II SA/Bd 1470/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Anna Klotz Asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi T.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie stypendium szkolnego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] września 2017 r., nr 523/2017, Prezydent Miasta, na podstawie art. 90d ust. 1 i 7, art. 90m ust. 1 oraz art. 90n ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2016 r. poz. 1943 ze zm. – dalej u.s.o.), art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1769 - dalej: u.p.s.) w związku z art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 – dalej: K.p.a.) oraz § 7 ust. 2 pkt 2 uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] czerwca 2016 r. w sprawie ustalenia regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Bm (Dz. Urz. Woj. [...] z [...] lipca 2016r., poz. [...]), odmówił T. Kow. przyznania stypendium szkolnego na rok szkolny 2017/2018 dla ucznia O. K. Jak wynika z uzasadnienia decyzji, T. K. [...] sierpnia 2017 r. złożył wniosek o przyznanie stypendium szkolnego dla syna O. K. wraz z zaświadczeniem z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej "B." w B., z którego wynika, że w lipcu rodzina korzystała ze świadczeń z pomocy społecznej i wysokość dochodu na osobę w rodzinie, na podstawie którego przyznano świadczenie pieniężne, wynosiła 651,12 zł. Organ wskazał na treść art. 90d ust. 1 oraz ust. 7 u.s.o., na podstawie którego przyznawane jest stypendium szkolne, zwracając uwagę na odesłanie do art. 8 ust. 1 pkt 2 u.p.s., w którym określony został dochód pozwalający na przyznanie stypendium szkolnego, tj. 514 zł dla osoby w rodzinie. Organ podniósł, że w sprawie niniejszej dochód netto na osobę w rodzinie wyniósł 651,12 zł, co oznacza przekroczenie kryterium dochodowego. Odwołanie od powyższej decyzji złożył T. K wnosząc w nim o zmianę rozstrzygnięcia poprzez przyznanie stypendium szkolnego na rok szkolny 2017/2018 dla syna, a tym samym uznanie, że stypendium socjalne, które nie zostało ujęte w u.p.s. jest formą zasiłku celowego, oraz uznanie, że trudna sytuacja, w której obecnie znajduje się rodzina odwołującego się (trwa postępowanie upadłościowe), jest "szczególnie uzasadnionym przypadkiem" w rozumieniu u.p.s. W ocenie odwołującego się art. 8 u.p.s., do którego odsyła art. 90 d ust. 7 u.s.o., ustalający kryterium dochodowe do przyznania stypendium socjalnego, zawiera zastrzeżenia, jednym z których jest art. 41 u.p.s. stanowiący, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach rodzinie bądź osobie przekraczającej kryterium dochodowe może być przyznany zasiłek celowy. Zdaniem odwołującego się takim zasiłkiem celowym jest stypendium socjalne, które przyznawane jest na konkretny cel. Odwołujący się wskazał, że w ustawie o pomocy społecznej nie ma mowy o stypendium socjalnym, a jedynie o zasiłku celowym, zatem stypendium, o którym mowa w ustawie o pomocy społecznej, jest formą zasiłku celowego, wobec czego organ pierwszej instancji winien zastosować art. 41 u.p.s w szczególnie trudnej sytuacji rodziny odwołującego się. Odwołujący się podniósł, że w lutym 2016 r. wraz z żoną złożył wniosek o upadłość konsumencką, którą Sąd Rejonowy ogłosił w marcu 2016 r. rozpoczynając postępowanie upadłościowe. Wskazał, że jest jedynym pracującym członkiem rodziny, żona bowiem nie podejmuje pracy z uwagi na niepełnosprawność syna. Decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 90d ust. 1, ust. 7 i ust. 8 u.s.o., § 7 ust. 2 pkt 2 uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] czerwca 2016 r. w sprawie ustalenia regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie B. oraz art. 8 u.p.s. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podkreślił, że wysokość osiąganego przez wnioskodawcę, czy też jego rodzinę, dochodu jest kluczowym elementem przy rozstrzyganiu o przyznaniu uprawnień do stypendium szkolnego. Za bezsporne organ uznał, że rodzina odwołującego się osiągnęła w sierpniu 2017 r. dochody w łącznej wysokości 3.255,60 zł, co w przeliczeniu na osobę w pięcioosobowej osobowej rodzinie dało kwotę 651,12 zł. Kolegium, nie kwestionując trudnej sytuacji rodzinnej odwołującego się, podniosło, że przepisy normujące zasady i tryb przyznawania świadczenia w postaci stypendium szkolnego mają charakter przepisów bezwzględnie obowiązujących, co oznacza, że decyzja wydana na ich podstawie jest decyzją związaną, a jej treść wyznacza przepis prawa materialnego stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Przekroczenie kryterium dochodowego obliguje organ administracji do wydania decyzji odmawiającej przyznania stypendium szkolnego. Odnośnie zarzutu niezastosowania w sprawie art. 40 i 41 u.p.s. Kolegium wyjaśniło, że przepisy ustawy o systemie oświaty odsyłają do przepisów ustawy o pomocy społecznej jedynie w zakresie kryterium dochodowego. Skargę na powyższą decyzję wniósł T. K. zarzucając jej niezastosowanie art. 40 i 41 ust. 1 u.p.s., wnosząc o zmianę decyzji poprzez przyznanie stypendium szkolnego na rok szkolny 2017/2018, a tym samym uznanie, że pkt 2 art. 8 ust. 1 u.p.s. jest integralną częścią ust. 1; uznanie, że stypendium socjalne, które nie zostało ujęte w ustawie o pomocy społecznej jest formą zasiłku celowego oraz uznanie, że trudna sytuacja, w której obecnie znajduje się rodzina skarżącego (trwa postępowanie upadłościowe) jest "szczególnie uzasadnionym przypadkiem". Podobnie jak w odwołaniu, skarżący podniósł, że art. 8 ust. 1 pkt. 2 u.p.s., do którego odsyła art. 90 d ust. 7 u.s.o., ustalający kryterium dochodowe do przyznania stypendium socjalnego, zawiera zastrzeżenia, jednym z których jest art. 41 u.p.s., stanowiący, iż w szczególnie uzasadnionych przypadkach rodzinie bądź osobie przekraczającej kryterium dochodowe może być przyznany zasiłek celowy. Takim zasiłkiem, w ocenie skarżącego, jest stypendium socjalne, będące formą zasiłku celowego. Skarżący zakwestionował stanowisko SKO, że art. 90d ust. 7 u.s.o. odsyła jedynie do pkt 2 art. 8 u.p.s. bez zdania zawartego w ust. 1, a co za tym idzie, nie odsyła do innych artykułów, w tym art. 41 u.p.s. W ocenie skarżącego, gdyby ustawodawca chciał wprowadzić w art. 90d ust. 7 u.s.o sztywną kwotę kryterium dochodowego, to zapisałby ją w tym przepisie, a nie odsyłał do art. 8 ust. 1 pkt. 2. Wskazał również na trudną sytuację finansową swojej rodziny, która korzysta z pomocy MOPS-u od 2010 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie wraz z argumentacją zawartą w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję, którą Prezydent Miasta odmówił skarżącemu przyznania stypendium szkolnego na rok szkolny 2017/2018 dla jego syna. Powyższa decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca, wbrew twierdzeniu skarżącego, wydana została w oparciu o właściwą interpretację przepisów, które legły u podstaw jej wydania. Materialnoprawną podstawę wydanych w niniejszym postępowaniu rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy o systemie oświaty. Zgodnie z art. 90d ust. 1 u.s.o., stypendium szkolne może otrzymać uczeń znajdujący się w trudnej