II SA/Bd 1494/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Tyliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Anna Klotz Sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi A.W. na decyzję W.K.P. z dnia (...) nr (...) 017.KRw przedmiocie statusu osoby bezrobotnej oddala skargę. Decyzją z dnia [...] października 2017 r., nr [...] Wojewoda [...] m.in. na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia [...] kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2017 r., poz. 1065 z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania A. W. (zwanego dalej "skarżącym") od decyzji Starosty [...] z dnia [...].08.2017 r., nr [...] orzekającej o uchyleniu w całości, po wznowieniu postępowania, decyzji Starosty [...] z dnia [...].07.2017 r. nr [...] dotyczącej uznania skarżącego z dniem [...].07.2017 r. za osobę bezrobotną i odmowie przyznania prawa do zasiłku przy jednoczesnym orzeczeniu odmowy przyznania statusu osoby bezrobotnej utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda podał, że na podstawie wydruku z Centralnej Informacji Krajowego Rejestru Sądowego (stan na dzień [...].07.2017 r.) ustalono, iż skarżący jest prezesem Fundacji [...]" z siedzibą w W. (zwanej dalej Fundacją [...]), wpisanej pod numerem KRS: [...] do Rejestru stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych, fundacji oraz samodzielnych zakładów opieki zdrowotnej w dniu [...].05.2017 r. Od decyzji organu I instancji skarżący wniósł odwołanie. Wojewoda wskazał, iż z załącznika do wniosku skarżącego o przyznanie bonu na zasiedlenie dla bezrobotnego do 30 roku życia z dnia [...].07.2017 r., wynika, że miał on zostać zatrudniony na okres minimum 1 roku na stanowisku prezesa zarządu Fundacji [...]. Organ I instancji ustalił, że zaistniałe okoliczności były podstawą do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty [...] o uznaniu strony za osobę bezrobotną z dniem [...].07.2017 r. oraz o odmowie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...].07.2017 r. Skarżący wskazał m.in., że posiada pełną gotowość do podjęcia zatrudnienia i nie występują żadne przeszkody w podjęciu przez niego tego zatrudnienia. Zdaniem Wojewody, gdyby przyjąć, że strona jest osobą gotową do podjęcia pracy, to mając na uwadze przytoczony wyżej wniosek o przyznanie bonu na zasiedlenie, skarżący nie przyjąłby żadnej innej oferty pracy. Zdaniem Wojewody bon ten miał przyczynić się do podjęcia zatrudnienia przez zainteresowanego na stanowisku prezesa Fundacji [...], czyli wykonywania czynności, które wykonywał pełniąc tę funkcję wolontarystycznie. Na marginesie organ zauważył, iż pismo opatrzone tytułem "Stanowisko w sprawie" z dnia [...].08.2017 r., jak również zaświadczenie Fundatora z tego samego dnia, wysłane zostały za pomocą faksu Fundacji [...] w dniu [...].08.2017 r. o godz. 1505 i 1506 bezpośrednio do PUP we [...], co pozwoliło domniemywać, że skarżący wykonuje czynności na rzecz fundacji w jej siedzibie, a zatem przebywa poza miejscem zamieszkania, stawiając pod znakiem zapytania jego gotowość do podjęcia pracy wynikającą z brzmienia definicji osoby bezrobotnej. Wojewoda podkreślił, że fakt pełnienia funkcji członka zarządu fundacji związany jest z koniecznością wykonywania określonych obowiązków przypisanych przez ustawodawcę do tej funkcji, co oznacza, że taka osoba nie może być uznana za gotową do podjęcia zatrudnienia w znaczeniu, o którym stanowi art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy. Zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 6 kwietnia 1984 r. o fundacjach (Dz. U. z 1991 r. nr 46, poz. 203 z późn. zm.) fundacja uzyskuje osobowość prawną z chwilą wpisania do Krajowego Rejestru Sądowego. Kwestie dotyczące tego, do czego zobowiązany jest członek zarządu fundacji reguluje art. 10 ustawy o fundacjach. Stanowi on, że zarząd fundacji kieruje jej działalnością oraz reprezentuje fundację na zewnątrz. Z