II SA/Bd 1487/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 lutego 2022 r. sprawy ze skargi E. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...]. Wójt Gminy S. decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr: [...], odmówił przyznania E. N. – skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem - J. T.. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że jak wynika z wywiadu z miejsca zamieszkania osoby wymagającej opieki, skarżąca sprawuje opiekę nad ojcem i jako jedyna z rodzeństwa opiekę tę zapewnia. Stwierdzono, że niepełnosprawność podopiecznego w stopniu znacznym istnieje od [...] kwietnia 2021 r., w związku z czym nie został spełniony warunek określony w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111), dalej zwaną: "u.ś.r." W odwołaniu od powyższej decyzji, skarżąca wniosła o jej uchylenie. W uzasadnieniu odwołania stwierdziła, że zaskarżona decyzja narusza wyrażone w art. 2 Konstytucji zasady sprawiedliwości społecznej i praworządności. Wyjaśniła, że opiekowała się tatą odkąd zaczął chorować, a kiedy żyła mama M. T. opiekowała się obojgiem rodziców. Musiała zrezygnować z pracy aby zająć się ojcem. Podniosła, że tata ma obecnie 80 lat i wymaga stałej opieki drugiej osoby podczas wykonywania czynności dnia codziennego. Wskazała, że pomaga tacie przy wstawaniu z łóżka oraz, że wiele czynności sprawia mu trudności, tj. chodzenie sprawia, golenie, toaleta, podawanie leków o określonej godzinie (tata nie pamięta aby je brać), przygotowanie posiłków, zwykłe zagotowanie wody na gazie (nie pamięta o wyłączeniu gazu) - wszystko to robi za tatę. Wyjaśniła, że po śmierci mamy tata jest otępiały, popadł w depresje i wymaga stałego pilnowania zwłaszcza wtedy kiedy uda mu się wyjść na balkon. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] września 2021 r., nr [...], na podstawie art. 17 ust. 1, ust. 1a i ust. 1b u.ś.r. oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735), dalej "kpa", utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższe rozstrzygnięcie organ odwoławczy oparł o następujące ustalenia i rozważania: W dniu [...] kwietnia 2021 r. skarżąca złożyła w organie I instancji wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Do wniosku załączyła orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] kwietnia 2021 r., (Nr [...]) stwierdzające, iż J. T. jest trwale niezdolny do samodzielnej egzystencji, a niezdolność ta istniała [...] kwietnia 2021 r. Ponadto w toku postępowania odwoławczego skarżąca złożyła oświadczenie, z którego wynika, że jej opieka nad ojcem polega na gotowaniu, podawaniu leków, dowozie do lekarza, pomocy w myciu, sprzątaniu i praniu. W odwołaniu wskazała, że codziennie pomaga ojcu w goleniu, toalecie, podawaniu leków, przygotowaniu posiłków, schodzeniu po schodach. Jedną z podstawowych przesłanek uprawniających do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest stała i osobista opieka ubiegającego się o przyznanie świadczenia nad osobą niepełnosprawną, która stanowi przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni. Brak jest definicji opieki, ale z art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że aby można było mówić o opiece w jej rozumieniu musi ona być stała lub długoterminowa. Nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie (zob. wyrok NSA z 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2201/15, CBOSA). Przepis art. 17 ust. 1 ww. ustawy należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (zob. wyrok NSA z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2454/11, CBOSA). Zatem, skarżąca wykonuje w zasadzie czynności dnia codziennego wspierając ojca w chorobie. Z ustalonego przez organ I instancji stanu faktycznego wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że sprawowana przez skarżącą opieka nad ojcem w jego codziennym funkcjonowaniu nie spełnia wymogów opieki o jakiej mowa we wskazanym przepisie, a co wynika ze złożonego przez stronę oświadczenia opisanego wyżej. W świetle ustalonych okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, za prawidłową należało uznać ocenę, że zakres sprawowanej przez odwołującą opieki nad ojcem nie stanowi stałej opieki, bowiem jak wynika z powołanego oświadczenia, pomaga ojcu poprzez przewożenie na wizyty lekarskie, czy kupowanie leków i innych produktów na potrzeby podopiecznego. W tych okolicznościach, zakres opieki udzielanej ojcu przez odwołującą nie wykracza poza obowiązki domowe, które wykonywane są w każdym gospodarstwie domowym i to z reguły przez osoby pracujące w pełnym wymiarze czasu pracy, również