC. Ponadto wywiódł, iż odmowa wydania nakazu rozbiórki linii energetycznej jest działaniem nieekonomicznym, ponieważ linia jest nieczynna od wielu lat, używana jedynie sporadycznie. Jego zdaniem nieposiadanie przez właściciela linii stosownej dokumentacji, skutkuje koniecznością przeprowadzenia postępowania naprawczego. Decyzją z dnia [...] 2007r. Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy wydania nakazu rozbiórki wskazanej sieci elektroenergetycznej [...] na trasie przebiegającej z [...] oraz uchylił w części dotyczącej umorzenia postępowania w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż kwestionowane orzeczenie zawiera dwa rozstrzygnięcia dla jednej sprawy (odmowa wydania nakazu rozbiórki ww. obiektu budowlanego i umorzenie postępowania w sprawie), stwierdził również, iż z akt sprawy nie wynika, by sprawa była bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 Kpa. W związku z tym uznał, iż zaskarżona decyzja w części dotyczącej umorzenia postępowania administracyjnego została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Odnosząc się natomiast do części utrzymanej w mocy wskazał, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki określone w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974r. do orzeczenia o rozbiórce, gdyż w stosunku do spornej inwestycję wydane były decyzje o zatwierdzeniu planu realizacyjnego (z dnia 13 lipca 1976r. oraz 31 maja 1977r.), z których wynika, że budowa przedmiotowej sieci elektroenergetycznej była zgodna z ówczesnym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym zarządzeniem Nr [...] Wojewody B. z dnia [...] 1976r., oraz planem szczegółowym dzielnicy [...] zatwierdzonym zarządzeniem Prezydenta Miasta B. Nr [...] z dnia [...] 1976r.. Zdaniem organu, zastosowania nie będzie miał również art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974r, bowiem z dokumentów sprawy nie wynika, by ww. sieć powodowała niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. podniósł ponadto, iż przedmiotowa budowa powstała ponad 25 lat temu, a organy administracji nie mają obowiązku przechowywania dokumentów przez tak długi okres czasu. Wskazał również, iż na właścicielu lub zarządcy obiektu budowlanego, zgodnie z ówcześnie obowiązującym rozporządzeniem Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r. w sprawie nadzoru urbanistyczno - budowlanego (Dz. U. z 1975r. Nr 8, poz. 48, ze zm.) spoczywał obowiązek przechowywania przez okres jego istnienia jedynie planu realizacyjnego i projektu wraz z rysunkami zamiennymi lub naniesionymi zmianami wprowadzonymi w toku wykonywania robót budowlanych. Tym samym nie istniała podstawa prawna do żądania od obecnego zarządcy obiektu wszystkich dokumentów dotyczących budowy. Powołując się na argumentację zawartą w kwestionowanej decyzji, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. stwierdził również, iż na podstawie zebranej dokumentacji w sprawie nie można z całą pewnością stwierdzić, iż omawiana inwestycja była samowola budowlaną. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższe rozstrzygniecie Z. S. ponownie wskazał, iż przedmiotowa linia wybudowana została bez pozwolenia na budowę, jeśli zaś nawet wydano w tym przedmiocie decyzję, to jest ona niezgodna z art. 21 ust. 4 Prawa budowlanego z 1974r.. Wniósł przy tym o przeprowadzenie postępowania naprawczego, ewentualnie o likwidację linii na koszt właściciela. Odnosząc się do zebranego materiału dowodowego, skarżący podniósł, iż jest on niekompletny, gdyż właściciel linii nie przedstawił całości dokumentacji, którą zgodnie z przepisami powinien posiadać. Wywiódł również, iż w niniejszej sprawie nie przeprowadzono stosownych ekspertyz, a tym samym nie można jednoznacznie ocenić czy linia jest bezpieczna. Dodał także, iż jego zdaniem, inwestycja została wykonana niezgodnie ze sztuką budowlaną, a obecny stan świadczy o nieprzestrzeganiu Polskiej Normy [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 80 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.) organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Realizując