II SA/Bd 1468/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska - Ziołek asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant asystent sędziego Magdalena Tambelli – Orwat po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2018 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] 2017 r. w sprawie przyznania zasiłku celowego. W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne: Decyzją z dnia z dnia [...] 2017 r. (nr [...]) Burmistrz [...] - działając na podstawie art. 18 ust.1 pkt 4, art.39 ust.1 i 2, art. 40 ust. 2 i 3, art. 106 ust. 1 i art. 107 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 930 ze zm. – dalej jako: "u.p.s.") oraz art. 10 §2, art. 104 i art. 108 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. – dalej jako: "k.p.a.") przyznał M. J. zasiłek celowy na pokrycie wydatków powstałych w wyniku zdarzenia noszącego znamiona klęski żywiołowej w kwocie [...]złote, a uwagi na wyjątkowo ważny interes strony nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 40 ust. 2 i ust. 3 u.p.s. zasiłek celowy może być przyznany osobie lub rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi. Na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalono, że strona znajduje się w trudnej sytuacji życiowej spowodowanej stratami, które poniosła w wyniku wystąpienia w dniu [...] 2017 r. zdarzenia noszącego znamiona klęski żywiołowej - nawałnicy. Pomoc finansowa przyznawana jest z rezerwy celowej budżetu państwa w zależności od oszacowanego procentu uszkodzeń. Organ wyjaśnił, że powołana przez organ komisja do spraw szacowania strat oceniła, że straty w budynku mieszkalnym posiadają 15 % udziału uszkodzeń. Organ zaznaczył, że decyzją z dnia [...] 2017r.nr [...]) strona otrzymała już pomoc finansową w związku z tym zdarzeniem w kwocie [...]zł. A nadto uzyskała również odszkodowanie od ubezpieczyciela w kwocie [...]zł. M. J. odwołała się od decyzji organu I instancji i zakwestionowała sposób oszacowania wskazując na niezgodności dotyczące stopnia uszkodzenia pokrycia dachowego, konstrukcji dachu i stropów. Odwołująca oświadczyła, że nie zgadza się na ustalony przez organ stopień zniszczenia dachu, który w jej ocenie wynosi 90% udziału uszkodzeń, co przekłada się na procentowy udział uszkodzeń budynku, który prawidłowo powinien wynieść 30% Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2017r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Odwołując się do przepisów ustawy o pomocy społecznej SKO wskazało, że przedmiotowa pomoc w formie zasiłku celowego nie może być traktowana przez stronę jako forma odszkodowania za całość poniesionych strat. Świadczenia z pomocy społecznej nie mają bowiem charakteru odszkodowania lecz mają charakter subsydiarny. Ich rolą jest wspieranie osób i rodzin w ich wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb. Z kwalifikacji rodzaju i zakresu uszkodzeń wynika, że w procentowy udział uszkodzenia/zniszczenia budynku mieszkalnego wynosi 15%. Oględzin dokonywali dwaj przedstawiciele Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego, przy czym strona była obecna przy oględzinach i podpisała protokół określający na 15% udział uszkodzenia/zniszczenia budynku. M. J. zaskarżyła decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. W uzasadnieniu wskazała, że przyznany jej zasiłek jest zdecydowanie za niski i nie stanowi wystarczającej pomocy Państwa w usuwaniu skutków nawałnicy z dnia [...] 2017 r. W ocenie skarżącej w toku postępowania została wprowadzona w błąd co do procentowego określenia uszkodzenia budynku, który winien być określony na 40%, co odpowiadałoby stanowi faktycznemu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżonej decyzji nie można postawić zarzutu naruszenia prawa materialnego i procesowego. W istocie skarga ogranicza się jedynie do samego zakwestionowania zaskarżonej decyzji bez wskazania jakiegokolwiek naruszenia prawa, którego również nie można dopatrzyć się z urzędu, badając legalność zaskarżonej decyzji. Materialnoprawną podstawę wydanych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1769 ze zm. – dalej jako: "u.p.s."), a w szczególności art. 40 tej ustawy, zgodnie z którym zasiłek celowy może być przyznany również osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego (ust. 1) lub w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej (ust. 2), przy czym zasiłek celowy, o którym mowa w ust. 1 i 2, może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi (ust. 3). Z przepisu art. 40 u.p.s. wynika, że oprócz pomocy udzielanej osobom najuboższym, znajdującym się w trudnych dla nich do przezwyciężenia warunkach, ustawa o pomocy społecznej stwarza także możliwości udzielenia pomocy osobom, które zostały dotknięte skutkami wypadków losowych czy klęski żywiołowej niezależnie od wysokości dochodu. W przypadku klęski żywiołowej straty poniesione przez rodzinę lub osobę samotną są bowiem z reguły znacznych rozmiarów i w związku z tym osoby, które nawet posiadają pewien status majątkowy, nie są w stanie własnym tylko działaniem, zapewnić sobie oraz rodzinie zaspokojenia podstawowych potrzeb. Zatem przedmiotowe świadczenie w takim przypadku spełnia funkcję quasi wyrównania poniesionej straty (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 521/13, LEX nr 521651064). Rozstrzygnięcie w przedmiocie zasiłku celowego z art. 40 u.p.s.,, jako świadczenia fakultatywnego z pomocy społecznej zapada zatem w ramach uznania przyjmującego postać decyzji administracyjnej. Sądowa kontrola nie obejmuje celowości wydatkowania środków, jakimi dysponuje pomoc społeczna, lecz wyłącznie zgodność z prawem podjętego rozstrzygnięcia, ze szczególnym uwzględnieniem tego, czy organ nie nadużył uznania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 107/11, LEX nr 950873). W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, że pomoc udzielana na podstawie art. 40 ust. 2 u.p.s. winna być skierowana do osób zamieszkujących w lokalach mieszkalnych lub domach, które uległy zniszczeniu bądź uszkodzeniu, wskutek czego osoby te znalazły się w trudnej sytuacji życiowej, jakiej nie są w stanie same, przy wykorzystaniu własnych zasobów i możliwości przezwyciężyć. W licznych rozstrzygnięciach wydawanych w przedmiocie pomocy finansowej udzielanej na podstawie art. 40 u.p.s. wskazuje się na dwie zasadnicze kwestie. Po pierwsze, zasiłek celowy z art. 40 ust. 2 u.p.s. nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może być traktowany jako rekompensata za straty spowodowane klęską żywiołową lub ekologiczną. Nie stanowi też zadośćuczynienia ze strony Państwa, które nie ma obowiązku zapewnić pomocy w remoncie każdej nieruchomości uszkodzonej przez żywioł. Takie funkcje spełniają organy ubezpieczeniowe pod warunkiem zawarcia odpowiedniej umowy (por. wyroki NSA: z dnia 20 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 2216/14; z dnia 12 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 2846/13; z dnia 27 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 880/12; z dnia 20 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 913/12; a także wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 17 lutego 2015 r., sygn. akt IV SA/Wr 565/14 – publ.: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; www.orzeczenie.nsa.gov.pl). Po drugie, przepis art. 40 u.p.s. nie może być realizowany bez zastosowania ogólnych zasad pomocy społecznej, której celem jest zabezpieczenie podstawowych, niezbędnych potrzeb życiowych. Przy podejmowaniu decyzji w sprawach z zakresu pomocy społecznej organy winny zatem kierować się dobrem danej osoby i mieć na względzie, że pomoc ta wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 u.p.s.). Pomoc w postaci zasiłku celowego z art. 40 ust. 2 u.p.s. ma zatem służyć obywatelom w najcięższych sytuacjach życiowych, kiedy ich podstawowe potrzeby egzystencjalne nie mogą być przez nich zaspokojone we własnym zakresie (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 2216/14, LEX nr 1769243). Powyższe przepisy oraz ich wykładnia dokonywana przez sądy administracyjne wskazują, że pomoc społeczna jest instytucją wspierającą na zasadzie pomocniczości i z tego względu pomoc uregulowana w art. 40 u.p.s. nie jest formą odszkodowania służącego pokryciu wszelkich strat z danego tytułu. Nie stanowi ona rekompensaty za straty poniesione w wyniku zdarzenia losowego, wobec czego nie można utożsamiać jej z obowiązkiem organu przyznania świadczenia w każdym żądanym wymiarze. Pamiętać zatem należy, że rolą pomocy społecznej nie jest zaspokojenie każdej zgłoszonej potrzeby oraz przyznanie świadczenia w celu usunięcia skutków doznanej straty, jeżeli potrzeby z nią związane są lub mogą zostać zaspokojone własnym wysiłkiem wnioskodawcy i przez wykorzystanie posiadanych możliwości. Świadczenie określone w art. 40 u.p.s. stanowi rodzaj doraźnej pomocy niezbędnej dla przezwyciężenia sytuacji zaistniałej w wyniku zdarzenia losowego, jeżeli potrzeby z nią związane nie są lub nie mogą zostać zaspokojone w granicach własnych możliwości wnioskodawcy (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 18 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Op 64/13, LEX nr 1343179). Przyznanie wsparcia na podstawie art. 40 u.p.s. wymaga zatem dokonania oceny zasadności przyznania żądanej pomocy z punktu widzenia zasad udzielania pomocy społecznej. Ocena taka powinna być dokonana w oparciu o ustalenia faktyczne znajdujące potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Stąd w rozpoznawanej sprawie zadaniem organów było ustalenie potrzeb po stronie wnioskodawcy oraz dokonanie oceny czy ich charakter, uzasadnia przyznanie żądanej pomocy. W niniejszej sprawie należy wskazać, że ze zgromadzonego przez organy materiału dowodowego bezspornie wynikało, że w wyniku warunków atmosferycznych (silny wiatr wraz z obfitymi opadami) z dnia [...] 2017 r. budynek mieszkalny stanowiący własność skarżącej uległ częściowemu uszkodzeniu. Z dokonanych oględzin budynku z dnia [...] 2017r.wynikało że w 40 % w wyniku działania żywiołu uszkodzony został dach, w 5% stropy, w 6% ściany, zaś pozostałe elementy w 2%. Procentowy udział uszkodzenia budynku został określony na 15 % (wg treści protokołów z oględzin). Budynek podlegał ubezpieczeniu, a odszkodowanie za budynek mieszkalny od firmy ubezpieczeniowej PZU wyniosło [...] zł.. Organy ustaliły ponadto, że decyzją z dnia [...] 2017r.nr [...]) strona otrzymała już kwotę [...]zł. jako pomoc finansową dla osób/rodzin poszkodowanych w wyniku zdarzeń noszących znamiona klęski żywiołowej, z przeznaczeniem na usuwanie skutków tego zdarzenia, w tym również związanych z dokonaniem niezbędnych napraw w budynku mieszkalnym, który uległ znacznym zniszczeniom wskutek nawałnicy. Mając na uwadze tak zgromadzony materiał dowodowy, zaskarżone rozstrzygnięcie Kolegium i poprzedzające je pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie Burmistrza [...] – w ocenie Sądu - mieści się w ramach uznania administracyjnego. Organy obydwu instancji dokonały prawidłowych ustaleń co do stanu faktycznego oraz uwzględniając zasady wynikające z ustawy przeprowadziły jego prawidłową ocenę, która uzasadniała przyznanie skarżącemu zasiłku celowego na podstawie art. 40 ust. 2 u.p.s. w wysokości [...] zł. W odniesieniu do zarzutów podniesionych w skardze należy wskazać, że nie mogły zostać uwzględnione. Zwrócić w tym miejscu należy jedynie uwagę, że wprawdzie pomoc finansowa przyznawana jest niezależnie od odszkodowania przysługującego z tytułu ubezpieczenia budynku od skutków klęsk żywiołowych to jednak zapis ten nie zwalnia organu gminy od stosowania zasady miarkowania pomocy. Skoro zatem, jak wskazywał zebrany w sprawie materiał dowodowy, skarżąca otrzymała odszkodowanie od firmy ubezpieczeniowej za uszkodzony w nawałnicy budynek, a nato na mocy decyzji z dnia [...] 2017 r. zasiłek celowy w wysokości [...] zł, to przyznanie przez organ skarżącej pomocy finansowej z przeznaczeniem na remont przedmiotowego budynku w wysokości [...] zł, nie było dowolne i nie naruszało prawa. Skarżąca nie została pozbawiona pomocy ze strony Państwa. Wprawdzie wyraziła niezadowolenie z przyznanej jej kwoty świadczenia, jednakże należy pamiętać- na co wskazywał również organ odwoławczy- że przepisy ustawy o pomocy społecznej nie zobowiązują organów pomocy społecznej do całkowitego i pełnego pokrycia wszystkich szkód wyrządzonych zdarzeniem losowym. Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.p.s. pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Nie jest więc celem pomocy społecznej pełnienie roli zakładu ubezpieczeń majątkowych poprzez przyznanie świadczenia umożliwiającego przeprowadzenie remontu kapitalnego budynków (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 17 lutego 2011 r., sygn. akt IV SA/Gl 230/10, LEX nr 995320). Odmiennej oceny zaskarżonej decyzji nie może implikować zarzut skarżącej o wprowadzeniu jej w błąd przez członków komisji dokonujących oceny uszkodzeń/zniszczeń w jej budynku mieszkalnym. Zarzuty te są bowiem gołosłowne i nie znajdują potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym, z którego wynika, że skarżąca była obecna przy szacowaniu strat na jej nieruchomości i podpisała protokół. W tym stanie rzeczy Sąd - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm .) orzekł, jak w sentencji.