gotowanie czy sprzątanie. Tymczasem zakres opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, uprawniający w świetle art. 17 ust. 1 ww. ustawy, nie może ograniczać się do wykonywania podstawowych czynności domowych, które mogą być w całości wykonywane poza godzinami pracy (niezależnie od systemu czasu pracy). Fakt ten, nie wyklucza możliwości podjęcia przez odwołującą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W ocenie organu odwoławczego w niniejszej sprawie nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez stronę zatrudnienia a wykonywaną przez nią opieką nad ojcem. Odwołująca w zasadzie nie wykonuje przy ojcu czynności pielęgnacyjnych, ściśle związanych z jego osobą, wymagających ciągłej obecności i pomocy w podstawowych czynnościach życiowych, gdyż J. T. nie jest osobą leżącą i nie wymaga leczenia odleżyn, ran, nie wymaga pielęgnacji przetok czy stomii. Pomoc odwołującej zasadniczo sprowadza się do wykonywania zwykłych czynności dnia codziennego, jakie wykonuje się zwykle w każdym gospodarstwie domowym, również w tych rodzinach, gdzie wszyscy ich członkowie pracują. W skardze złożonej do Sądu skarżąca zaskarżyła w całości ww. decyzję, domagając się jej uchylenia w całości, zarzucając jej naruszenie przepisów: a/ prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, poprzez błędną wykładnię art 17 ust 1b u.ś.r., polegającą na pominięciu prawnie uzasadnionych celów u.ś.r. i przyjęciu, że okoliczność przyznania i pobierania przez skarżącą świadczenia pielęgnacyjnego stanowi przesłankę negatywną, a w konsekwencji błędne uznanie, że skarżąca nie ma prawa do uzyskania i pobierania świadczenia pielęgnacyjnego, co ma przesądzające znaczenie dla oceny jej wniosku; b/ prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust 1b u.ś.r., polegającą na uznaniu, że w sytuacji skarżącej jedną z przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest konieczność potwierdzenia wystąpienia niepełnosprawności osoby wymagającej opieki przed 18 rokiem życia lub wystąpienia niepełnosprawności tej osoby w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia i przesądza o niemożności uzyskania świadczenia pielęgnacją w sytuacji opieki nad osobą niepełnosprawną, której kryteria wiekowe nie zostały spełnione; c/ postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy - art 80 kpa, w związku z art 81 a § 1, poprzez przyjęcie, że art 17 ust 1b u.ś.r., w zakresie jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art 32 ust 1 Konstytucji i przyjęcia, że obecny stan prawny nie pozwala zaniechać czy też wykluczyć art 17 ust 1 b ww. ustawy. W uzasadnieniu skargi zarzucono ponadto, że nie została przez organ wyjaśniona "stałość" opieki sprawowanej przez skarżącą zgodnie z zasadami rzetelnej procedury wyrażonej w art. 7 k.p.a. (legalizmu, prawdy obiektywnej oraz wyważania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli) i z respektowaniem obowiązków proceduralnych wynikających z art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wytknięto, że organ nie przeprowadził dowodu z oświadczenia i opisu sprawowanej opieki przez skarżącą w złożonym odwołaniu z dnia [...] sierpnia 2021 r., a o zawartych w nim okolicznościach opieki brak wzmianki w kwestionariuszu wywiadu środowiskowego. Podkreślono, że charakter opieki sprawowanej przez skarżącą wymaga szczegółowego wyjaśnienia i zarazem wsparcia dowodowego (skorzystania z wszelkich dostępnych dowodów, a nie tylko z lakonicznego oświadczenia, złożonego w trakcie postępowania przed organem I instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Na wstępne wyjaśnić należy, iż sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Skarga jest zasadna. Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej zwaną: "p.p.s.a.", doprowadziła Sąd do stanowiska, że w toku postępowania administracyjnego uchybiono prawu procesowemu, jak i materialnemu w sposób uzasadniający uchylenie zaskarżonej decyzji. Poza sporem jest, że skarżąca zamieszkuje ze swym ojcem, J. T., który jest wdowcem i który legitymuje się orzeczeniem o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji, istniejącej od [...] kwietnia 2021 r. Spór dotyczył natomiast zagadnienia, czy odmowa skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ma oparcie w przepisach art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. który wymaga istnienia związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy sprawowaniem opieki a niepodejmowaniem zatrudnienia, którego to związku organ odwoławczy nie stwierdził oraz czy organy słusznie uznały, że ojciec skarżącej nie spełnia warunku przyznania świadczenia skarżącej z art. 17 ust. 1 b u.