wyrażoną w niniejszym przepisie zasadę swobodnej oceny dowodów, organ powinien opierać się na zebranym materiale dowodowym, dokonując jego wszechstronnej oceny. Pominięcie ustalenia faktu mającego znaczenia dla sprawy stanowi naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a.. Stosownie zaś z art. 133 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga sprawę na podstawie akt sprawy. Analizując akta sprawy, Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów procedury, gdyż zebrany materiał dowodowy jest niepełny i nie pozwala na jednoznaczne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Należy bowiem wskazać, iż upływ 25-lat czasu od budowy sieci elektroenergetycznej [...] na trasie [...], jak również przekształcenia organów i inwestora, utrudniające zebranie kompletu dokumentów dotyczących tej inwestycji, nie zwalniają organów z obowiązku podjęcia wszelkich niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a zatem w tym przypadku jednoznacznego ustalenia, czy przedmiotowy obiekt wybudowany został w oparciu o decyzję zezwalającą na jego budowę. Poszukiwanie przez organy administracji dokumentacji związanej z realizacją inwestycji zlokalizowanej m.in. na działce skarżącego ograniczono tymczasem jedynie do zwrócenia się do [...] Urzędu Wojewódzkiego w B. o udzielenie odpowiedzi, czy na wspomnianą inwestycję było wydane pozwolenie na budową, a następnie do Urzędu Miasta B. o przesłanie akt o numerze [...]. Nieuzyskawszy stosownej dokumentacji, organy obu instancji oparły swoje ustalenia na przedłożonych przez następcę prawnego inwestora decyzjach o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z dnia 13 lipca 1976 r. i z dnia 31 maja 1977 r., zarządzeniu nr [...] Zastępcy Dyrektora [...] z dnia [...] 1981r. w sprawie powołania komisji odbioru z inwestycji do eksploatacji linii [...], protokole z dnia 22 sierpnia 1981r. dotyczącym sprawdzenia gotowości do eksploatacji inwestycji oraz na częściową dokumentację projektową. Wywiodły przy tym, iż dokumentacja ta nie pozwala jednoznacznie stwierdzić, aby omawiana inwestycja była samowolą budowlaną. Należy w tym miejscu wskazać na treść przepisu art. 6 ust.1 ustawy z dnia 14 lipca 1983r. o narodowym zasobie archiwalnym (tekst jedn. Dz. U. z 2006r., Nr 97, poz. 673; ze zm.) zgodnie z którym organy państwowe oraz państwowe jednostki organizacyjne, organy jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządowe jednostki organizacyjne obowiązane są zapewnić odpowiednią ewidencję, przechowywanie oraz ochronę przed uszkodzeniem, zniszczeniem bądź utratą powstającej w nich dokumentacji, w sposób odzwierciedlający przebieg załatwiania i rozstrzygania spraw oraz nadsyłanej i składanej do nich dokumentacji, w taki sam sposób. Z art. 5 ust.1 tejże ustawy wynika z kolei, że dokumentacja powstająca w organach państwowych i państwowych jednostkach organizacyjnych, w organach jednostek samorządu terytorialnego i samorządowych jednostkach organizacyjnych oraz napływająca do nich jest przechowywana przez te organy i jednostki organizacyjne przez okres ustalony na podstawie upoważnienia zawartego w ust. 2, po tym zaś okresie: 1) dokumentacja stanowiąca materiał archiwalny jest przekazywana do właściwych archiwów państwowych; 2) dokumentacja inna niż wymieniona w pkt 1 może ulec brakowaniu. W związku z powyższym należy podnieść, iż organ I instancji dowiedziawszy się o tym, że Urząd Miasta B. nie posiada w swych zasobach archiwalnych dokumentacji dotyczącej pozwolenia na budowę sieci elektroenergetycznej, winien był ustalić, czy pozwolenie to stanowiło materiał archiwalny wchodzący do państwowego zasobu archiwalnego, a jeśli tak, to zwrócić się o jego udostępnienie. Dodać trzeba przy tym również, iż wbrew twierdzeniom skarżącego, obowiązek przechowywania całości dokumentacji związanej z budową sieci nie spoczywał na inwestorze. Zgodnie bowiem z § 34 ust 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r. w sprawie nadzoru urbanistyczno - budowlanego (Dz. U. z 1975r. Nr 8, poz. 48, ze zm.) właściciel lub zarządca obiektu