sytuacji materialnej, wynikającej z niskich dochodów na osobę w rodzinie, w szczególności, gdy w rodzinie tej występuje: bezrobocie, niepełnosprawność, ciężka lub długotrwała choroba, wielodzietność, brak umiejętności wypełniania funkcji opiekuńczo-wychowawczych, alkoholizm lub narkomania, a także gdy rodzina jest niepełna lub wystąpiło zdarzenie losowe, z zastrzeżeniem ust. 12. Jak wynika z art. 90d ust. 7 u.s.o., miesięczna wysokość dochodu na osobę w rodzinie ucznia uprawniająca do ubiegania się o stypendium szkolne nie może być większa niż kwota, o której mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 u.p.s. Art. 90d ust. 8 u.s.o. stanowi, że miesięczna wysokość dochodu, o której mowa w ust. 7, jest ustalana na zasadach określonych w art. 8 ust. 3-13 u.p.s., z tym że do dochodu nie wlicza się świadczeń pomocy materialnej, o których mowa w art. 90c ust. 2 i 3. Jak natomiast wynika z przywołanego w art. 90d ust. 7 u.s.o. art. 8 ust. 1 pkt 2 u.p.s., prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, art. 41, art. 53a i art. 91, przysługuje osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza (aktualnie) kwoty 514 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym na osobę w rodzinie". Zwrócić uwagę w tym miejscu należy na to, że art. 90d ust. 7 u.s.o. nie odsyła do odpowiedniego stosowania art. 8 ust. 1 pkt 2 u.p.s., a jedynie mówi o kwocie w tym przepisie zawartej. Kwota ta, stanowiąca kryterium dochodowe, jest kwotą zmienną i co jakiś czas aktualizowaną z uwzględnieniem potrzeb obywateli i możliwości państwa. Aktualnie, zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.s., kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej i osoby w rodzinie wynosi odpowiednio 634 zł i 514 zł, co wynika z § 1 pkt 1 lit. a i b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 1058). Próg dochodowy, wymieniony w art. 8 ust. 1 pkt 2 u.p.s., jest tożsamy z progiem dochodowym, o którym mowa w art. 90d ust. 7 u.s.o., aby ułatwić jego aktualizację, bez konieczności każdorazowej zmiany tego progu w ustawie o systemie oświaty w przypadku weryfikacji kryteriów dochodowych. Powyższe odesłanie do ustawy o pomocy społecznej jest odesłaniem bardzo konkretnym i nie oznacza ogólnego odesłania do stosowania w sprawach nieuregulowanych ustawą o systemie oświaty przepisów ustawy o pomocy społecznej. Ustawa o systemie oświaty przewiduje pomoc materialną dla uczniów, jest to szczególny rodzaj pomocy, przysługujący jedynie osobom uczącym się. Pomoc ta, stanowiąca pomoc materialną, przyznana może zostać w dwóch formach: w formie pomocy o charakterze socjalnym albo motywacyjnym. Pomoc o charakterze socjalnym również ma dwojaką postać: stypendium szkolnego bądź zasiłku szkolnego. Przedmiotem postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie jest stypendium szkolne. Pomoc ta przyznawana jest uczniowi, rodzina którego boryka się z trudną sytuacją materialną, wynikającą z niskich dochodów na osobę w rodzinie, w szczególności gdy w rodzinie tej występuje: bezrobocie, niepełnosprawność, ciężka lub długotrwała choroba, wielodzietność, brak umiejętności wypełniania funkcji opiekuńczo-wychowawczych, alkoholizm lub narkomania, a także gdy rodzina jest niepełna lub wystąpiło zdarzenie losowe (art. 90d ust. 1 u.s.o.). Konstrukcja powyższego przepisu wskazuje, aby przesłanka dochodowa i przesłanka wystąpienia okoliczności powodujących trudną sytuację rodzinną, zostały spełnione łącznie. Stypendium szkolne ma charakter okresowy, zatem wypłacane jest w oznaczonej wysokości w