ś.r., który wymaga by niezdolność do samodzielnej egzystencji powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Brak spełnienia tego warunku organ I instancji uznał za przyczynę odmowy świadczenia, a organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję pierwszoinstancyjną nie stwierdził wadliwości jej rozstrzygnięcia. Ustosunkowując się do powyższej kwestii, należy podzielić zarzut skargi naruszenia art. 17 ust. 1 b u.ś.r. Za prawidłowe należy uznać niekwestionowane w orzecznictwie stanowisko, że nie bierze się pod uwagę warunku ustalonego w art. 17 ust. 1b u.ś.r. z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, w którym uznano niekonstytucyjność części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. Zatem art. 17 ust. 1b u.ś.r. należy wykładać w ten sposób, iż w stosunku do opiekunów tych dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach wskazanych w ust. 1b pkt 1 i 2, tak jak to ma miejsce w przypadku ojca skarżącej, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Stąd w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego trzeba dokonywać z pominięciem tego kryterium. Uwzględniając ww. wyrok Trybunału, należało uznać naruszenie przez organy art. 17 ust. 1b u.ś.r. w omawianej części i w konsekwencji brak podstaw do odmowy świadczenia na podstawie tego przepisu. Co się natomiast tyczy rozstrzygnięcia sporu w części odnoszącej się do rozstrzygnięcia zagadnienia, czy skarżąca spełnia przesłankę art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., a mianowicie, czy niepozostawanie przez nią w zatrudnieniu jest wynikiem sprawowania opieki nad swym ojcem, należy stwierdzić, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest przedwczesne z uwagi na to, że zgromadzony materiał dowodowy nie daje jednoznacznej i nie budzącej wątpliwości odpowiedzi na to sporne w przedmiotowej sprawie zagadnienie. Rację ma bowiem skarżąca wskazująca w skardze na naruszenie przepisów postępowania w zakresie braku ustaleń kwestii charakteru jej opieki nad ojcem. W przeprowadzonym w dniu [...] sierpnia 2021 r. wywiadzie zawarte są dane, które nie dają jednoznacznego obrazu, co do zakresu sprawowania przez skarżącą opieki nad jej ojcem. Wywiad zawiera informacje, że ojciec skarżącej ma 80 lat, ma wszczepiony rozrusznik serca, choruje na cukrzycę i nadciśnienie tętnicze, mieszka z córką (nie wskazano – którą) na drugim piętrze, wymaga pomocy przy wejściu do mieszkania, czynnościach higienicznych, przygotowaniu posiłków, które sam spożywa oraz, że skarżąca z nim zamieszkuje i sprawuje nad nim opiekę. Akta sprawy nie zawierają powoływanego przez organ odwoławczy oświadczenia skarżącej złożonego w postępowaniu odwoławczym, w którym wskazała, że jej opieka nad ojcem polega na gotowaniu, podawaniu leków, dowozie do lekarza, pomoc w myciu, sprzątaniu i praniu. Natomiast odwołanie zawiera szereg okoliczności, takich jak demencja u ojca skarżącej, która powoduje zapominanie o potrzebie wyłączenia gazu, jak i spożywaniu leków oraz jego stany depresyjne i otępienne. Biorąc pod uwagę powyższe, jak też wiek ojca skarżącej (80 lat), zachodzi konieczność dokonania dodatkowych ustaleń, co do szczegółowych czynności, które wykonuje skarżąca w ramach opieki nad ojcem w zestawieniu całodobowym, godzina po godzinie. Konieczne będzie też ustalenie, czy stan zdrowia ojca skarżącej umożliwia pozostawienie go w mieszkaniu samego, a jeżeli tak, to na jaki czas, czy skarżąca ma możliwość pozostawienia ojca z inną osobą podczas swojej nieobecności, a jeżeli tak, to na jak długo. Powyższe ustalenia wymagają przesłuchania skarżącej pod rygorem odpowiedzialności karnej. Organy mogą również skorzystać z innych środków dowodowych mogących zweryfikować prawdziwość twierdzeń skarżącej, podjętych z urzędu. Wymaga też ustalenia, czy rodzeństwo skarżącej ma możliwość pomocy w opiece nad ojcem, gdzie mieszka i czy poza skarżącą i jej ojcem w ich domu mieszkają inne osoby, a jeżeli tak, czy mogą również pomagać w ww. opiece. Rzeczą oczywistą jest również konieczność zweryfikowania prawdziwości złożonych zeznań i wyjaśnień. W konsekwencji powyższych rozważań, zaszła konieczność uchylenia decyzji organów obu instancji celem ponownego rozpatrzenia sprawy. Dlatego też orzeczono jak w sentencji wyroku na podst. art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c, w związku z art. 135 p.p.s.a. Brak wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych i prawnych sprawy doprowadziło do naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu.