II SA/Bd 1481/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 lutego 2022 r. sprawy ze sprzeciwu Gminy Miasta [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego zwrotu nieruchomości oddala sprzeciw. Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2017 r., M. M., T. B., W. B. i K. J. – spadkobiercy H. S., wystąpili o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, obejmującej m.in. działkę obecnie oznaczoną nr [...] o pow. [...] ha (a ponadto działki nr [...] i [...]), położoną w T. przy ul. O. w obrębie nr [...], wskazując, że ówczesna właścicielka nieruchomości – H. S. przeniosła prawo własność tej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na podstawie umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego z [...] października 1987 r. rep. A nr [...] z obawy przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego w związku z realizacją inwestycji publicznej, polegającej na budowie zajezdni tramwajowej. Zdaniem wnioskodawców inwestycja ta nie została zrealizowana, a zatem nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia, co uzasadnia jej zwrot spadkobiercom H. S. Po rozpatrzeniu ww. wniosku, Starosta T. decyzją z dnia [...] września 2020r. nr [...], na podstawie m.in. art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej powoływanej jako "kpa") umorzył postępowanie w sprawie dotyczącej zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], dla której Sąd Rejonowy w T. VI Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą - [...], stanowiącej własność Gminy Miasta T., stwierdzając że brak jest podstaw do wydania decyzji merytorycznej. Zdaniem organu w sprawie nie mamy do czynienia z nieruchomością wywłaszczoną. Organ wskazał, że przeprowadzone w sprawie postępowanie wyjaśniające wykazało, że brak jest dowodów potwierdzających, że sprzedana nieruchomość znajdowała się pod groźbą wywłaszczenia nieruchomości. W ww. umowie sprzedaży nieruchomości brak jest zapisu świadczącego o przymusowym charakterze zbycia nieruchomości. Zdaniem organu dowodu nie stanowi wskazanie w akcie notarialnym na decyzję z [...] listopada 1986 r. lokalizującą inwestycję publiczną w postaci zajezdni tramwajowej i decyzję z dnia [...] czerwca 1987 r. zatwierdzającą jej plan realizacyjny (pod którą to inwestycję Skarb Państwa wykupywał nieruchomości). Organ wskazał, że nie odnaleziono oferty nabycia przez Skarb Państwa przedmiotowej nieruchomości, zawierającej rygor wywłaszczania. Od powyższej decyzji M. M., T. B., W. B. i K. J. wnieśli odwołanie, wskazując na okoliczności i dowody mające świadczyć, że w sprawie doszło do wykupu nieruchomości w warunkach zagrożenia wywłaszczeniem, w tym w szczególności na pełnomocnictwo z dnia [...] grudnia 1985 r. nr [...] , w którym mocodawca działający w imieniu Skarbu Państwa udzielił wymienianym pracownikom Urzędu Miejskiego w T. upoważnienia tylko do zawierania umów na podstawie przepisów ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W oparciu o powyższe pełnomocnictwo została zawarta także umowa sprzedaży przedmiotowej nieruchomości. Odwołujący powołali się również na okoliczność nieprzeprowadzenia przez organ I instancji dowodu z zeznań wskazanych przez nich świadków – wieloletnich sąsiadów H. S. Po rozpatrzeniu ww. odwołania, Wojewoda [...] decyzją z [...] grudnia 2020 r. nr [...] orzekł na podstawie art. 138 § 2 kpa o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy powołując się na dowody w postaci: pełnomocnictwo z [...] grudnia 1985 r. nr [...], decyzję z [...] listopada 1986 r. ustalającej lokalizację inwestycji – zajezdni tramwajowej, decyzję z [...] czerwca 1987 r. zatwierdzającą jej plan realizacyjny, a także okoliczność, że w stosunku do właścicieli sąsiednich nieruchomości Skarb Państwa dokonywał w tożsamych okolicznościach pod tą samą inwestycję wykupu działek w warunkach zagrożenia wywłaszczeniem - stwierdził że w sprawie cyt.: "należało raczej uznać, iż ww. kwestie nie zostały dogłębnie wyjaśnione", a tym samym, że odwołanie zasługuje na uwzględnienie i koniecznym było uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Jednocześnie organ odwoławczy zaznaczył, że wskazania, które organ I instancji powinien wziąć pod uwagę wynikają wprost z rozważań dotyczących zakresu w jakim Wojewoda zobligowany był aktualnie odnieść się do stanu faktycznego i prawnego sprawy. Od powyższej decyzji organu odwoławczego sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy złożyła Gmina Miasta T. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...], skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 138 § 2 kpa poprzez jego zastosowania w sytuacji braku ziszczenia się przesłanek określonych w tym przepisie oraz art. 107 § 1 pkt 6 kpa poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do przesłanek określonych w art. 138 § 2 kpa i wskazania uchybień prawa procesowego w działaniu organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy prawomocnym wyrokiem z 23 marca 2021r. sygn. akt II SA/Bd 26/21, uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2020 r. znak: [...], uznając ,że sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. Sąd uznał, że Wojewoda [...] stosując art. 138 § 2 kpa nie wykazał w sposób prawidłowy zaistnienia przesłanek kasatoryjnych i tym samym konieczności uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenie. W wyroku zwrócono uwagę, że przedmiotem analizy w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w trybie przepisów art. 136 i 137 ugn jest kwestia zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. To, czy objęta wnioskiem działka jest "nieruchomością wywłaszczoną" jest okolicznością decydującą o tym, czy postępowanie w sprawie zwrotu w ogóle posiada przedmiot, czy może się toczyć, jako że podstępowanie to może dotyczyć wyłącznie nieruchomości wywłaszczonej. Sąd wyjaśnił, że jeżeli wniosek o zwrot nie dotyczy nieruchomości wywłaszczonej, to postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu nieruchomości podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 kpa, bowiem brak jest w takiej sytuacji materialnoprawnej podstawy do jego prowadzenia i do wydania decyzji merytorycznej. W uzasadnieniu wyroku Sąd przywołał stanowisko organu I i II instancji. Zdaniem organu I instancji działka nr [...] nie stanowi nieruchomości wywłaszczonej w rozumieniu art. 136 ugn i, że tym samym postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest bezprzedmiotowe. Organ I instancji oparł się na stwierdzeniu braku istnienia dowodów potwierdzających, że H. S. (spadkodawczyni wnioskodawców), sprzedając przedmiotową nieruchomość Skarbowi Państwa, znajdowała się pod groźbą wywłaszczenia nieruchomości. W wyroku wskazano, że organ I Instancji stanowisko o braku pozostawania H. S. pod groźbą wywłaszczenia oparł na umowie sprzedaży, w której brak jest zapisu świadczącego o przymusowym charakterze zbycia nieruchomości. Poza tym dla organu I instancji takiego dowodu nie stanowi wskazanie w akcie notarialnym z [...] października 1987 r. na decyzję z [...] listopada 1986 r. lokalizującą inwestycję w postaci zajezdni tramwajowej i decyzję z [...] czerwca 1987 r. zatwierdzająca jej plan realizacyjny. Organ I instancji podniósł nie odnaleziono oferty nabycia przez Skarb Państwa przedmiotowej nieruchomości, zawierającej rygor wywłaszczania, jak miało to miejsce w przypadku sąsiednich nierychłości. Zdanie organu II instancji, wyrażonym w decyzji wydanej na podstawie art. 138 2 kpa, status działki nr [...] jako nieruchomości niewywłaszczonej, nie został w sprawie dogłębnie wyjaśniony. Organ odwoławczy przywołał, znajdujące się w aktach sprawy dowody w postaci: pełnomocnictwa z [...] grudnia 1985 r. nr [...], decyzji z [...] listopada 1986 r. ustalającej lokalizację inwestycji – zajezdni tramwajowej i decyzji z [...] czerwca 1987 r. zatwierdzającej plan realizacyjny inwestycji, a także okoliczność że w stosunku do właścicieli sąsiednich nieruchomości Skarb Państwa dokonywał pod tą samą inwestycję wykupu działek w warunkach zagrożenia wywłaszczeniem. W oparciu o powyższe Sąd w powyższym wyroku stwierdził, że organ II instancji decyzję kasacyjną oparł w gruncie rzeczy na wątpliwościach co do oceny materiału dowodowego sprawy przez organ I instancji, przy czym nie stwierdził on, że organ I instancji dokonał błędnej oceny materiału dowodowego, że nie przeprowadził określonych dowodów i powinien uzupełnić materiał dowodowy, a co najistotniejsze, że w sprawie mamy do czynienia z nieruchomością wywłaszczoną, lecz jedynie wskazał, że kwestia ta wymaga dogłębnego wyjaśnienia. Jednocześnie organ odwoławczy nie wskazał, jakich konkretnych naruszeń przepisów postępowania dopuścił się organ I instancji, jaki jest koniczny do wyjaśnienia zakres sprawy, którego zaniechał organ I instancji i jakie konkretnie działania ma podjąć organ I instancji w prowadzonym ponownie postępowaniu. Organ ograniczył się wyłącznie do stwierdzania, że w sprawie należało cyt. "raczej" uznać, że ww. kwestie nie zostały dogłębnie wyjaśnione i, że wskazania, które organ I instancji powinien wziąć pod uwagę wynikają wprost z rozważań dotyczących zakresu w jakim organ odwoławczy zobligowany był aktualnie odnieść się do stanu faktycznego i prawnego sprawy. W oparciu o powyższe Sąd uznał, że tak skonstruowane uzasadnienie decyzji organu odwoławczego i zawarte w nim wskazania nie spełniają wymogów wydania odpowiadającej prawu decyzji kasacyjnej, co stanowi o naruszeniu art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 107 § 3, art. 11 i art. 12 kpa w zw. z art. 140 kpa. Sąd również zwrócił uwagę ,że w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie stwierdził, wbrew stanowisku organu I instancji, że działka nr [...] stanowi nieruchomość wywłaszczoną, lecz poczynił niejasne rozważania co do konieczności wyjaśnienia ww. kwestii. W związku z powyższym Sąd uznała , że nie ma podstaw do przyjęcia, że konieczność wydania decyzji kasacyjnej podyktowana była w sprawie potrzebą respektowania zasady dwuinstancyjności postępowania, która nie zostałaby zachowana w sytuacji wyjaśnienia i rozstrzygania kwestii zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia wyłącznie na etapie postępowania odwoławczego. Zdaniem Sądu tylko w sytuacji przesądzenia przez organ odwoławczy, że działka nr [...] stanowi nieruchomość wywłaszczoną, co w sprawie jak podkreślono nie miało miejsca, brak wydania decyzji merytorycznej przez organ I instancji, stanowiłby podstawę do wydania decyzji kasacyjnej ze względu na zasadę dwuinstancyjności postępowania (zasadę merytorycznego rozpatrywania sprawy przez organy obu instancji) i konieczność w jej ramach analizy kwestii zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia przez organy obu instancji. Sąd stwierdził, że biorąc pod uwagę motywy rozstrzygnięcia Wojewody [...], nie było podstaw do przyjęcia takiego stanowiska, skoro organ odwoławczym nie stwierdził, że w sprawie mamy do czynienia z nieruchomością wywłaszczoną i nie uzasadnił w konsekwencji potrzeby wydania decyzji kasacyjnej koniecznością oceny kwestii zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia przez organy obu instancji. Po wyroku Sądu, Wojewoda [...], ponownie rozpatrując przedmiotową sprawę oraz całość dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego, uwzględniając wytyczne zwarte w orzeczeniu, decyzją z [...] października 2021 r. Nr [...], działając na podstawie art. 2, art. 9a, art. 136 ust 1 i 3, art. 137 ust. 1 i 2, art. 140, art. 141 i art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm.) oraz art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735), uchylił w całości decyzję Starosty T. z [...] września 2020 r. znak: [...], umarzającą postępowanie o zwrot nieruchomości - działki nr [...] o pow. [...] ha, położonej w T. przy ul. O. w obrębie nr [...], zapisanej w KW nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wojewoda wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji, że instytucja zwrotu nieruchomości zapisana w ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami odnosi się do nieruchomości wywłaszczonych tj. takich, które zostały przejęte przez uprawniony podmiot publicznoprawny na drodze administracyjnej poprzez wydanie stosownej decyzji lub, które zostały wykupione na drodze cywilnoprawnej, jednakże transakcja taka musiała zostać dokonana w warunkach zagrożenia wywłaszczeniem co oznaczało, że brak zgody właściciela na przystąpienie do aktu notarialnego sprzedaży skutkowałby wszczęciem administracyjnej procedury