II SA/Bd 1465/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant asystent sędziego Magdalena Tambelli – Orwat po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi A. Ż na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1. oddala skargę, 2. nakazuje wypłacić ze Skarbu Państwa, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na rzecz adwokata M. G. kwotę 295 zł 20 groszy (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych 20/100), tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. II SA/Bd 1465/15 UZASADNIENIE Prezydent G. decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 106 ust. 1 i 4, art. 3 ust. 3 i 4, art. 7, art. 8, art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 163; ze zm.), dalej powoływanej jako "ustawa", rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 823), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej powoływanej w skrócie jako: "kpa", po rozpatrzeniu wniosku A. Ż. (skarżącego) z dnia [...] r.przyznał : - zasiłek celowy w wys. [...] zł z przeznaczeniem na zakup żywności, - zasiłek celowy w wys. [...] zł z przeznaczeniem na zakup środków czystości, - zasiłek celowy w wys. [...] zł z przeznaczeniem na czynsz, oraz odmówił przyznania zasiłku celowego w wys. [...] zł z przeznaczeniem na czynsz. W uzasadnieniu organ przytoczył przepisy prawa stanowiące podstawę rozstrzygnięcia, wyjaśnił ich znaczenie i stwierdził, że wysokość udzielonego świadczenia podyktowana została ograniczonymi możliwościami finansowymi. Podejmując bowiem decyzję, poza trudną sytuacją skarżącego ośrodek musiał uwzględnić również fakt, iż środki finansowe jakie posiada są ograniczone i należy je tak rozdysponować, aby nie pozbawić pomocy innych osób ubiegających się o nią i udzielić im tej pomocy chociażby w minimalnym zakresie. Podkreślono, że udzielając świadczeń z pomocy społecznej, organ zobowiązany jest do kierowania się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy (art. 3 ust. 3 ustawy), jak również jest zobligowany do uwzględnienia potrzeb innych osób zgłaszających się o udzielenie pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 ustawy). Podkreślono, że ośrodek dysponuje ograniczonymi środkami finansowymi i tylko w ramach tych środków może udzielać pomocy. Szczupłość posiadanych środków powoduje - pomimo spełnienia kryteriów warunkujących uzyskanie prawa do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej - brak możliwości przyznania zasiłku celowego z przeznaczeniem na czynsz- w wysokości oczekiwanej przez skarżącego, tj. w wys. [...] zł. Konieczność zaspokojenia potrzeb - nie tylko skarżącego - ale i innych osób i rodzin, przy istniejących środkach - niewystarczających, by zrealizować wszystkie oczekiwania - wymaga wyboru nie tylko co do sposobu załatwienia wniosków o przyznanie pomocy społecznej (przyznać pomoc albo jej odmówić) ale także co do rozmiaru przyznanej pomocy. W sytuacji ograniczonych środków finansowych - tut. ośrodek nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób i rodzin ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby i rodziny wysokości. Taki stan rzeczy nakazuje tut. ośrodkowi mieć na uwadze również to, czy w obrębie jego działania znajdują się inne osoby w trudniejszej sytuacji materialnej, co w sytuacji posiadania ograniczonych środków finansowych może spowodować brak funduszy na pomoc dla osób bardziej jej potrzebujących. Biorąc zatem pod uwagę aktualną ilość rodzin korzystających z pomocy, znaczną ilość zgłaszanych potrzeb oraz niedobory środków z dotacji od Wojewody stwierdzono, że ośrodek ma możliwość jedynie dofinansowania najpilniejszych potrzeb bytowych a nie ich całkowitego zaspokajania. Znaczna liczba potrzebujących stwarza konieczność miarkowania przydzielanej pomocy, zatem przyznawane świadczenia mogą odbiegać w swojej wysokości od oczekiwań osób o nie wnioskujących, stanowią jedynie wsparcie na miarę możliwości ośrodka. Końcowo organ zaznaczył, że ośrodek postanowił objąć skarżącego wsparciem w postaci świadczenia pieniężnego na zakup żywności (dożywiania), o czym zostanie poinformowany odrębną decyzją. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zakwestionował stanowisko organu I instancji, podnosząc, iż nie zgadza się z wydaną decyzją odnośnie kwoty przyznanej pomocy na opłatę czynszu. Odwołujący się opisał swoją trudną sytuację życiową oraz poczynił uwagi co do złego funkcjonowania państwa i systemu pomocy społecznej w Polsce. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T (SKO) decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 7 pkt 1 i pkt 4 art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy oraz art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przyznało skarżącemu : - zasiłek celowy w wys. [...] zł z przeznaczeniem na zakup żywności, - zasiłek celowy w wys. [...] zł z przeznaczeniem na zakup środków czystości, - zasiłek celowy w wys. [...] zł z przeznaczeniem na czynsz. Kolegium stwierdziło, że zasiłek celowy jest świadczeniem przyznawanym na zasadzie uznania administracyjnego, co oznacza, że ustawa o pomocy społecznej pozostawia decyzję o jego przyznaniu i wysokości świadczenia organowi właściwemu w sprawie. Organ odwoławczy podkreślił, iż nie jest celem pomocy społecznej zaspokajanie wszystkich zgłaszanych potrzeb i przyznawanie świadczeń w kwocie lub ilości pozwalającej na ich całkowite zaspokojenie, ponieważ w myśl art. 3 ust. 1 u.p.s. celem pomocy społecznej jest jedynie wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, a nie ich całkowite zaspokajanie. Organ odwoławczy podzielił w całości stanowisko organu I instancji, zwracając uwagę, że organ pomocy społecznej dysponując określonymi, ograniczonymi środkami, dokonał oceny sytuacji i przyznał pomoc w zakresie możliwości, jakimi dysponuje, przy czym zajęte stanowisko uzasadnia znana organowi odwoławczemu z urzędu trudna sytuacja finansowa organów pomocy społecznej spowodowana ograniczonymi środkami oraz znaczna liczba wniosków o przyznanie pomocy w formie pieniężnej. SKO wskazało jednocześnie, że uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie o przyznaniu przedmiotowych świadczeń uzasadnione było faktem związania organu I instancji zakresem żądania określonego we wniosku. W skardze do sądu A. Ż. po raz kolejny zakwestionował zgodność z prawem wydanych w sprawie rozstrzygnięć organów administracji i szeroko opisał swoje zapatrywanie na prawidłowość funkcjonowania systemu opieki społecznej w Polsce. Jego zdaniem, ocena zgodności z prawem zaskarżonych decyzji, powinna odnosić się nie tylko do obowiązujących ustaw, czy też realnych możliwości finansowych jednostek opieki społecznej, jak przede wszystkim do zgodności takich rozstrzygnięć z Konstytucją RP. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu jako bezzasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647; ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej, czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270; z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie jako: "ppsa", uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 ppsa), skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 ppsa. Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że nie narusza ona przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i orzeczenie na podstawie art. 145 § 1 ppsa. W niniejszej sprawie ocenie Sądu poddana została decyzja SKO, wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, uchylająca w całości decyzję organu pierwszej instancji i przyznająca skarżącemu zasiłek celowy w wys. [...] zł z przeznaczeniem na zakup żywności, zasiłek celowy w wys. [...] zł z przeznaczeniem na zakup środków czystości oraz zasiłek celowy w wys. [...] zł z przeznaczeniem na czynsz. Podstawą materialnoprawną rozpoznania sprawy będącej przedmiotem zaskarżonej decyzji jest ustawa o pomocy społecznej (cyt. na wstępie, dalej powoływana jako "ustawa"). Zgodnie z art. 39 ust. 1 tej ustawy w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Przyznaje się go w szczególności na pokrycie w części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw, a także kosztów pogrzebu (art. 39 ust. 2 ustawy). Zasiłek celowy jest jednym ze świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (art. 36 pkt 1 lit. c ustawy). Przyznanie świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej jest uzależnione od spełnienia kryterium dochodowego, określonego w art. 8 ustawy. Wynika z tego, że nabycie prawa do świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego warunkowane jest od wysokości dochodów wnioskodawcy. W przypadku osoby samotnie gospodarującej prawo do świadczeń z pomocy społecznej przysługuje, jeżeli jej dochód nie przekracza "kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej", wynoszące 542 zł (art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy). Ponadto zgodnie z art. 7 ustawy pomocy społecznej udziela się osobom i rodzinom w szczególności z powodu ubóstwa, sieroctwa, bezdomności, bezrobocia, niepełnosprawności, długotrwałej lub ciężkiej choroby, przemocy w rodzinie, potrzeby ochrony ofiar handlu ludźmi, potrzeby ochrony macierzyństwa lub wielodzietności, bezradności w sprawach opiekuńczo-wychowawczych i prowadzenia gospodarstwa domowego, zwłaszcza w rodzinach niepełnych lub wielodzietnych, trudności w integracji cudzoziemców, którzy uzyskali w Rzeczypospolitej Polskiej status uchodźcy, ochronę uzupełniającą lub zezwolenie na pobyt czasowy udzielone w związku z okolicznością, o której mowa w art. 159 ust. 1 pkt 1 lit. c lub d ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, trudności w przystosowaniu do życia po zwolnieniu z zakładu karnego, alkoholizmu lub narkomanii, zdarzenia losowego i sytuacji kryzysowej, klęski żywiołowej lub ekologicznej. Z przedłożonych Sądowi akt postępowania administracyjnego wynika, iż organ z zachowaniem przepisów prawa ustalił sytuację faktyczną skarżącego, w tym okoliczność, iż skarżący spełnia powyższe kryteria przyznania pomocy w postaci zasiłku celowego. Skarżący jest bowiem osobą samotnie gospodarującą, której dochód w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku wynosił [...] zł. Poza tym skarżący jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna, bez prawa do zasiłku, oraz