przedstawionego przez skarżącego statutu Fundacji [...] wynika, iż władzą fundacji jest Zarząd Fundacji składający się z 3 członków, tj. Prezesa Zarządu Fundacji i dwóch Wiceprezesów. Prezesem fundacji, jak wskazano, jest skarżący (§ 9). Zgodnie z zapisami § 10 statutu Zarząd Fundacji kieruje działalnością Fundacji i reprezentuje ją na zewnątrz. Organ podał, że posiedzenia Zarządu Fundacji [...] odbywają się w miarę potrzeb, nie rzadziej jednak niż raz w miesiącu. Członkowie Zarządu Fundacji mogą pozostawać z Fundacją w stosunku pracy i być objęci publiczną oraz prywatną opieką zdrowotną (§ 11). W statucie Fundacji [...] zostały szczegółowo określone kompetencje członków zarządu. Organ uznał, że katalog kompetencji wskazanych w statucie nie został określony w sposób wyczerpujący. Użycie zwrotu "w szczególności" powoduje, że katalog kompetencji określonych w § 10 pkt 2 statutu nie jest ograniczony wyłącznie do wskazanych w nim zadań. W związku z powyższym, fakt pełnienia funkcji członka zarządu osoby prawnej, jaką jest Fundacja [...] i zakres obowiązków przypisanych przez ustawodawcę do tej funkcji oznaczają, że skarżący nie mógł być uznany za osobę gotową do podjęcia zatrudnienia w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy. Powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy zaskarżył skarżący, wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zarzucając naruszenie: . ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy poprzez swobodną interpretację przepisów w/w ustawy wykraczającą poza ramy przepisu, * stosowanie w toku przeprowadzonego postępowania rozumowania per analogiam w sytuacji gdzie organ jest obowiązany do działania wyłącznie w zakresie i granicach prawa zaś stosowanie wykładni analogicznej jest niedopuszczalne. * pominięcie okoliczności wznowienia postępowania pomimo braku podstaw co prowadziło do obrazy art. 145 Kpa poprzez jego dowolną interpretację. * naruszenie art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że członek zarządu fundacji charytatywnej nie prowadzącej działalności gospodarczej, niezależnie od zakresu działalności tej organizacji społecznej, nie jest osobą gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze godzin, co powoduje, że nie może uzyskać statusu osoby bezrobotnej, * błędne oparcie swojego rozstrzygnięcie wyłącznie na orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego w odmiennej sprawie (dotyczącej spółki prawa handlowego) stosując analogię, pomimo że organ państwa zobowiązany jest do działania wyłącznie w zakresie i granicach prawa zaś stosowanie analogii w postępowaniu administracyjnym jest niedopuszczalnym i przyjmując tym samym, że skarżący nie był gotowy do podjęcia pracy w pełnym wymiarze godzin, * wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie, pomimo że przyczyny dla których wznowione zostało postępowanie w sprawie decyzji z [...] lipca 2017 r. dotyczącej uznania strony za osobę bezrobotną i odmowy przyznania jej zasiłku dla bezrobotnych były znane organowi przed jej wydaniem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 z późn. zm.). Rozpoznawanie skarg na decyzje organów administracji nie ma charakteru merytorycznego orzekania w sprawie. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369) - zwanej dalej ,,p.p.s.a.", decyzja administracyjna czy postanowienie podlega uchyleniu wówczas, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast przeprowadzone w określonych na wstępie ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie można organom zarzucić naruszenia przepisów prawa. Na wstępie wskazać trzeba, że za podstawę wyroku Sąd przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane w zaskarżonym rozstrzygnięciu, albowiem nie stwierdził naruszenia prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, ilekroć w ustawie jest mowa o bezrobotnym - oznacza to osobę, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 