wywłaszczenia. Zdaniem organu odwoławczego zobowiązany on był wziąć pod uwagę uzasadnienie WSA, w którym m.in. Sąd wskazał, że organ II instancji decyzję kasacyjną oparł w gruncie rzeczy na wątpliwościach co do oceny materiału dowodowego sprawy przez organ I instancji, przy czym nie stwierdził on, że organ I instancji dokonał błędnej oceny materiału dowodowego, że nie przeprowadził określonych dowodów i powinien uzupełnić materiał dowodowy, a co najistotniejsze, że w sprawie mamy do czynienia z nieruchomością wywłaszczoną lecz jedynie wskazał, że kwestia ta wymaga dogłębnego wyjaśnienia. Wojewoda zwrócił uwagę na okoliczność, że Sąd w wiążącym wyroku zarzucił organowi odwoławczemu, że nie wskazał, jakich konkretnych naruszeń przepisów postępowania dopuścił się organ I instancji, jaki jest konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, którego zaniechał organ I instancji i jakie konkretne działania ma podjąć organ I instancji w prowadzonym ponownie postępowaniu. Wojewoda, kierując się wytycznymi Sądu, nie zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, że stanowiąca przedmiot wniosku nieruchomość, obejmująca działkę nr [...] nie stanowi nieruchomości wywłaszczonej w rozumieniu art. 136 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Organ odwoławczy wyjaśnił, że to, czy objęta wnioskiem działka jest "nieruchomością wywłaszczoną" jest okolicznością decydującą o tym, czy postępowanie w sprawie zwrotu w ogóle posiada przedmiot, czy może się toczyć, jako że postępowanie to może dotyczyć wyłącznie nieruchomości wywłaszczonej. Jeżeli więc wniosek o zwrot nie dotyczy nieruchomości wywłaszczonej, wówczas postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 kpa, bowiem brak jest w takiej sytuacji materialnoprawnej podstawy do jego prowadzenia i do wydania decyzji merytorycznej. Wojewoda przytoczył stanowisko organu I instancji, że poprzednia właścicielka zbyła dobrowolnie swoją nieruchomość ponieważ brak dowodów, a w tym oferty nabycia przez Skarb Państwa, które wskazywałyby, że istniało zagrożenie wywłaszczeniem. Odnosząc się do powyższego organ odwoławczy wskazał, że całokształt okoliczności przedmiotowej sprawy oraz dowody pośrednie wskazują, że odwołanie stron zasługuje na uwzględnienie. Wojewoda zgodził się ze stanowiskiem stron, że Skarb Państwa nabywał przedmiotową nieruchomość, działając przez pełnomocnika umocowanego na podstawie aktu notarialnego z [...] grudnia 1985 r. Z powyższego pełnomocnictwa wynika, że nabycie nieruchomości mogło mieć miejsce jedynie w trybie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr. 22, poz. 99), bowiem tylko do takiego nabycia został upoważniony pełnomocnik. Zgodnie z art., 216 ust. 2 pkt. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Pominięcie analizy dowodu z pełnomocnictwa udokumentowanego aktem notarialnym oraz z umowy sprzedaży nieruchomości w formie aktu notarialnego stanowi poważne naruszenie zasady prawdy obiektywnej (art. 7 kpa i art. 80 kpa). Co więcej, do aktu notarialnego sprzedaży działki nr [...] przedłożono także ostateczną decyzję wydaną przez Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 1987 r. nr [...], zatwierdzającą plan realizacji inwestycji polegającej na budowie Zajezdni Tramwajowej w T. oraz ostateczną decyzję wydaną przez Prezydenta Miasta T. z dnia [...] listopada 1986r. nr [...], ustalającą lokalizację inwestycji pod nazwą zajezdnia tramwajowa przy ul. M. w T. Dokumenty te świadczą o tym, że nieruchomość ta została przeznaczona na wskazany cel publiczny. Nie ulega zatem wątpliwości, że Skarb Państwa zainteresowany był pozyskaniem tej nieruchomości, czego także organ I instancji nie wziął pod uwagę naruszając wskazany art. 7 i art. 80 kpa. Wojewoda zwrócił uwagę, że w przypadku właścicieli sąsiednich nieruchomości Skarb Państwa dokonywał w tożsamych okolicznościach także wykupu działek w warunkach zagrożenia wywłaszczeniem (zachowały się oferty wykupu złożone przez SP). Wynika to z akt spraw, dotyczących zwrotu tamtych nieruchomości. Potwierdza to ocenę, że w przypadku działki oznaczonej obecnie jako nr [...] także zastosowano analogiczną procedurę. Zdaniem organu II instancji należy