zgłasza różne dolegliwości zdrowotne, lecz nie ma ustalonego stopnia niepełnosprawności. Powyższe okoliczności faktyczne, a konkretnie trudna sytuacja życiowa, zdrowotna i materialno-bytowa skarżącego, dokładnie udokumentowana przez organ, stały się powodem przyznania przez organ I instancji zasiłku celowego w łącznej wysokości [...] zł. Odmowa przyznania zasiłku celowego na czynsz we wnioskowanej wysokości uzasadniona została przez organ treścią art. 3 ust. 4 ustawy. Zgodnie z tym przepisem potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Wyjaśnić należy, że oznacza to, że nawet w przypadku, gdy wnioskodawca spełnia kryteria do otrzymania pomocy społecznej w formie zasiłku celowego, to odpowiednio udokumentowana przez organ sytuacja braku wystarczających środków na pokrycie w całości zgłoszonych wniosków o świadczenia, uprawnia organ do adekwatnego ograniczenia tej pomocy. Słusznie wskazuje organ I instancji, że decyzja o przyznaniu zasiłku celowego ma charakter uznaniowy. Uznanie administracyjne nie pozwala organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale i nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2000r., sygn. akt I SA 945/00; dostępny na stronie: nsa.gov.pl). Rozmiar pomocy warunkowany jest bowiem nie tylko potrzebami strony, ale i możliwościami finansowymi organu. Przyznanie zasiłku nie jest obligatoryjne. W przypadku decyzji w przedmiocie zasiłku celowego uznanie organu powinno być uzasadnione poprzez wskazanie zarówno możliwości finansowych organu m.in. ilości przeznaczonych na ten cel środków pieniężnych, którymi w danym okresie czasu dysponuje organ, ilości osób zainteresowanych uzyskaniem takiego zasiłku, jak również sytuacji osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 22 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 373/08; dostępny na stronie: nsa.gov.pl). W zaskarżonej decyzji spełnia powyższe wymogi: organ wskazał ilość środków finansowych, którymi dysponuje (4 mln zł na rok 2015), wysokość aktualnych potrzeb całorocznych (ok. 5 150 000 zł.) i aktualnie otrzymanych środków na 2015 r. (1 492 532 zł.). Organ wyjaśnił także, że zmuszony jest do zaangażowania środków własnych gminy na zasiłki celowe w większym rozmiarze co powoduje brak możliwości zabezpieczenia potrzeb dla wszystkich uprawnionych osób, oraz że w 2014 r. (wg sprawozdania MPiPS-03 narastająco) objął różnymi formami pomocy celowej blisko 4,5 tys. rodzin w skali roku, z czego najliczniejsze grupy stanowiły rodziny z problemem bezrobocia - ponad 3,5 tys., niepełnosprawności -blisko 1,7 tys. oraz długotrwałej lub ciężkiej choroby - ponad 1,1 tys. Wyjaśnił także, iż wymienione grupy rodzin z daną dysfunkcją nie składają się na sumę ogólnej liczby rodzin korzystających z pomocy, gdyż w jednej rodzinie może występować jednocześnie kilka dysfunkcji. Pomocy społecznej udziela się również osobom i rodzinom z powodu bezdomności, potrzeby ochrony macierzyństwa lub wielodzietności, przemocy w rodzinie itp. Dla ww. rodzin - w ramach przyznanych środków - ośrodek zobowiązany jest w pierwszej kolejności zabezpieczyć niezbędne potrzeby bytowe takie jak: żywność, posiłek, leki, niezbędne ubranie. Podkreślił, że równie ważne jest zabezpieczenie środków finansowych na pomoc w zakupie opału (w roku 2014 na realizację tej potrzeby wydatkowano kwotę około 1,5 mln). Zgodzić więc należy się z organem co do tego, że dysponuje ograniczonymi środkami finansowymi, a tylko w ramach tych środków może udzielać pomocy. Szczupłość posiadanych środków powoduje zaś - pomimo spełnienia przez skarżącego podstawowych kryteriów warunkujących uzyskanie prawa do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej - brak możliwości przyznania żądanego przez skarżącego zasiłku celowego z przeznaczeniem na czynsz w wysokości [...] zł. Podkreślić należy, iż wykładnia przepisów ustawy nie może prowadzić do wniosku o dopuszczalności uczynienia z pomocy społecznej stałego źródła utrzymania. Interpretacja taka byłaby niedopuszczalna jako całkowicie sprzeczna z intencją ustawodawcy, a zwłaszcza z ustanowioną w art. 2 ust. 1 ustawy zasadą pomocniczości (subsydiarności). Jak już wskazano, decyzje w przedmiocie przyznania zasiłku celowego opierają się na uznaniu administracyjnym, które należy interpretować również jako prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb. W szczególności, wobec danej osoby pewien zakres przyznanych już świadczeń organ może uznać za zaspokajający jej bieżące, niezbędne potrzeby życiowe. Stąd w przypadku występowania o szereg świadczeń organ może uwzględniać te, które w danej sytuacji są najistotniejsze. Mając na uwadze wszystkie powyżej wymienione okoliczności, uznając że uzasadnienie rozstrzygnięcia organu jest wyczerpujące, przekonujące i pozostające w granicach uznania administracyjnego, co czyni skargę niezasadną, orzeczono na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o jej oddaleniu. O kosztach postępowania (pkt 2 wyroku) orzeczono na podstawie art. 250 tej ustawy oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit c) i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461).