1 i 2 lit. a-g, lit. i, j, I oraz osobę, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 2 lit. ha, która bezpośrednio przed rejestracją jako bezrobotna była zatrudniona nieprzerwanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres co najmniej 6 miesięcy, oraz osobę, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 3 i 4, niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub w danej służbie albo innej pracy zarobkowej albo jeżeli jest osobą niepełnosprawną, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia co najmniej w połowie tego wymiaru czasu pracy, nieuczącą się w szkole, z wyjątkiem uczącej się w szkole dla dorosłych lub przystępującej do egzaminu eksternistycznego z zakresu programu nauczania tej szkoły lub w szkole wyższej, gdzie studiuje na studiach niestacjonarnych, zarejestrowaną we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy oraz poszukującą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, która nadto, spełnia pozostałe warunki przewidziane w tym przepisie. Sformułowana w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy definicja osoby bezrobotnej jest skonstruowana z dwóch części. W pierwszej z nich, wskazuje się na swego rodzaju przesłanki pozytywne, a więc na warunki, które muszą być spełnione, by można było uzyskać (zachować) status bezrobotnego. Druga część, zawiera zespół przesłanek negatywnych, w więc okoliczności, które uniemożliwiają nabycie (zachowanie) tego statusu. Z ich zestawienia jednoznacznie wynika, że nie każda osoba rejestrująca się w urzędzie pracy może być uznana za osobę bezrobotną. Wszystkie niezbędne wymogi muszą być spełnione łącznie, co oznacza, że brak któregokolwiek z nich wyklucza nabycie czy zachowanie omawianego statusu osoby bezrobotnej. Nie jest możliwe odstąpienie od tych wymogów nawet ze względu na szczególne uwarunkowania konkretnej sprawy. Bezrobotnym może być jedynie osoba niepozostającą w stosunku pracy czy stosunku służbowym oraz niewykonująca innej pracy zarobkowej w rozumieniu przywołanego art. 2 ust. 1 pkt 11 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy i to niezależnie od wysokości uzyskiwanego z tego tytułu przychodu. Inna praca zawodowa to wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umów cywilnoprawnych, w tym umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych; Status bezrobotnego, nie zależy od uznania organów orzekających, bowiem brzmienie art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy jest kategoryczne. Żadne inne okoliczności, poza wymienionymi w ustawie, nie mogą mieć, zatem znaczenia przy rozstrzyganiu sprawy tego statusu. Status osoby bezrobotnej jest w pełni zdefiniowaną instytucją prawną, a nie stanem faktycznym wynikającym z braku wykonywania pracy zarobkowej. Dla uzyskania statusu osoby bezrobotnej konieczne jest nie tylko niezatrudnienie, ale także niewykonywanie innej pracy zarobkowej, czy też nieuzyskiwanie miesięcznie przychodu z innych źródeł niż praca zarobkowa. Jeżeli ktokolwiek aktywizuje swoją sytuację zawodową, to nie może zarazem pozostawać osobą o statusie bezrobotnego i korzystać z zasiłku dla bezrobotnych wypłacanych ze środków przeznaczonych na łagodzenie skutków bezrobocia (por. wyrok WSA w Gliwicach z 22 grudnia 2014 r., IV SA/Gl 279/14 i powołane w nim orzecznictwo). W wielu przepisach ustawy pozbawienie statusu osoby bezrobotnej jest wyraźnie powiązane z określonym zdarzeniem w przeszłości i nadaje decyzji skuteczność przed dniem jej wydania (art. 33 ust. 4 pkt 2, 2a, 2b, 3, 4, 7, 8, 9). Decyzja wydana na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wiąże skutek prawny utraty statusu osoby bezrobotnej z niespełnianiem warunków, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy, który to przepis zawiera w istocie definicję ustawową "bezrobotnego", skonstruowaną w taki sposób, że wylicza warunki, które muszą zaistnieć, aby osobę można było uznać