wziąć pod uwagę, że chodziło o pozyskanie dużego terenu, stanowiącego własność kilku właścicieli, niezbędnego dla zrealizowania jednego zadania inwestycyjnego, tj. budowy zajezdni tramwajowej. W tego rodzaju sytuacjach organy działały zwykle tak samo w stosunku do wszystkich właścicieli nieruchomości, które miały zostać pozyskane. Według organu II instancji Starosta T. dopuścił się naruszenia art. 75 kpa, ponieważ nie uwzględnił wniosku o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków, powołując się na twierdzenie, że fakt nabycia nieruchomości jest potwierdzony dowodem w postaci dokumentu - aktu notarialnego. Wojewoda stwierdził, że organ I instancji powinien dopuścić dowód z zeznań świadków- wieloletnich sąsiadów H. S., którzy posiadają wiedzę o zastosowanym trybie nabycia nieruchomości, na podstawie ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Powyższe zeznania mogą przyczynić się do ustalenia stanu faktycznego z czasu przejęcia przedmiotowej nieruchomości przez Skarb Państwa. Jako naruszenie przepisów postępowania organ odwoławczy uznał brak odniesienia się przez organ I instancji do decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2019 r. znak: [...], gdzie sprawa dotyczyła innej działki (nr [...]), która jednakże wchodziła w skład terenu wykupionego tym samym aktem notarialnym od tej samej osoby co działka nr [...], i w której uznano, że wykup ten został dokonany w warunkach zagrożenia wywłaszczeniem. Organ odwoławczy wskazał, że w uzasadnieniu powyżej decyzji można przeczytać m.in.: "Na wstępie należy wskazać, że w przedmiotowej sprawie do przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa doszło na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] października 1987 r. Rep. A nr [...]. W akcie tym powołano się na decyzję Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego - Urzędu Miejskiego w T. z dnia [...] czerwca 1987r. Nr [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego inwestycji polegającej na budowie Zajezdni Tramwajowej w T. oraz decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] listopada 1986r. Nr [...], ustalającą lokalizację inwestycji pod nazwą zajezdnia tramwajową przy ulicy M. w T. Z powyższego wynika, że do sprzedaży nieruchomości stanowiącej własność H. S., o zwrot której ubiegają się dziś jej spadkobiercy, doszło w warunkach zagrożenia wywłaszczeniem." Organ odwoławczy podał, że wyżej wymienione stanowisko Wojewody [...] jest również zgodne ze stanowiskiem prezentowanym przez Prezydenta Miasta T., wyrażonym w decyzji z [...] września 2018 r., nr [...]. W oparciu o powyżej przytoczone dowody, Wojewoda stwierdził, że do sprzedaży nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...], doszło w warunkach zagrożenia wywłaszczeniem. Wojewoda zalecił, aby Starosta T. ponownie rozpatrując sprawę wziął pod uwagę, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że działka nr [...] została wykupiona w warunkach zagrożenia wywłaszczeniem, a zatem, że należy przeprowadzić dalsze postępowanie wyjaśniające w kwestii ewentualnej zbędności tej nieruchomości na cel uzasadniający wywłaszczenie i w efekcie orzeczenie o zwrocie bądź odmowie zwrotu tej nieruchomości, w zależności od dalej poczynionych przez organ I instancji ustaleń. Zdaniem organu odwoławczego zgodnie z wiążącymi zaleceniami Sądu zawartymi w wyroku WSA w Bydgoszczy z 23 marca 2021r. sygn. akt II SA/Bd 26/21, przesądzenie przez organ odwoławczy, że działka nr [...] stanowi nieruchomość wywłaszczoną, stanowi podstawę do wydania decyzji kasacyjnej ze względu na zasadę dwuinstancyjności postępowania. Gmina Miasta T., reprezentowana przez r.pr. [...], wniosła sprzeciw od decyzji Wojewody [...] z [...] października 2021r. znak [...], uchylającej decyzję Starosty T. z [...] września 2020 r. znak: [...] o umorzeniu postępowania o zwrot nieruchomości. W sprzeciwie zarzucono naruszenie: 1. Art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji, gdy nie znajdował zastosowania wobec braku ziszczenia się przesłanek określonych w tym przepisie, gdyż Starosta T. wydając decyzję w I instancji nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa procesowego, 2. Art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Wskazując na powyższe naruszenia strona skarżąca wniosła o : 1. uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z [...] października 2021r. znak: [...]; 2. zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych. W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – w skrócie: "p.p.s.a.") Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Przepis art. 64e p.p.s.a. stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw jest środkiem zaskarżenia różniącym się istotnie od klasycznej skargi. Jak wynika z art. 64e p.p.s.a. instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Celem instytucji sprzeciwu jest przyspieszenie rozpatrzenia i załatwienia sprawy administracyjnej co do jej istoty. Z tego względu Sąd rozpoznaje sprzeciw, co do zasady, na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego, gdyż nie dokonuje merytorycznej oceny prawidłowości rozpatrzenia i załatwienia sprawy co do jej istoty (art. 64d § 1 p.p.s.a.). Z powołanych powyżej przepisów jednoznacznie wynika, że Sąd w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji kasacyjnej wydanej przez organ odwoławczy ocenia, czy w realiach danej sprawy organ ten zasadnie skorzystał z możliwości wydania takiej decyzji, czy też bezpodstawnie zaniechał załatwienia sprawy co do jej istoty. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie był sprzeciw Gminy Miasta T., wniesiony od decyzji Wojewody [...] z [...] października 2021r. znak [...], uchylającej na podstawie art. 138 § 2 kpa decyzję Starosty T. z [...] września 2020 r. znak: [...] o umorzeniu postępowania o zwrot nieruchomości - działki nr [...] o pow. [...] ha, położonej w T. przy ul. O. w obrębie nr [...] zapisanej w KW nr [...]. Punktem wyjścia i wyłączną podstawą oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia był przepis art. 138 § 2 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Badając legalność zaskarżonej sprzeciwem decyzji, Sąd stoi na stanowisku, że stanowisko Wojewody nie narusza przepisów prawa procesowego i materialnego. W szczególności podkreślić należy, że organ II instancji prowadząc postępowanie w toku instancji odwoławczej kierował się wytycznymi prawomocnego wyroku WSA w Bydgoszczy z 23 marca 2021r., sygn. akt II SA/Bd 26/21, które na podstawie art. 153 p.p.s.a. były wiążące dla organu i obecnie wiążą Sąd. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Sąd w powyższym wyroku z 23 marca 2021r. podkreślił istotne znaczenie przesłanki zbędności nieruchomości w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w trybie przepisów art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, której zbadanie uprawnia dopiero do wydania decyzji merytorycznej, tj. decyzji o zwrocie albo o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Kluczowe znaczenie dla sprawy Sąd przypisał ustaleniu, czy działka objęta wnioskiem Wnioskodawców jest "nieruchomością wywłaszczoną", ponieważ tylko w sytuacji gdy wniosek o zwrot nie dotyczy nieruchomości wywłaszczonej, postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu nieruchomości podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 kpa. Sąd zarzucił organowi odwoławczemu, że ten nie wykazał w sposób jednoznaczny wystąpienia przesłanek z art. 138 § 2 kpa, nie wskazał konkretnych przepisów postępowania, które zostały naruszone, nie powołał wprost okoliczności jakie powinien wziąć pod uwagę organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę i w jakim zakresie powinien on ewentualnie uzupełnić postępowanie wyjaśniające. Sąd również wskazał, że przedmiotem analizy w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w trybie przepisów art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest kwestia zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Takiej analizy organ I instancji nie przeprowadził, gdyż umorzył postępowanie ze względu na stwierdzoną okoliczność, że w sprawie nie mamy do czynienia z nieruchomością wywłaszczoną. Sąd w powyższym wyroku wprost stwierdził, że tylko w sytuacji przesądzenia przez organ odwoławczy, że działka nr [...] stanowi nieruchomość wywłaszczoną, co w sprawie jak podkreślono