II SA/Bd 1471/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 lutego 2022 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...]. Starosta I., decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...], na podstawie art. 9 ust. 1 pkt. 14 lit. a i b, art. 2 ust. 1 pkt. 2 oraz art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia [...] kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j.: Dz. U.z 2021r., poz.1100), zwanej dalej: "u.p.z.", oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256), zwanej dalej: "kpa": - uznał skarżącą – J. S. z dniem 22.07.2021. za osobę bezrobotną, - odmówił przyznania prawa do zasiłku. Powyższe rozstrzygnięcie organ I instancji oparł o następujące ustalenia i rozważania: W dniu rejestracji skarżąca spełniała warunki do uznania za osobę bezrobotną. Na podstawie art. 71 zbadano, czy w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania tj. 21.01.2020r. do 21.07.2021 r., skarżąca posiada okres uprawniający do zasiłku wynoszący 365 dni. Pod uwagę brano okresy: Okres prowadzonej działalności zaliczony tylko do stażu pracy od 01.07.2017r. do 20.01.2020r. Okres uprawniający do zasiłku od 21.01.2020 r. do 31.12.2020r. ( 346 dni) Okres prowadzonej działalności gospodarczej w dniach od 10.06.2015r. do 30.06.2017r. nie został zaliczony do stażu pracy ponieważ opłacano mały ZUS). Okres prowadzonej działalności gospodarczej w dniach od 01.01.2021 r. do 19.07.2021 r. nie został zaliczony do stażu pracy oraz jako uprawniający do zasiłku ponieważ podstawa opłaconych składek była niższa niż 100 % minimalnego wynagrodzenia. Suma okresów uprawniających do zasiłku na dzień rejestracji 22.07.2021 r. wynosiła 346 dni, a zatem była krótsza niż 365 dni, w związku z czym orzeczono jak w sentencji decyzji. W odwołaniu od powyższej decyzji, skarżąca zaskarżyła jej pkt. 2 tj. część odmawiającą prawa do zasiłku. Zaskarżonej decyzji zarzuciła niezaliczenie do stażu pracy oraz jako uprawniającego do zasiłku okresu prowadzonej działalności gospodarczej w dniach od 01.01.2021r. do 19.07.2021r., wyjaśniając, że podstawa opłaconych składek była niższa niż 100% minimalnego wynagrodzenia z uwagi na niskie dochody firmy spowodowane konsekwencjami obostrzeń pandemicznych, a w konsekwencji zamknięcie działalności i tym samym utratę źródła dochodu. Wobec powyższego wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i ustalenie, że przysługuje jej prawo do zasiłku. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2021 r., nr [...], na podstawie art. 10 ust. 7 pkt 2, art. 71 ust 1 pkt. 2 lit. d, u.p.z. oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy powyższe rozstrzygnięcie oparł o następujące ustalenia i rozważania: Prawo do zasiłku dla bezrobotnych przysługuje bezrobotnemu jeśli w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania łącznie przez okres 365 dni był zatrudniony i osiągnął wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za prace od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, z zastrzeżeniem art. 104a-105; w okresie tym nie uwzględnia się okresów urlopów bezpłatnych trwających łącznie dłużej niż 30 dni (art. 71 ust. 1 pkt 2 a u.p.z.). Przepis art. 71 ust. 1 pkt 2 d u.p.z., wskazuje, iż prawo do zasiłku dla bezrobotnych przysługuje bezrobotnemu, który opłacał składki na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności lub współpracy, z zastrzeżeniem art. 104b ust. 2, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę. Skarżąca zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy w I. w dniu 22.07.2021 r., okres 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzający dzień rejestracji to okres od 21.01.2020 r. do 21.07.2021 r. Organ odwoławczy rozpatrując sprawę wziął pod uwagę znajdujące się w aktach sprawy dokumenty potwierdzające fakt prowadzenia działalności gospodarczej oraz wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne na podstawie dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy tj. wydruku raportu ZUS Ul, zaświadczenie wystawionego przez ZUS z dnia [...].07.2021 r., znak; [...]