II SA/Bd 1466/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. W. na uchwałę Rady Miasta Torunia z dnia 21 lipca 2016 r., nr 355/16 w przedmiocie aktualizacji założeń do planu zaopatrzenia w ciepło, energię elektryczną i paliwa gazowe dla obszaru miasta Torunia postanawia 1. odrzucić skargę, 2. odmówić zawieszenia postępowania, 3. zwrócić stronie skarżącej ze Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy) kwotę 300 (trzysta) zł tytułem wpisu uiszczonego od skargi. W dniu 21 lipca 2016 r. Rada Miasta Torunia działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz.446) – dalej w skrócie "u.s.g." oraz art. 19 ust. 8 w zw. z art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r. poz. 1059) podjęła uchwałę nr 355/16 w sprawie przyjęcia "Aktualizacji założeń do planu zaopatrzenia w ciepło, energię elektryczną i paliwa gazowe dla obszaru miasta Torunia". Pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r. J. W. wezwał Radę Miasta Torunia do usunięcia naruszenia prawa w ww. uchwale. Pismem z dnia [...] października 2016 r. J. W. (dalej skarżący), reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na opisaną powyżej uchwałę, w której wniósł o stwierdzenie jej nieważności w części, tj. załącznika nr 1 do powyższej uchwały w zakresie zaopatrzenia gminy Toruń w ciepło, w szczególności jej pkt 4.8. Plany rozwoju przedsiębiorstw ciepłowniczych (strona 52 i nast.) i pkt 7.4.3. Prognoza zmiany ceny ciepła sieciowego (strona 109 i następna) z uwagi na nieuwzględnienie okoliczności, iż planowane zmiany w zaopatrzeniu w energię cieplną nie mogą powodować w poszczególnych latach nadmiernego wzrostu cen i stawek opłat za dostarczanie energii cieplnej – zgodnie z art. 16 ust. 1 , 10, 12 oraz art. 19 ust. 1 i 8 ustawy Prawo energetyczne. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 16 ust. 1, 10 i 12 oraz art. 19 ust. 1 i 8 ustawy Prawo energetyczne poprzez podjęcie jej przy braku uwzględnienia okoliczności, że planowane zmiany w zaopatrzeniu w energię cieplną nie mogą powodować w poszczególnych latach nadmiernego wzrostu cen i stawek opłat za dostarczenie energii cieplnej. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Torunia wniosła o jej oddalenie wskazując na brak interesu prawnego skarżącego. Podkreśliła, że skarżący nie jest odbiorcą ciepła ze źródeł zapewnianych przez Gminę Miasta Toruń. Energię cieplną do zajmowanej na potrzeby mieszkaniowe posesji zapewnia w inny sposób, nie korzystając z sieci przedsiębiorstwa [...] Toruń S.A. Nie będąc odbiorcą ciepła z sieci, nie ponosi kosztów zakupu energii cieplnej, nie dotyczą go skutki wynikające z planu zaopatrzenia Gminy Miasta Toruń w ciepło. W piśmie z dnia 24 lutego 2017 r. skarżący na wezwanie Sądu w kwestii posiadania interesu prawnego do zaskarżenia uchwały wyjaśnił, że jako mieszkaniec Torunia będzie ponosił koszty olbrzymiego wzrostu ceny energii cieplnej poprzez wzrost cen rachunków oraz kosztów ogrzewania instytucji publicznych pokrywanych z jego podatków. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1006), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej przez badanie zgodności z prawem m.in. uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego, stanowiących przepisy prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 ) oraz aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6). Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj.: Dz. U. z 2016r. poz. 446) zwanej dalej: u.s.g., który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W związku z treścią ww. przepisu przed merytorycznym rozpoznaniem skargi sąd zobowiązany jest w pierwszej kolejności do weryfikacji przesłanek jej dopuszczalności, a więc zbadania, czy skargę wniesiono w sprawie z zakresu administracji publicznej, czy przed jej wniesieniem skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, czy zachowany został termin do jej wniesienia oraz czy skarżący legitymuje się interesem prawnym w zaskarżeniu uchwały. Skarga w niniejszej sprawie wniesiona została na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. W kontekście przytoczonych przepisów, skuteczne wniesienie skargi do sądu administracyjnego jest uwarunkowane następującymi okolicznościami: po pierwsze - zaskarżony akt musi dotyczyć sfery administracji publicznej, po drugie - wniesienie skargi do sądu poprzedzone być musi wcześniejszym bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa lub interesu prawnego, po trzecie - zachowany być musi termin do wniesienia skargi, po czwarte - zaskarżony akt musi nie tylko dotyczyć interesu prawnego, ale również naruszać interes prawny lub uprawnienie skarżącego. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Miasta Torunia z dnia 21 lipca 2016 r. w sprawie przyjęcia "Aktualizacji założeń do planu zaopatrzenia w ciepło, energię elektryczną i paliwa gazowe dla obszaru miasta Torunia". Tym samym należy stwierdzić, że przedmiotowa skarga dotyczy kategorii spraw, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. Mając na uwadze treść art. 53 § 1 i 2 P.p.s.a. (oraz uchwałę siedmiu sędziów NSA z 2.04.2007, II OPS 2/07), zgodnie z którym skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa oraz w związku z rozbieżnościami orzecznictwa w zakresie jego stosowania, należy stwierdzić, że skarżący dopełnił zarówno wymogu wezwania do usunięcia naruszenia prawa występując z takim wezwaniem do Rady Miasta Torunia pismem z dnia 25 sierpnia 2016 r., jak i wymogu złożenia skargi do sądu w ustawowo wskazanym terminie. W dalszej kolejności należało zbadać, czy skarżący