nie miało miejsca, brak wydania decyzji merytorycznej przez organ I instancji, stanowiłby podstawę do wydania decyzji kasacyjnej ze względu na zasadę dwuinstancyjności postępowania (zasadę merytorycznego rozpatrywania sprawy przez organy obu instancji) i konieczność w jej ramach analizy kwestii zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia przez organy obu instancji. Przekładając powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że związanie powyższym prawomocnym wyrokiem polegało na tym, że Sąd w pierwszej kolejności nakazał zbadać, czy w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z nieruchomością wywłaszczoną. Tak więc zagadnienie to stanowi istotę sporu. Natomiast przesądzenie przez organ odwoławczy o statusie działki jako wywłaszczonej ma stanowić podstawę do wydania decyzji kasacyjnej ze względu na zasadę dwuinstancyjności postępowania. W ocenie Sądu Wojewoda, ponownie rozpatrując sprawę, wywiązał się z zaleceń zawartych w wiążącym w niniejszej sprawie wyroku tut. Sądu. W zaskarżonej decyzji, wydanej na podstawie art. 138 § 2 kpa organ II instancji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z nieruchomością wywłaszczoną. Organ odwoławczy prawidłowo ustalił, że Skarb Państwa nabywał przedmiotową nieruchomość działając przez pełnomocnika umocowanego na podstawie aktu notarialnego z [...] grudnia 1985 r. Z powyższego pełnomocnictwa wynika, że nabycie nieruchomości mogło mieć miejsce jedynie w trybie przepisów ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr. 22, poz. 99), bowiem tylko do takiego nabycia został upoważniony pełnomocnik. Zgodnie z art., 216 ust. 2 pkt. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodnie z art. 75 § 1 kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Sąd potwierdza prawidłowość stanowiska organu II instancji, że pominięcie analizy dowodu z pełnomocnictwa udokumentowanego aktem notarialnym oraz z umowy sprzedaży nieruchomości w formie aktu notarialnego stanowi poważne naruszenie zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 kpa i art. 80 kpa. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Organ odwoławczy prawidłowo również wskazał na kolejne dowody w sprawie, przedłożoną do aktu notarialnego sprzedaży działki nr [...] ostateczną decyzję wydaną przez Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 1987 r., nr [...], zatwierdzającą plan realizacji inwestycji polegającej na budowie Zajezdni Tramwajowej w T. oraz ostateczną decyzję, wydaną przez Prezydenta Miasta T. z [...] listopada 1986 r., nr [...], ustalającą lokalizację inwestycji pod nazwą zajezdnia tramwajowa przy ul. M. w T. W ocenie Sądu ma rację organ odwoławczy, że dokumenty te świadczą o tym, że nieruchomość ta została przeznaczona na wskazany cel publiczny. Mimo, że są to dowody pośrednie, to oddają one w całości pogląd na stan faktyczny istniejący na terenie, na którym zlokalizowana była działka nr [...]. Bezsporne jest, że Skarb Państwa zainteresowany był pozyskaniem tej nieruchomości. Powyższych dowodów organ nie wziął pod uwagę przy ustalaniu przesłanki wywłaszczenia nieruchomości. Ma rację Wojewoda, że w przypadku właścicieli sąsiednich nieruchomości Skarb Państwa dokonywał w tożsamych okolicznościach także wykupu innych działek w warunkach zagrożenia wywłaszczeniem (zachowały się oferty wykupu złożone przez SP), co wynika z akt spraw dotyczących zwrotu tamtych nieruchomości. Potwierdza to ocenę, że w przypadku działki oznaczonej obecnie jako nr [...] także zastosowano analogiczną procedurę. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że trzeba bowiem wziąć pod uwagę, że chodziło o pozyskanie dużego terenu stanowiącego własność kilku właścicieli, niezbędnego dla zrealizowania jednego zadania inwestycyjnego tj. budowy zajezdni tramwajowej. W tego rodzaju sytuacjach organy działały zwykle tak samo w stosunku do wszystkich właścicieli nieruchomości, które miały zostać pozyskane. Za naruszenie przepisów postępowania należy uznać to, że Starosta T. nie uwzględnił wniosku o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków, powołując się na twierdzenie, że fakt nabycia nieruchomości jest potwierdzony dowodem w