. Zgodnie z dyspozycją art. 71 ust. 1 u.p.z., w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzający dzień rejestracji (tj. od 21.01.2020 r. do 21.07.2021 r.) Strona posiada okres uprawniający do zasiłku dla bezrobotnych, czyli okres prowadzonej działalności gospodarczej od 21.01.2020 r. do 31.12.2020 r. (zaliczono 346 dni). Natomiast okres prowadzonej działalności gospodarczej w dniach od 01.01.2021 r. do 19.07.2021 r., zasadnie nie został zaliczony przez organ I instancji jako okres uprawniający do zasiłku ponieważ podstawa opłacanych składek była niższa niż 100 % minimalnego wynagrodzenia (dowód w sprawie: wydruk raportu ZUS Ul oraz zaświadczenie wystawione przez ZUS w dniu [...].07.2021 r., znak; [...]). Dlatego też skarżąca rejestrując się jako bezrobotna w dniu [...].07.2021 r., nie spełniła ustawowych warunków koniecznych do nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W skardze złożonej do Sądu, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przyznanie zasiłku dla bezrobotnych z wyrównaniem od dnia rejestracji jako osoba bezrobotna w Urzędzie Pracy w I. tj. [...].07.2021 r. Zaskarżonej decyzji zarzuciła odwołanie się jedynie do prawa administracyjnego, nie biorąc pod uwagę pandemii i jej skutków dla branży gastronomicznej, którą strona prowadziła, a musiała zakończyć z uwagi na obostrzenia związane z Covid-19. W uzasadnieniu skargi podkreśliła, że brakuje jej jedynie 21 dni do otrzymania zasiłku. Wyjaśniła, że od początku 2021 r., przeszła na niższe składki ZUS z uwagi na brak dochodu w firmie i korzystając ze zwolnienia z opłacania składek (wniosek RDZ), ZUS opłacił za nią mniejsze składki. Wskazała, że status bezrobotnego bez prawa do zasiłku uniemożliwia jej spłatę pożyczek firmowych, które są ubezpieczone na utratę stałego źródła dochodu, a towarzystwo ubezpieczeń odmówiło świadczenia z uwagi na niezgodny z definicją statusu bezrobotnego w Ogólnych Warunkach Ubezpieczenia. Definicja statusu bezrobotnego zawarta w § 2, ust. 22 ww. warunków ubezpieczenia: "status uzyskany przez osobę fizyczną zarejestrowaną w charakterze bezrobotnego zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa polskiego, z prawem do zasiłku dla bezrobotnych". W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko zajęte w sprawie. Ustosunkowując się do argument podniesiony przez skarżącą w skardze (że od początku 2021 r., przeszła na niższe składki ZUS z uwagi na brak dochodu w firmie i korzystając ze zwolnienia z opłacenia składek (wniosek RDZ), ZUS opłacił za nią mniejsze składki), organ wskazał, że okoliczność ta nie mogła zostać uwzględniona w kategorii uznania, bowiem strona świadomie podjęła decyzję o opłaceniu niższych składek ZUS, co przyczyniło się do niespełnienia ustawowych warunków koniecznych do nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Organ odwoławczy dodał, że przepisy u.p.z., stanowią katalog zamknięty i nie dają możliwości uznaniowego przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Organ I instancji nie mógł zatem przyznać prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Zaszły przesłanki do uwzględnienia skargi. Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej zwaną: "p.p.s.a.", doprowadziła Sąd do stanowiska, że w toku postępowania administracyjnego uchybiono prawu procesowemu, w sposób uzasadniający uchylenie zaskarżonej decyzji. W sprawie bezspornym jest, że skarżąca została uznana za osobę bezrobotną z dniem 22.07.2021. Poza sporem było również, że strona posiada okres uprawniający do zasiłku dla bezrobotnych, czyli okres prowadzonej działalności gospodarczej od 21.01.2020 r. do 31.12.2020 r. (zaliczono 346 dni). Przedmiot sporu dotyczył natomiast oceny okresu prowadzonej działalności gospodarczej w dniach od 01.01.2021 r. do 19.07.2021 r., który nie został zaliczony przez organy jako okres uprawniający do zasiłku ponieważ zdaniem organów podstawa opłacanych składek była niższa niż 100 % minimalnego wynagrodzenia. W ocenie skarżącej od początku 2021 r., przeszła na niższe składki ZUS z uwagi na brak dochodu w firmie i korzystając ze zwolnienia z opłacania składek (wniosek RDZ), ZUS opłacił za nią mniejsze składki. Przepis art. 71 ust. 2 d u.p.z., wskazuje, iż prawo do zasiłku dla bezrobotnych przysługuje bezrobotnemu, który opłacał składki na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności lub współpracy, z zastrzeżeniem art. 104b ust. 2, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę. Nie ma sporu między stronami, co do faktu, że w spornym okresie podstawa opłacanych składek była niższa niż 100 % minimalnego wynagrodzenia. Ustalenie to jednak nie jest wystarczające do uznania, że skarżąca nie spełnia warunków do przyznania zasiłku dla bezrobotnych. Strona podawała bowiem dwie okoliczności z których wynikała taka sytuacja, po pierwsze obniżona wysokość składek będąca wynikiem niższego dochodu, po drugie zaś zwolnienie z opłacania składek wskutek złożenia do ZUS wniosku RDZ. Możliwość złożenia ww. wniosku wynika z regulacji rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r., w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (Dz.U.2021 r., poz. 371), która przewiduje zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy (..), przedsiębiorcy, którego przychód z działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w jednym z dwóch miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim okresie. Organy nie poczyniły ustaleń co do powyższych okoliczności, przez co nie jest wiadomym, czy miała miejsce sytuacja, którą wskazuje skarżąca, że korzystała ze zwolnienia z opłacania składek wskutek złożenia do ZUS wniosku RDZ, a jeżeli tak, to czy i jaki miała wpływ na dokonanie obliczenia, że w okresie spornym podstawa opłacanych składek była niższa niż 100 % minimalnego wynagrodzenia. Znajomość ww. podstawowych faktów jest konieczna do oceny, czy w przedmiotowej sprawie nie doszło do sytuacji, że ewentualny fakt zwolnienia skarżącej z płacenia składek nie przyczynił się do uniemożliwienia jej uzyskania zasiłku dla bezrobotnych. Należy bowiem uwzględnić stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 grudnia 2017 r. (sygn. I OSK 825/17), że art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d) ustawy o promocji zatrudnienia, o ile interpretować go literalnie, narusza zasady wyrażone w art. 2, art. 67 ust. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Rozwiązanie wynikające z art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d) w połączeniu z regulacją zawartą w art. 104b ust. 2) ustawy stają się dla ich adresatów "pułapką", której, kierując się przepisami ustawy, obywatel nie może uniknąć. Nie można zaakceptować rozwiązania, które przyznając zwolnienie z obowiązku uiszczania składek na Fundusz Pracy, równocześnie wprowadza za to sankcję. Literalna wykładnia art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy kłóci się z treścią art. 2 Konstytucji. Narusza ono również zasadę równości obywateli wobec prawa. Nie ma żadnego aksjologicznego uzasadnienia dla wprowadzenia zróżnicowania skutków zwolnienia (z mocy prawa) od obowiązku opłacania składek na Fundusz Pracy. By jednak omawianą kwestię można było rozważyć niezbędne jest dokonanie ustaleń faktycznych, których w sprawie zabrakło. Tym samym zostały naruszone przepisy postępowania tak co do poczynienia niezbędnych ustaleń faktycznych w sprawie, jak i co do braku ustosunkowania się do wskazanych w odwołaniu okoliczności, tj. niewyjaśnionej roli ZUS w zakresie ulgi w opłacaniu składek i skorzystania przez stronę z takiej możliwości. W tym miejscu należy podkreślić, że nieustosunkowanie się do zarzutów odwołania stanowi niewątpliwie wadę decyzji, co narusza w sposób istotny dla rozstrzygnięcia sprawy art. 107 § 3 k.p.a. Z przepisu tego wynika, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej orzeczenia, z przytoczeniem przepisów prawa. Obowiązek zawarcia w decyzji organu odwoławczego uzasadnienia faktycznego i prawnego wynika również z art. 11 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. Konsekwencją tej zasady jest ciążący na organie obowiązek wyczerpującego odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do całości zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz do wszystkich zarzutów podnoszonych przez strony w toku postępowania. Treść uzasadnienia winna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia, wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując konkretne rozstrzygnięcie, oraz zawierać odniesienie się do zarzutów przedstawionych przez strony w toku postępowania odwoławczego. Prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno bowiem umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, by strona miała możliwość zakwestionowania ich, a tym w skardze do sądu. Zasada przekonywania nie zostanie zaś zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy. Takie działanie organu pozostanie nadto w sprzeczności z zasadą wyrażoną w art. 8 k.p.a., tj. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Uzasadnienie jest zatem istotnym składnikiem prawidłowo wydanej decyzji. Powinno ono w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę. Strona może bowiem skutecznie bronić swych interesów tylko w sytuacji, gdy znane są jej przesłanki powziętej decyzji. Organ musi zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji ustalenia okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd dopatrzył się naruszenia przez organ odwoławczy jak i organ I instancji przepisów postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim zasady postępowania dowodowego określonego w art. 7, art. 8 § 1, art. 77 §1 oraz 80 k.p.a., jak również – niejako w efekcie - normy zawartej w art. 107 § 3 k.p.a. Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c, p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy weźmie pod uwagę ocenę prawną wynikającą z niniejszego uzasadnienia.