II SA/Bd 1453/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Toruń Centrum-Zachód na uchwałę Rady Miasta Torunia z dnia 9 lutego 2006 r. nr 950/06 w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Miasta Torunia 1. umarza postępowanie w zakresie żądania stwierdzenia nieważności § 28 zaskarżonej uchwały, 2. stwierdza nieważność § 13 ust. 1 i § 35 zaskarżonej uchwały, 3. w pozostałym zakresie skargę oddala. Uchwałą z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] Rada Miasta, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia [...] marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm., zwanej w skrócie "u.s.g.") oraz art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia [...] czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 72 poz. 747 z późn. zm.) uchwalił regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy M. T.. P. z dnia [...] listopada 2017 r. Prokurator Rejonowy T. C. – Z. wniósł skargę na powyższą uchwałę domagając się stwierdzenia jej nieważności. Prokurator zarzucił uchwale: 1. istotne naruszenie art. 7, art. 84 i art. 94 Konstytucji RP, art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 ustawy z dnai [...] marca 1990 r. u.s.g. oraz art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków – poprzez wprowadzenie w § 28 odpłatności za przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej mimo braku podstawy prawnej do wydania aktu prawa miejscowego określającego taką płatność, przez co we wskazanym powyżej zakresie uchwała istotnie narusza prawo; 2. istotne naruszenie art. 7 i 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez powtórzenie w zapisach zaskarżonej uchwały regulacji ustawowych lub ich modyfikacji, a mianowicie: a) w § 2 pkt 2 zaskarżonej uchwały - powtórzenie i modyfikację art. 2 pkt 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, b) w § 2 pkt 7 zaskarżonej uchwały – powtórzenie art. 2 pkt 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, c) w § 13 ust. 1 zaskarżonej uchwały – powtórzenie art. 6 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, d) w § 35 zaskarżonej uchwały – powtórzenie i modyfikację art. 8 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi w części dotyczącej § 28 ust. 1 uchwały i oddalenie skargi w pozostałym zakresie. Gmina podniosła, że po uchwaleniu zaskarżonej uchwały Wojewoda K. – P. rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] stwierdził nieważność m.in. § 28 ust. 1 uchwały. Skarga wniesiona na to rozstrzygnięcie została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia [...] października 2006 r. (sygn. akt II SA/Bd 523/06). Tekst uchwały został opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa K. – P. z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] poz. 1542 bez zaskarżonego § 28 ust. 1. Odnośnie zarzutów dotyczących pozostałych przepisów uchwały Gmina podniosła, że wskazane powtórzenia są co najwyżej nieistotnymi powtórzeniami nie pozwalającymi na stwierdzenie nieważności nie tylko całej uchwały, ale nawet kwestionowanej części uchwały. Zaskarżone postanowienia uchwały to tylko cztery przepisy, a nadto materia tych regulacji pozwala na uczynienie tekstu bardziej zrozumiałym i czytelnym dla adresatów. Na rozprawie Prokurator cofnął skargę w zakresie dotyczącym § 28 ust. 1 uchwały oraz wniósł o stwierdzenie nieważności wskazanych w pkt 2 skargi przepisów uchwały tj. § 2 pkt 2, § 2 pkt 7, § 13 ust. 1 i § 35. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest częściowo zasadna. Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady M. podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (u.s.g.) oraz art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. wynika, że ustawodawca przyznał radzie gminy kompetencje stanowiące w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Rada może zatem skorzystać z omawianego uprawniania wyłącznie, gdy inne normy prawa powszechnie obowiązującego wyrażone w ustawach przyznają jej kompetencje do regulacji materii określonej tymi przepisami. Takie uprawnienie stwarza dla rady gminy przepis art. 19 ustawy o zbiorowym dostarczaniu wody i zbiorowym odprowadzeniu ścieków, zgodnie z którym rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. W przepisie tym ustawodawca jasno określił również, że przedmiotowy regulamin jest aktem prawa miejscowego. Zauważyć zatem należy, że przepis art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej akty prawa miejscowego zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów które je ustanowiły. Po myśli art. 94 Konstytucji, akty prawa miejscowego mogą być