budowlanego miał obowiązek przechowywania przez okres istnienia obiektu jedynie planu realizacyjnego i projektu ze wszystkimi rysunkami zamiennymi lub naniesionymi zmianami, wprowadzonymi w toku wykonywania robót budowlanych. Obok powołania się na wyżej wskazaną argumentację mającą świadczyć o tym, że w stosunku do omawianego obiektu wydano pozwolenie na budowę, organ odwoławczy wywiódł również, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do orzeczenia na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 poz. 229 ze zm.) o rozbiórce budowli. W związku z powyższym należy stwierdzić, iż przepis ten ma zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy dany obiekt budowlany lub jego część wykonano niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, a zwłaszcza bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zatem w sytuacji, gdyby z ustaleń organu wynikało, iż dla omawianej sieci elektroenergetycznej wydana została decyzja o pozwoleniu na budowę, organ administracji nie może, opierając się na art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, orzec o rozbiórce sieci bez uprzedniego stwierdzenia nieważności tejże decyzji. Należy zgodzić się przy tym z zarzutami skarżącego dotyczącymi uchybienia przez organ II instancji przepisom postępowania administracyjnego w zakresie wyjaśnienia zaistnienia przesłanek określonych w cytowanym wyżej przepisie. Zgodnie z art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Stosownie zaś do art. 107 § 1 tegoż Kodeksu jednym ze składników decyzji administracyjnej jest uzasadnienie faktyczne, które w myśl § 3 tegoż artykułu powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Z treści powyższych przepisów wynika zatem, że rozstrzygając sprawę organ administracji musi jednoznacznie wskazać, które fakty uznaje za udowodnione, a ponadto dokonując takiego wskazania nie może uchylić się od wyraźnego przedstawienia w uzasadnieniu decyzji, na podstawie jakich dowodów uznał te fakty za udowodnione. Rola organu administracji nie może przy tym ograniczać się jedynie do biernego oczekiwania na dowody zaoferowane przez stronę. Tymczasem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. uzasadniając swoje stanowisko w zakresie braku istnienia przesłanek do orzeczenia na podstawie art.37 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974r. o rozbiórce obiektu, stwierdził jedynie ogólnikowo, iż z dokumentów sprawy nie wynika by sieć elektroenergetyczna powodowała niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Nie wskazał przy tym na istnienie jakichkolwiek dowodów potwierdzających, iż omawiany obiekt nie niesie z sobą wspomnianych zagrożeń. Z akt administracyjnych nie wynika, by przeprowadzono oględziny obiektu, wykonano jakiekolwiek ekspertyzy lub uzyskano innego rodzaju materiał dowodowy, który czyniłby pogląd wyrażony przez organ wiarygodnym. Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżącego, sprowadzającego się do braku zgody właściciela nieruchomości na zlokalizowanie obiektu na tej nieruchomości, należy wskazać, iż w myśl art. 37 prawa budowlanego z 1974r., brak takiej zgody nie stanowi jednej z przesłanek uzasadniających rozbiórkę obiektu. Ponieważ zarzut ten wykracza poza sferę prawa administracyjnego, organy administracji nie były uprawnione do oceny jego słuszności. Reasumując, w pierwszej kolejności organ powinien podjąć szersze działania zmierzające do ustalenia, czy budowa sieci elektroenergetycznej [...] na trasie [...] była zgodna z obowiązującym prawem, a zatem czy inwestycja poprzedzona była uzyskaniem pozwolenia na budowę. W zależności od tych ustaleń należy zastosować właściwy reżim odpowiedzialności i zbadać warunki do legalizacji. Zebranie pełnych dowodów w należycie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym, przy wnikliwej analizie zebranego materiału pozwolić powinno na ustalenie, czy żądane przez skarżącego nakazanie rozbiórki obiektu znajduje uzasadnienie w obowiązujących przepisach prawa. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.) orzeczono jak w sentencji wyroku.