sposób powtarzający się przez dany okres czasu. Jak stanowi art. 90d ust. 10 u.s.o. in principio, stypendium szkolne jest przyznawane na okres nie krótszy niż miesiąc i nie dłuższy niż 10 miesięcy w danym roku szkolnym. To z kolei oznacza, że organ właściwy uznaniowo decyduje o tym, na jaki okres czasu stypendium zostanie przyznane – o ile ziszczą się ustawowe przesłanki jego przyznania – dysponując jedynie minimalnymi (miesiąc) i maksymalnymi (10 miesięcy) widełkami jego przyznania. Opisana powyżej pomoc materialna dla uczniów stanowi jedyną formę pomocy przewidzianą przez ustawę o systemie oświaty, która jest ustawą całkowicie niezależną i odrębną od ustawy o pomocy społecznej. W ustawie o systemie oświaty brak generalnego odesłania do przepisów ustawy o pomocy społecznej, a świadczenia przewidziane w obu tych ustawach są świadczeniami, które w żadnym zakresie nie mogą być uznane za tożsame. Skarżący podnosi, że stypendium szkolne, wymienione w ustawie o systemie oświaty, jest formą zasiłku celowego. Z taką interpretacją nie sposób się zgodzić. Po pierwsze, oba te świadczenia przyznawane są na podstawie zupełnie innych przepisów, stypendium dedykowane jest jedynie wąskiej grupie społecznej, jaką są uczniowie. Grupa uprawnionych do uzyskania zasiłku celowego jest znacznie szersza, stanowią ją bowiem ogólnie osoby potrzebujące, których sytuacja jest każdorazowo weryfikowana przez organ pomocy społecznej. Po drugie, stypendium szkolne – jak już wspomniano – jest świadczeniem okresowym, przyznawanym zwyczajowo na okres trwania roku szkolnego bądź też do końca roku szkolnego od daty przyznania stypendium, zasiłek celowy natomiast jest świadczeniem jednorazowym, przyznawanym z przeznaczeniem na konkretny cel. Cele przyznania takiego zasiłku nie zostały określone wprost przez ustawodawcę, wywieść można je natomiast z katalogu przykładowego, zawartego w art. 39 ust. 2 u.p.s. Przy czym, co również jest istotne, zasiłek celowy jest świadczeniem pieniężnym, stypendium szkolne natomiast, co wynika z art. 90d ust. 2 u.s.o. może być udzielane uczniom w formie: całkowitego lub częściowego pokrycia kosztów udziału w zajęciach edukacyjnych, w tym wyrównawczych, wykraczających poza zajęcia realizowane w szkole w ramach planu nauczania, a także udziału w zajęciach edukacyjnych realizowanych poza szkołą lub pomocy rzeczowej o charakterze edukacyjnym, w tym w szczególności zakupu podręczników. Stypendium szkolne może być także udzielone w formie świadczenia pieniężnego, jednak nie jest to pierwszy wybór, takim bowiem jest forma, o której mowa art. 90d ust. 2 u.s.o. Wreszcie wskazać trzeba, że istotna różnica pomiędzy zasiłkiem stałym a stypendium szkolnym jest taka, że pierwsze z tych świadczeń przyznawane jest w oparciu o uznanie administracyjne – wobec czego nawet przy spełnieniu kryterium dochodowego nie musi ono zostać przyznane, drugie natomiast jest świadczeniem związanym, które organ – w zależności od tego, czy zostało spełnione kryterium dochodowe i dodatkowa przesłanka uzasadniająca trudną sytuację rodziny – jest obowiązany przyznać bądź też odmówić przyznania (uznaniem dysponując jedynie w zakresie okresu, na jaki stypendium zostało przyznane, uwzględniając widełki zakreślone przez ustawodawcę). Z powyższego porównania wynika, że opisane świadczenia nie mogą być traktowane jako tożsame. Łączy je jedynie fakt, że oba są formami pomocy osobom potrzebującym gospodarującymi poniżej wskazanego kryterium dochodowego, nie mają poza tym żadnych stycznych i jeden nie może stanowić formy