stanowione przez organy samorządu terytorialnego oraz organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Z przedstawionych uregulowań jasno wynika, że zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowana jest normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest bowiem upoważnienie zawarte w ustawie co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem, w akcie rangi ustawowej, musi być zawarte upoważnienie (delegacja) dla rady gminy dla podjęcia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje też potwierdzenie w art. 40 ust. 1 u.s.g. Przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć zatem na względzie, że akt ten nie może naruszać nie tylko regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. W doktrynie wskazuje się, że upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego może przybrać postać delegacji szczególnej lub generalnej. Szczegółowe upoważnienie ustawowe określa materię, która może być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego i organy kompetentne do jego wydania. Najczęściej upoważnienie to dotyczy materii, która jest ogólnie uregulowana w ustawie, a organom terenowym pozostawione zostaje uregulowanie kwestii szczegółowych. Ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę oraz zbiorowym odprowadzaniu ścieków określa zasady i warunki zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz zbiorowego odprowadzania ścieków, w tym zasady działalności przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, zasady tworzenia warunków do zapewnienia ciągłości dostaw odpowiedniej jakości wody, niezawodnego odprowadzania i oczyszczania ścieków, wymagania dotyczące jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi a także zasady ochrony interesów odbiorców usług z uwzględnieniem wymagań ochrony środowiska i optymalizacji kosztów (art. 1 w brzmieniu obowiązującym w momencie podjęcia zaskarżonej uchwały). Ponadto wskazać należy, że w świetle art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem - co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które wszak stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku (Dz. U. Nr 100, poz. 908; dalej w skrócie "ZTP"). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 27 kwietnia 2004 roku, P 16/03; OTK-A 2004/4/36), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Podobne stanowisko zajął w doktrynie G. Wierczyński, zdaniem którego sytuacje, w których naruszone zostały ZTP, powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa - jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 29). Jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 w zw. z § 143 ZTP, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie. Podobnie zakotwiczona w art. 94 Konstytucji jest dyrektywa wynikająca z art. 118 w zw. z § 143 ZTP, w świetle której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 633). Takie powtórzenie jest, co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa sądów administracyjnych i Trybunału Konstytucyjnego jako rażące naruszenie prawa (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 czerwca 2011 roku, IV SA/Po 431/11). Co do zasady unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenie regulacji ustawowych naruszają nie tylko przepisy § 118 w zw. z § 143 ZTP, ale także art. 7 i art. 94 Konstytucji, stanowiąc w istocie uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź też z przekroczeniem jego granic (por. M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, Gdańsk 2008, s. 224; G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz. Warszawa 2010, s. 633). Wobec powyższego stwierdzić należy, iż z istoty aktu prawa miejscowego wynika niedopuszczalność takiego działania organu realizującego delegację ustawową, które polega na powtarzaniu bądź modyfikacji wiążących norm o charakterze powszechnie obowiązującym. Przedstawione stanowisko koresponduje z § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia w sprawie "zasad techniki prawodawczej". Zgodnie z jego treścią w rozporządzeniu nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Zasada ta ma zastosowanie również do aktów prawa miejscowego (§ 143 załącznika do rozporządzenia). Stanowisko to znajduje także odzwierciedlenie w utrwalonej linii orzeczniczej, uznającej za niedopuszczalne powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikację przez przepisy prawa miejscowego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2003 roku, sygn. II SA/Ka 1831/02, niepubl., wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 sierpnia 2002 roku, sygn. II SA/Ka 508/02, niepubl.). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 października 1999 roku (sygn. II SA/Wr 1179/90, OSS 2000/1/17) Biorąc pod uwagę powyższe za zasadną należy uznać skargę w części dotyczącej § 13 ust. 1 oraz § 35 zaskarżonej uchwały. W § 13 ust. 1 zaskarżona uchwała wskazuje, że "Przedsiębiorstwo zobowiązane jest zawrzeć umowę z odbiorcą, którego nieruchomość zostanie przyłączona do sieci, jeżeli wystąpi on z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy". Słusznie Prokurator porównuje ten zapis z treścią art. 6 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, zgodnie z którym "Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy." Jak wynika z porównania cytowanych przepisów § 13 ust. 1 uchwały jest modyfikacją treści art. 6 ust. 2 ustawy, polegającą na zmianie szyku wypowiedzi oraz zastąpieniu pojęcia "osoba" pojęciem "odbiorca". W myśl wyżej przedstawionego stanowiska należy uznać, iż w tym przypadku doszło zatem do istotnego naruszenia prawa. To samo uchybienie występuje w przypadku zaskarżonego § 35 uchwały. Zgodnie z tym przepisem przedsiębiorstwo może odciąć dostawę wody lub zamknąć przyłącze kanalizacyjne w następujących przypadkach: 1) przyłącze wodociągowe lub przyłącze kanalizacyjne wykonano niezgodnie z przepisami; 2) odbiorca usług nie uiścił należności za pełne dwa okresy obrachunkowe, następujące po dniu otrzymania upomnienia w sprawie uregulowania zaległej opłaty; 3) jakość wprowadzanych ścieków nie spełnia wymogów określonych przepisami prawa lub stwierdzono celowe uszkodzenie albo pominięcie urządzenia pomiarowego; 4) został stwierdzony nielegalny pobór wody lub nielegalne odprowadzanie ścieków bez zawarcia stosownej umowy lub przez celowe uszkodzenie albo pominięcie wodomierzy lub urządzeń pomiarowych. Przytoczona treść stanowi powtórzenie, a częściowo modyfikację art. 8 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, który również określa sytuacje, w których przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne może odciąć dostawę wody lub zamknąć przyłącze kanalizacyjne. Niezasadny jest natomiast zarzut dotyczący § 2 pkt 7 zaskarżonej uchwały. Przepis ten stwierdza, że "ilekroć w niniejszym regulaminie jest mowa o wodomierzu głównym – należy przez to rozumieć przyrząd pomiarowy, o którym mowa w art. 2 pkt 19 ustawy". W art. 2 pkt 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków rzeczywiście zawiera definicję "wodomierza głównego" jako pewnego rodzaju przyrządu pomiarowego. Wskazany § 2 pkt 7 zaskarżonej uchwały w żaden sposób nie powtarza ani nie modyfikuje tej definicji, a jedynie odsyła do definicji ustawowej. Nie można zatem uznać, że w tym przypadku doszło do naruszenia przepisów prawa. Podobnie nie można zdaniem Sądu za istotne naruszeniem prawa uznać zdefiniowanie w § 2 pkt 2 uchwały pojęcia "odbiorcy". Należy zauważyć, że w art. 2 pkt 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie zostało zdefiniowane pojęcie "odbiorcy" ale "odbiorcy usług". Według ustawy "odbiorca usług" oznacza "każdego, kto korzysta z usług wodociągowo-kanalizacyjnych z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na podstawie pisemnej umowy z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym", natomiast według uchwały przez "odbiorcę" należy rozumieć podmiot będący stroną jednej z umów wymienionych w pkt 5", przy czym w owym punkcie 5 paragrafu 2 uchwała wskazuje, że ilekroć mowa w regulaminie o umowie - należy przez to rozumieć następujące rodzaje umów: a) umowa o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków, b) umowa o zapatrzenie w wodę, c) umowa o odprowadzanie ścieków; Aczkolwiek wyżej cytowane pojęcia mają zbliżony zakres, tym niemniej w tym przypadku nie można uznać, że doszło do powtórzenia zapisu ustawowego, mogącego wywołać niebezpieczeństwo odmiennej interpretacji zapisów ustawowych poprzez ich powtórzenie czy modyfikację. Nie można zatem uznać, że w tym przypadku mamy do czynienia z istotnym naruszeniem prawa skutkującym koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały. Ze względu na powyższe Sąd na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718) stwierdził nieważność § 13 ust. 1 i § 35 zaskarżonej uchwały, natomiast w pozostałej części, na podstawie art. 151 ww. ustawy zmodyfikowaną przez Prokuratora skargę Sąd oddalił. Jednocześnie uznając, że wniosek Prokuratora o cofnięciu skargi w zakresie określonym w pkt 1 tej skargi jest dopuszczalny, Sąd na podstawie art. 161 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 60 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt 1 wyroku.