ma legitymację do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Merytoryczna ocena zasadności skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie jest bowiem możliwa, jeśli skarżący nie ma legitymacji procesowej do wniesienia skargi. Należy wskazać, że z treści art. 101 ust. 1 u.s.g. wyraźnie wynika, iż legitymację do zaskarżenia uchwały rady gminy ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, a wniesienie skargi zostało poprzedzone bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia. Stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia spoczywa na skarżącym. Musi on wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (por. wyrok SN z 7.03.2003 r., III RN 42/02, OSNP z 2004 r. Nr 7, poz. 114; wyrok WSA w Białymstoku z 9.09.2004 r., II SA/Bk 364/04, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarżący musi zatem wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia (por. wyrok NSA z 4.02.2005 r., OSK 1563/04, wyrok NSA z 22.02.2006 r., II OSK 1127/05, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Interes ten powinien być bezpośredni, konkretny i realny. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi w dacie wniesienia skargi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków (por. wyrok NSA z 7.05.2008 r., II OSK 84/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl)). W kontekście zarzutów skargi wymaga również podkreślenia, że skarga złożona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 3.11.2003 r., SK 30/02, OTK ZU-A 2003, nr 8 poz. 84, wyrok NSA z 1.03.2005 r., sygn. OSK 1437/04, a także wyrok NSA z 10.02.2015 r., I OSK 2349/14). W związku z powyższym nawet ewentualna sprzeczność aktu z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli akt ten nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (por. wyroki NSA z 14.04.2002 r., II SA 2503/01, z 23.02.2012 r., II OSK 2451/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości to, że każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 u.s.g., musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, to znaczy, że zachodzi związek polegający na tym, iż uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej (wyrok SN z 7.03.2003 r., III RN 42/02, OSNP 2004/7/114). Ciężar wykazania naruszenia interesu prawnego spoczywa na podmiocie wnoszącym skargę (por. wyrok NSA z 14.03.2002 r., II SA 2503/01, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarżący musi wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia (por. wyrok NSA z 22.02.2006 r., II OSK 1127/05, http://orzeczenia.nsa.gov.pl)). Jest on obligowany wykazać, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, negatywnie wpływa na jego sytuację prawną, pozbawiając go pewnych uprawnień, czy też uniemożliwiając ich realizację. Przenosząc powyższe rozważenia na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd uznał, że skarżący nie ma interesu prawnego do zaskarżenia uchwały Rady Miasta Torunia z dnia 21 lipca 2016 r. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje to, że skarżący jest mieszkańcem gminy Toruń, jednakże nie jest on odbiorcą ciepła ze źródeł zapewnianych przez Gminę Miasta Toruń. Energię cieplną do zajmowanej na potrzeby mieszkaniowe posesji zapewnia w inny sposób, nie korzystając z sieci przedsiębiorstwa [...] Toruń S.A. Nie będąc odbiorcą ciepła z sieci, nie ponosi kosztów zakupu energii cieplnej, jak również nie dotyczą go skutki wynikające z planu zaopatrzenia Gminy Miasta Toruń w ciepło. Na podstawie przedłożonej dokumentacji Sąd stwierdził jednoznacznie, że przywołana w skardze argumentacja nie stanowi okoliczności świadczących o posiadaniu przez skarżącego interesu prawnego, który zostałby naruszony zaskarżoną uchwałą. Nie przedstawił on tego rodzaju okoliczności, które mogłyby świadczyć o tym, że kwestionowane zmiany "Aktualizacji założeń do planu zaopatrzenia w ciepło, energię elektryczną i paliwa gazowe dla obszaru miasta Torunia" naruszają jego interes prawny lub uprawnienie. Z materiałów sprawy jasno wynika, że przyjęte zaskarżoną uchwałą ustalenia nie zmieniają sytuacji prawnej skarżącego, albowiem nie jest on aktualnie odbiorcą ciepła z sieci, nie ponosi kosztów zakupu energii cieplnej, jak, również nie dotyczą go skutki wynikające z planu zaopatrzenia Gminy Miasta Toruń w ciepło. W tym miejscu powtórzyć trzeba, że art. 101 ust. 1 u.s.g. nie zawiera instytucji skargi powszechnej, przysługującej każdemu mieszkańcowi danej gminy. Przepis ten reguluje prawo do wniesienia skargi tylko wtedy, gdy ustawowo chroniony interes danej osoby zostaje naruszony podjętym przez organ gminy aktem z zakresu administracji publicznej. Istotnym jest przede wszystkim to, że to sam skarżący musi wskazać na jakiekolwiek argumenty przemawiające za naruszeniem tych uprawnień, które są chronione ustawowo. Reasumując należy stwierdzić, że skoro uchwała Rady Miasta Torunia nr 355/16 z dnia 21 lipca 2016 r. nie odnosi się w żaden sposób do sposobu ogrzewania domu, w którym zamieszkuje skarżący, to uznać należało, że nie ma on legitymacji do zaskarżenia tego aktu. Tym samym podjęcie przedmiotowej uchwały w sprawie aktualizacji założeń do planu zaopatrzenia w ciepło, energię elektryczną i paliwa gazowe dla obszaru miasta Torunia nie narusza interesu prawnego skarżącego. Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. odrzucił skargę. O odmowie zawieszenia postępowania Sąd orzekł na postawie art. 125 § 1 a contrario wskazanej wyżej ustawy. O zwrocie uiszczonego wpisu Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 tej ustawy.