postaci dokumentu (aktu notarialnego). Sąd stoi na stanowisku, że oparcie się przez organ odwoławczy wyłącznie na akcie notarialnym było niewystarczające, aby dokonać swobodnej oceny dowodów. Dlatego uzasadnione jest stanowisko Wojewody, że organ I instancji dopuścił się naruszenia art. 75 kpa. Organ powinien dopuścić dowód z zeznań świadków- wieloletnich sąsiadów H. S., którzy posiadają wiedzę o zastosowanym trybie nabycia nieruchomości, na podstawie przepisów ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, gdyż powyższe zeznania mogą przyczynić się do ustalenia stanu faktycznego z czasu przejęcia przedmiotowej nieruchomości przez Skarb Państwa. Organ I instancji nie odniósł się również do decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2019 r. znak: [...], wydanej w trybie odwoławczym, gdzie sprawa dotyczyła innej działki (nr [...]), która jednakże wchodziła w skład terenu wykupionego tym samym aktem notarialnym od tej samej osoby co działka nr [...], i w której uznano, że wykup ten został dokonany w warunkach zagrożenia wywłaszczeniem. W uzasadnieniu powyżej decyzji można przeczytać m.in.: "Na wstępie należy wskazać, że w przedmiotowej sprawie do przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa doszło na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] października 1987 r. Rep. A nr [...]. W akcie tym powołano się na decyzję Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego - Urzędu Miejskiego w T. z dnia [...] czerwca 1987r. Nr [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego inwestycji polegającej na budowie Zajezdni Tramwajowej w T. oraz decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] listopada 1986r. Nr [...] ustalającą lokalizację inwestycji pod nazwą zajezdnia tramwajową przy ulicy M. w T. Z powyższego wynika, że do sprzedaży nieruchomości stanowiącej własność H. S., o zwrot której ubiegają się dziś jej spadkobiercy, doszło w warunkach zagrożenia wywłaszczeniem." Wyżej wymienione stanowisko Wojewody [...] jest również zgodne ze stanowiskiem prezentowanym przez Prezydenta Miasta T., wyrażonym w decyzji z [...] września 2018r., nr [...]. W ocenie Sądu stanowisko Wojewody [...] uzasadnia zastosowanie przepisu art. 138 § 2 kpa, nieruchomość dotycząca spornej działki została przeznaczona na wskazany cel publiczny. Badając zasadność wydania w niniejszej sprawie decyzji kasacyjnej, Sąd rozpoznający sprzeciw stoi na stanowisku, że ocena dokonana przez Wojewodę w zaskarżonej decyzji jest prawidłowa. Wobec powyższego, zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy zasadne jest stanowisko Wojewody w kwestii konieczności przeprowadzenia postępowania wedle ww. kryteriów. Jednocześnie wskazać należy, że organ odwoławczy nie mógłby "uzupełnić" materiału dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. w niniejszej sprawie, bowiem wyjaśniając wskazane kwestie z pominięciem organu I instancji de facto orzekałby na innym materiale niż ten organ, a to naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Reasumując, rozpatrując sprawę w zakresie określonym art. 64e p.p.s.a., Sąd stwierdził, że w następstwie popełnionych przez organ I instancji uchybień procesowych w zakresie zebrania i oceny dowodów (stanowiących o naruszeniu przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.), będących zarazem konsekwencją błędnej oceny prawnej, Wojewoda doszedł do słusznych wniosków, że decyzję Starosty należy uchylić, a sprawę przekazać do ponownego rozpoznania, gdyż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dlatego też zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. przez organ wyższego stopnia w okolicznościach niniejszej sprawy było w pełni uzasadnione. Jednocześnie przeprowadzenie postępowania co do tych okoliczności nie mieści się w granicach upoważnienia w tym zakresie organu odwoławczego, wynikającego z art. 136 § 1 k.p.a., ponieważ przepis ten uprawnia jedynie do przeprowadzenia przez organ odwoławczy na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, a nie do przeprowadzenia postępowania w znacznej części lub od nowa. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., oddalił sprzeciw jako bezzasadny.