drugiego, są bowiem świadczeniami absolutnie od siebie odrębnymi, a przepisy, na podstawie których świadczenia te są przyznawane, nie mogą być odczytywane zamiennie. Specjalny zasiłek celowy, o którym wspomina skarżący, wymieniony w art. 41 u.p.s., stanowi szczególną formę przyznania zasiłku celowego. Zwrócić uwagę należy, że przyznania specjalnego zasiłku celowego nie warunkuje co prawda spełnienie kryterium dochodowego, ale wystąpienie "szczególnie uzasadnionego przypadku". Przypadek ten powinien wykraczać poza inne okoliczności uzasadniające trudną sytuację z uwagi na okazjonalność, nadzwyczajność występującego zdarzenia, które jest na tyle dotkliwe w skutkach, że dana osoba nie jest w stanie sobie z nim poradzić, nawet przy uwzględnieniu możliwości ludzkiej zapobiegliwości. W sprawie niniejszej skarżący złożył wniosek o przyznanie pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla ucznia będącego synem skarżącego, w formie stypendium szkolnego. Jako członków gospodarstwa domowego wymieniono 5 osób, jako dochód natomiast 3255,60 zł, co daje 651,12 zł na osobę (informacja z zaświadczenia z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej). Jako okoliczności uzasadniające przyznanie świadczenia skarżący wymienił: bezrobocie, niepełnosprawność oraz wielodzietność. Rolą organu w niniejszej sprawie była zatem weryfikacja wniosku pod względem kryterium dochodowego w kontekście nie przepisów ustawy o pomocy społecznej, a jedynie kwoty wymienionej w przepisie tej ustawy. Kwota ta została aktualnie określona na 514 zł na osobę w rodzinie, zatem kwota przypadająca na osobę w rodzinie skarżącego okazała się za wysoka. Organ, nie mając możliwości obniżenia progu dochodowego, który został jasno określony poprzez odesłanie do kwoty zawartej w art. 8 ust. 1 pkt 2 u.p.s., zobligowany był odmówić przyznania wnioskowanego świadczenia wobec niewystąpienia łącznie obu przesłanek warunkujących jego przyznanie. Przepisy regulujące materialno-prawne przesłanki przyznawania stypendium szkolnego nie dają bowiem organowi w tym względzie żadnych możliwości decyzyjnych, mają bowiem charakter norm bezwzględnie obowiązujących (iuris cogens). Gdyby ustawodawca miał wolę wprowadzenia luzu decyzyjnego przy rozstrzyganiu przez organy o kwestii przyznawania stypendium szkolnego, dałby jej wyraz w stosownym przepisie prawa. W aktualnym stanie prawnym organ nie miał możliwości przyjęcia kryterium innego niż ustawowe, nie mogły zatem odnieść skutku inne podnoszone przez skarżącego okoliczności. Odnośnie zarzutu skarżącego, że Kolegium nie traktuje pkt 2 art. 8 ust. 1 u.p.s. jako integralnej części ust. 1 wskazać należy, że art. 8 ust. 1 oczywiście winien być czytany łącznie, jako całość, ale jedynie w kontekście ustawy o pomocy społecznej. Art. 90d ust. 7 u.s.o. nie odsyła do stosowania art. 8 ust. 1 pkt 2, a jedynie do kwoty wymienionej w tym przepisie. Sąd, podobnie jak organy decyzyjne, nie kwestionuje trudnej sytuacji skarżącego, zadaniem Sądu jest jednak weryfikacja zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, przy czym nie mogą być brane pod uwagę normy słuszności czy sprawiedliwości społecznej. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria, Sąd, badając zaskarżoną decyzję uznał, że wydający ją organ nie naruszył przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania, co oznacza, że brak podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2017 r. poz. 1369). W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 151 cyt. ustawy, orzekł, jak w sentencji wyroku.