za bezrobotną. A zatem brak spełnienia któregoś z warunków oznacza, że dana osoba przestaje być osobą bezrobotną i to z chwilą zaistnienia tego stanu prawnego. Decyzja potwierdza stan prawny, a starosta zmierzając do jej wydania ustala moment niespełnienia warunku. Termin utraty statusu osoby bezrobotnej w razie wydania decyzji na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy określony został, zatem poprzez odesłanie do momentu niespełniania warunków, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy i konieczne jest ustalenie go przez starostę w zależności od okoliczności sprawy. Argumentem przemawiającym za powyższym rozumieniem tego przepisu jest art. 74 ustawy, zgodnie z którym bezrobotny jest obowiązany zawiadomić w ciągu 7 dni powiatowy urząd pracy o podjęciu zatrudnienia, innej pracy zarobkowej lub o złożeniu wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej oraz o zaistnieniu innych okoliczności powodujących utratę statusu bezrobotnego. Należy przyjąć, że ustawodawca założył, że decyzja pozbawiająca statusu osoby bezrobotnej będzie określała termin utraty statusu bezrobotnego z mocą wsteczną, skoro dał termin 7-dniowy na poinformowanie o zaistniałym stanie prawnym. Inaczej rzecz ujmując, z przepisu tego wynika, że ustawodawca założył późniejsze potwierdzenie utraty statusu osoby bezrobotnej przez wydanie decyzji. A jak wskazano wcześniej utrata statusu bezrobotnego wiąże się z zaistnieniem określonych okoliczności, tj. niespełnianiem warunków, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Rozstrzygnięcie sprawy w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania, podobnie jak w każdym postępowaniu toczącym się przed organem I instancji, następuje w oparciu o przepisy obowiązujące w dniu orzekania. Istotą wznowionego postępowania i uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Nową decyzję, rozstrzygającą zatem o istocie sprawy, wydaje się, jak gdyby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygana. Wobec tego organ administracji państwowej, wydający nową decyzję, stosuje te przepisy prawa materialnego, które obowiązują w dniu orzekania. Odstępstwo od powyższej zasady dotyczy tylko decyzji deklaratoryjnych, to jest stwierdzających wyłącznie skutek prawny, który nastąpił z mocy prawa, a więc z mocą ex tunc (por. C. Martysz, Komentarz do art. 151 Kodeksu postępowania administracyjnego, System Informacji Prawnej (Lex Omega) 10/2015). Wobec tego, skoro decyzja o utracie statusu osoby bezrobotnej ma charakter deklaratoryjny, to brak jest podstaw do przyjęcia, że decyzja wydana w wyniku postępowania wznowieniowego nie może stwierdzać wystąpienia skutku prawnego wstecz, z chwilą niespełnienia warunku do uznania za osobę bezrobotną. Pogląd, co do prawidłowości wstecznego określenia terminu utraty statusu osoby bezrobotnej w decyzji wydanej w wyniku wznowienia postępowania był aprobowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki NSA z: 24 lipca 2007 r. I OSK 1749/06, 30 stycznia 2008 r. I OSK 572/07, 21 listopada 2014 r., I OSK 1699/13). Zatem w rozpoznawanej sprawie organy zasadnie orzekły w trybie wznowienia postępowania o uchyleniu decyzji pierwotnych dot. statusu strony jako osoby bezrobotnej oraz o utracie przez stronę skarżącą tego statusu skoro spełnienie warunku niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, łącznie z innymi, wymienionymi w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy, jest niezbędne zarówno dla uzyskania, jak i zachowania statusu bezrobotnego. W sytuacji zaistnienia takiego przypadku w odniesieniu do osoby posiadającej status osoby bezrobotnej, organ obowiązany jest, zgodnie z art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy, pozbawić ją statusu bezrobotnego. Powołany przepis reguluje tę kwestię w sposób kategoryczny, nie pozostawiając organowi swobody w decydowaniu. Stanowi on bowiem, że starosta, z zastrzeżeniem art. 75 