II SA/Bd 1464/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant asystent sędziego Magdalena Tambelli – Orwat po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi A. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1. oddala skargę, 2. nakazuje wypłacić ze Skarbu Państwa, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na rzecz adwokata M. G. kwotę [...]zł 20 groszy (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych 20/100), tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. II SA/Bd 1464/15 UZASADNIENIE Prezydent G. decyzją z dnia [...] r. wydaną na podstawie art. 106 ust. 1 i 4, art. 3 ust. 3 i 4, art. 7, art. 8, art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 163; ze zm.), dalej powoływanej jako "ustawa", rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 823), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej powoływanej w skrócie jako: "kpa", po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] r. A. Ż. (skarżącego) przyznał w miesiącu [...] świadczenie pieniężne w wys. [...] zł z przeznaczeniem na zakup żywności. W uzasadnieniu organ przytoczył przepisy prawa stanowiące podstawę rozstrzygnięcia, wyjaśnił ich znaczenie i stwierdził, że wysokość udzielonego świadczenia podyktowana została ograniczonymi możliwościami finansowymi. Podejmując bowiem decyzję, poza trudną sytuacją skarżącego ośrodek musiał uwzględnić również fakt, iż środki finansowe jakie posiada są ograniczone i należy je tak rozdysponować, aby nie pozbawić pomocy innych osób ubiegających się o nią i udzielić im tej pomocy chociażby w minimalnym zakresie. Podkreślono, że udzielając świadczeń z pomocy społecznej, organ zobowiązany jest do kierowania się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy (art. 3 ust. 3 ustawy), jak również jest zobligowany do uwzględnienia potrzeb innych osób zgłaszających się o udzielenie pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 ustawy). Podkreślono, że ośrodek dysponuje ograniczonymi środkami finansowymi i tylko w ramach tych środków może udzielać pomocy. Szczupłość posiadanych środków powoduje - pomimo spełnienia kryteriów warunkujących uzyskanie prawa do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej - brak możliwości przyznania świadczenia w wysokości oczekiwanej przez skarżącego. Konieczność zaspokojenia potrzeb - nie tylko skarżącego - ale i innych osób i rodzin, przy istniejących środkach - niewystarczających, by zrealizować wszystkie oczekiwania - wymaga wyboru nie tylko co do sposobu załatwienia wniosków o przyznanie pomocy społecznej (przyznać pomoc albo jej odmówić) ale także co do rozmiaru przyznanej pomocy. W sytuacji ograniczonych środków finansowych - tut. ośrodek nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób i rodzin ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby i rodziny wysokości. Taki stan rzeczy nakazuje tut. ośrodkowi mieć na uwadze również to, czy w obrębie jego działania znajdują się inne osoby w trudniejszej sytuacji materialnej, co w sytuacji posiadania ograniczonych środków finansowych może spowodować brak funduszy na pomoc dla osób bardziej jej potrzebujących. Biorąc zatem pod uwagę aktualną ilość rodzin korzystających z pomocy, znaczną ilość zgłaszanych potrzeb oraz niedobory środków z dotacji od Wojewody stwierdzono, że ośrodek ma możliwość jedynie dofinansowania najpilniejszych potrzeb bytowych a nie ich całkowitego zaspokajania. Znaczna liczba potrzebujących stwarza konieczność miarkowania przydzielanej pomocy, zatem przyznawane świadczenia mogą odbiegać w swojej wysokości od oczekiwań osób o nie wnioskujących, stanowią jedynie wsparcie na miarę możliwości ośrodka. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zakwestionował stanowisko organu I instancji, podnosząc, iż nie zgadza się z wydaną decyzją odnośnie kwoty przyznanej pomocy. Odwołujący się opisał swoją trudną sytuację życiową oraz poczynił uwagi co do złego funkcjonowania państwa i systemu pomocy społecznej w Polsce. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T (SKO) decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 7 pkt 1 i pkt 4 art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji w zakresie wysokości przyznania pomocy w formie zasiłku celowego na żywność w wysokości [...] zł, stwierdzając jednocześnie, że zasiłek celowy jest świadczeniem przyznawanym na zasadzie uznania administracyjnego, co oznacza, że ustawa o pomocy społecznej pozostawia decyzję o jego przyznaniu i wysokości świadczenia organowi właściwemu w sprawie. Organ odwoławczy podkreślił, iż nie jest celem pomocy społecznej zaspokajanie wszystkich zgłaszanych potrzeb i przyznawanie świadczeń w kwocie lub ilości pozwalającej na ich całkowite zaspokojenie, ponieważ w myśl art. 3 ust. 1 u.p.s. celem pomocy społecznej jest jedynie wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, a nie ich całkowite zaspokajanie. Organ odwoławczy podzielił w całości stanowisko organu I instancji, zwracając uwagę, że organ pomocy społecznej dysponując określonymi, ograniczonymi środkami, dokonał oceny sytuacji i przyznał pomoc w zakresie możliwości, jakimi dysponuje, przy czym zajęte stanowisko uzasadnia znana organowi odwoławczemu z urzędu trudna sytuacja finansowa organów pomocy społecznej spowodowana ograniczonymi środkami oraz znaczna liczba wniosków o przyznanie pomocy w formie pieniężnej. W skardze do sądu A. Ż. po raz kolejny zakwestionował zgodność z prawem wydanych w sprawie rozstrzygnięć organów administracji i szeroko opisał swoje zapatrywanie na prawidłowość funkcjonowania systemu opieki społecznej w Polsce. Jego zdaniem, ocena zgodności z prawem zaskarżonych decyzji, powinna odnosić się nie tylko do obowiązujących ustaw, czy też realnych możliwości finansowych jednostek opieki społecznej, jak przede wszystkim do zgodności takich rozstrzygnięć z Konstytucją RP. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu jako bezzasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647; ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej, czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270; z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie jako: "ppsa", uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 ppsa), skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 ppsa. Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że nie narusza ona przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i orzeczenie na podstawie art. 145 § 1 ppsa Kontrolowana decyzja wydana została na gruncie ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej, a zatem w świetle jej przepisów, a także przepisów procedury administracyjnej należy oceniać legalność działania organów orzekających w sprawie. Przede wszystkim przyznać należy rację organowi, co do tego, że decyzja w zakresie przyznania pomocy w formie zasiłku celowego, jak również w kwestii określenia jej wysokości, jest wydawana w ramach uznania administracyjnego. Rola sądu administracyjnego, jako kontrolera decyzji opartych na takiej konstrukcji jest odmienna, niż w przypadku związania organu treścią normy prawa materialnego. Organowi przyznana została bowiem swoboda decyzyjna, wybór rozwiązania sprawy nie może zostać mu narzucony. Kontrola sądu administracyjnego, w przypadku dyskrecjonalnego uprawnienia organu, nie obejmuje zatem kwestii słuszności wyboru rozstrzygnięcia, co w przypadku rozpoznawanej sprawy oznacza, że Sąd nie może wdawać się w rozważania, co do wysokości przyznanego zasiłku. Kontrola Sądu ogranicza się natomiast do oceny sposobu ustalenia treści kryteriów indywidualizujących, sposobu ich wykorzystania w rekonstrukcji normy z przepisu i zbudowania treści decyzji, a także sposobu uzasadnienia przez organ administracyjny powyższych działań i towarzyszących im rozumowań, a w przypadku pojawienia się kryteriów mogących ze sobą pozostawać w kolizji – sposobu i wyniku wyważenia pozostających w kolizji wartości z punktu widzenia ich znaczenia dla treści decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1389/12, z dnia 14 grudnia 2010 r., sygn. I OSK 1279/10 publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępnej poprzez stronę internetową http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Uznanie administracyjne cechuje się między innymi tym, że organ nie jest związany ścisłymi kryteriami prawnymi, a więc ma pewną swobodę w ocenie zasadności zgłoszonych żądań. W przypadku zasiłku celowego organ ocenia całokształt sytuacji strony, mającej wpływ na zakres zaspokojenia zgłoszonych przez nią potrzeb, w tym wiek, stan zdrowia, możliwości zarobkowania, wysokość uzyskiwanych dochodów itp., uwzględniając przy tym sytuację ogólną, czyli wysokość posiadanych środków. Uprawnienie takie nie zwalnia jednak tego organu od obowiązku wszechstronnego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego, przy uwzględnieniu zasad postępowania przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego, co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. W celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego, organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach wyniki badania. Z tych więc względów decyzje o uznaniowym charakterze podlegają sądowej kontroli legalności sprowadzającej się do oceny, czy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji naruszono przepisy postępowania administracyjnego i to w taki sposób, że mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim kontroli podlegają takie kwestie, jak wyjaśnienie i wzięcie pod uwagę wszystkich istotnych okoliczności sprawy, czy ustalony stan faktyczny został oceniony zgodnie z przepisami prawa materialnego i czy ustalenie tego stanu pozostaje w zgodności z wynikami postępowania dowodowego. Zdaniem Sądu skarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z zachowaniem powyższych wymogów. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a także w uzasadnieniu decyzji organu I instancji wskazano w sposób szczegółowy, z jakich przyczyn najniezbędniejsze potrzeby skarżącego mogą zostać zaspokojone poprzez przyznanie mu zasiłku celowego w kwocie [...]zł. W ocenie Sądu organ nie naruszył granic uznania administracyjnego, a okoliczności przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji świadczą o rozważeniu całokształtu okoliczności sprawy. Podkreślić należy, że organy administracji działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować cele powierzone im w ustawie o pomocy społecznej. Są zatem upoważnione do ograniczenia rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na szczupłość pozostających w ich dyspozycji środków finansowych, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. W kontrolowanej sprawie w decyzji organu I instancji szczegółowo, z podaniem konkretnych danych wskazano, jaką ilością środków finansowych organ dysponuje, a także jaka jest ilość beneficjentów wymagających bezwzględnego wsparcia. Nie można zatem stwierdzić, że organ rozdysponowuje świadczenia pomocowe w sposób dowolnym, z pokrzywdzeniem skarżącego. Ze względu na powyższe należało uznać, że zaskarżona decyzja organu II instancji, jak i decyzja pierwszoinstancyjna pozostają w zgodzie z prawem, a w konsekwencji skarga podlegała oddaleniu stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.). O wynagrodzeniu pełnomocnika skarżącego ustanowionego w sprawie orzeczono na podstawie art. 250 ww. ustawy oraz § 19 w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) oraz § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1348 ze zm.).