ust. 3, pozbawia statusu bezrobotnego, który nie spełnia warunków, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2. Dlatego też w ocenie Sądu należy podzielić stanowisko Wojewody, że fakt pełnienia funkcji członka zarządu fundacji związany jest z koniecznością wykonywania określonych obowiązków przypisanych przez ustawodawcę do tej funkcji, co oznacza, że taka osoba nie może być uznana za gotową do podjęcia zatrudnienia w znaczeniu, o którym stanowi art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy. Zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 6 kwietnia 1984 r. o fundacjach (Dz. U. z 1991 r. nr 46, poz. 203 z późn. zm.) fundacja uzyskuje osobowość prawną z chwilą wpisania do Krajowego Rejestru Sądowego. Kwestie dotyczące tego, do czego zobowiązany jest członek zarządu fundacji reguluje art. 10 ustawy o fundacjach. Stanowi on, że zarząd fundacji kieruje jej działalnością oraz reprezentuje fundację na zewnątrz. Z przedstawionego przez skarżącego statutu Fundacji [...] wynika, iż władzą fundacji jest Zarząd Fundacji składający się z 3 członków, tj. Prezesa Zarządu Fundacji i dwóch Wiceprezesów. Prezesem fundacji, jak wskazano, jest skarżący (§ 9). Zgodnie z zapisami § 10 statutu Zarząd Fundacji kieruje działalnością Fundacji i reprezentuje ją na zewnątrz. Do zadań Zarządu Fundacji [...] należy w szczególności: opracowywanie projektów głównych kierunków działalności Fundacji, rocznych i wieloletnich planów działania i rocznych planów finansowych oraz przedstawienie ich do zatwierdzenia fundatorowi, podejmowanie decyzji o tworzeniu i likwidacji oddziałów, zakładów, filii, spółek i przystępowaniu do spółek istniejących, o członkostwie Fundacji w podmiotach zrzeszających podmioty, w tym fundacje, o celach statutowych zbieżnych bądź tożsamych z celem działania Fundacji, składanie Fundatorowi sprawozdań z działalności Fundacji oraz działalności Zarządu Fundacji, przyjmowanie darowizn, spadków, subwencji i zapisów, inne sprawy przypisane niniejszym statutem lub ustawą do kompetencji Zarządu Fundacji, podejmowanie decyzji we wszystkich innych sprawach nie zastrzeżonych do kompetencji Fundatora. Posiedzenia Zarządu Fundacji [...] odbywają się w miarę potrzeb, nie rzadziej jednak niż raz w miesiącu. Członkowie Zarządu Fundacji mogą pozostawać z Fundacją w stosunku pracy i być objęci publiczną oraz prywatną opieką zdrowotną (§ 11). W statucie Fundacji [...] zostały szczegółowo określone kompetencje członków zarządu. Organ uznał, że katalog kompetencji wskazanych w statucie nie został określony w sposób wyczerpujący. Użycie zwrotu "w szczególności" powoduje, że katalog kompetencji określonych w § 10 pkt 2 statutu nie jest ograniczony wyłącznie do wskazanych w nim zadań. W związku z powyższym w rozpatrywanym przypadku, fakt pełnienia funkcji członka zarządu osoby prawnej, jaką jest Fundacja [...] i zakres obowiązków przypisanych przez ustawodawcę do tej funkcji oznaczają, że skarżący nie mógł być uznany za osobę gotową do podjęcia zatrudnienia w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy. Konkludując zauważyć więc należy, że sprawowanie funkcji prezesa Fundacji, której siedziba mieści się w W. zaś miejsce zamieszania skarżącego we [...] i związane z tym wyżej wymienione zadania, stanowiło okoliczność dającą podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 Kpa. Konsekwencją tego była utrata przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej. Skoro w okresie tym skarżącego nie można było zakwalifikować jako osoby bezrobotnej, to również prawo do zasiłku jej nie przysługiwało. W ustalonym, zatem zakresie dokonana przez organ ocena zarówno obowiązującego stanu prawnego, jaki niekwestionowanego stanu faktycznego była właściwa, a wyciągnięte wnioski prawidłowe. Biorąc zatem pod uwagę wszystkie wskazane powyżej okoliczność Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu wniesionej w sprawie skargi.