II SA/Bd 150/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędzia NSA Wiesław Czerwiński (spr.) Asesor WSA Anna Klotz Protokolant Agnieszka Jagiełłowicz po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] 2005 roku, nr [...] w przedmiocie rekultywacji gruntu oddala skargę Pismem z dnia 4 lutego 2002 r. E. wystąpił do Starosty M. z wnioskiem o wydanie decyzji uznającej za zakończoną rekultywację gruntów rolnych położonych na terenie działki nr ewid. [...] obr. Ż. gm. M. wł. A. G. oraz o wydanie zaświadczenia o ustaniu zajęcia terenu i zaniechaniu pobierania opłat za wyłączenie gruntów z użytkowania z dniem 15 stycznia 2002 r.. Do wniosku dołączono protokół z wizji terenowej oraz protokół rekultywacji terenów rolniczych. Z tego ostatniego dokumentu wynika, że wykonanie rekultywacji terenów rolniczych jest zgodne z wymaganiami dokumentacji projektowej oraz instrukcji technologicznej. Z projektu technicznego wynika, że pas wykopu oraz miejsce składowania mineralnego zostanie zahumusowane, teren zostanie wyrównany, wszelkie odpady techniczne usunięte. O wszczęciu postępowania w sprawie uznania rekultywacji za zakończoną powiadomiono strony. Pismem z dnia 12 lutego 2002 r. Starosta M. zwrócił się do Zarządu Miejskiego w M. o wydanie opinii stosownie do art. 22 ust. 2 ustawy z 3.2.1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16, poz. 78) i 106 § 5 K.p.a. Zarząd Miejski w M. postanowieniem z [...]2002 r. wydał opinię negatywną i uznał rekultywację za nie zakończoną na działce nr [...] położonej w Ż. właściciel A. G. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., rozpoznając zażalenie pełnomocnika E. na to postanowienie uchyliło je. W trakcie dalszego postępowania ponownie przeprowadzono wizję lokalną. Stwierdzono, że rekultywacja na przedmiotowej działce została zakończona. Uchybienia stwierdzone podczas poprzedniej wizji lokalnej zostały usunięte tzn. wykonano talerzowanie, głęboszowanie oraz wykonano uprawę agregatem przedsiewnym. Stwierdzono, że grunt został przygotowany do użytkowania rolniczego. Odpis postanowienia doręczono stronom. A. G. wniósł zażalenie na to postanowienie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. postanowieniem z [...]2003 r. nr [...] utrzymało je w mocy. W uzasadnieniu stwierdzono m.in., że A. G. został prawidłowo powiadomiony o mających nastąpić w dniu 11.7.2003 r. oględzinach wykonania rekultywacji, lecz nie podjął przesyłki w terminie. Skarga A. G. na powyższe postanowienie została odrzucona postanowieniem tut. Sądu z 29.9.2004 r. sygn. akt II S.A./Bd 129/04. Tym samy postanowienie Zarządu Miejskiego w M. z [...]2002 r. w sprawie wydania pozytywnej opinii i uznania za zakończoną rekultywacji na działce nr [...] położonej w Ż. gm. M. stało się ostateczne. Decyzją z dnia [...]2004 r. Starosta M. uznał rekultywację za zakończoną z dniem 22 maja 2002 r. na powierzchni 0,2592 ha na działce nr [...] znajdującej się w miejscowości Ż. gm. M. należących do A. G., wyłączonych czasowo na podstawie decyzji nr [...] z [...]1996 r. wydanej przez Kierownika Urzędu Rejonowego w I. Pełnomocnik A. G. - E. G. złożyła odwołanie od tej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...]2004 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W ocenie SKO uzgodnienie spornych interesów stron winno nastąpić na rozprawie. Uzupełniając postępowanie, w dniu [...]2005 r. przeprowadzono rozprawę administracyjną. Starosta M. decyzją z [...]2005 r. nr [...] uznał rekultywację gruntów za zakończoną z dniem 22 maja 2002 r. na powierzchni 0,2592 ha na działce nr [...] znajdującej się w miejscowości Ż. gm. M. należącej do A. G. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] 2005 r. nr [....], po rozpoznaniu odwołania A. G. reprezentowanego przez E. G., utrzymało w mocy decyzję Starosty M. z dnia [...] 2005 r. w sprawie uznania rekultywacji 0,2592 ha gruntu pochodzenia mineralnego, na działce [...], położonej w miejscowości Ż., za zakończoną z dniem 22 maja 2002 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano m.in., że stosownie do art. 22 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 zm.) decyzje w sprawach rekultywacji i zagospodarowania określają uznanie rekultywacji za zakończoną. Sprawa rekultywacji przedmiotowych gruntów była wielokrotnie przedmiotem postępowania wyjaśniającego prowadzonego w związku z zakończeniem realizacji budowy gazociągu przesyłowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołało się na opinię sporządzoną przez Instytut Uprawy Nawożenia i Gleboznawstwa w P.z której w sposób jednoznaczny wynika, że rekultywacja została zakończona, a wysokość naliczonych odszkodowań z tytułu utraconych pożytków za okres 5 lat rekompensuje z nawiązką straty w plonach, które mogłyby wystąpić w przypadku użytkowania gruntów. Sprawa wtórnego zachwaszczenia nieruchomości, to kwestia należytego jej utrzymania w kulturze rolnej i jest normalnym zjawiskiem w przypadku braku jej uprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że strona, mimo krytyki tej opinii, nie przedstawia innej. Wskazano także, że pełnomocnik strony zapoznała się z całością zgromadzonego materiału dowodowego i ustosunkowała się do niego. Pełnomocnik skarżącego - E. G. wniosła skargę na powyższą decyzję. Wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia bądź unieważnienia decyzji. Decyzji zaskarżonej zarzuciła naruszenie art. 7 Konstytucji RP oraz innych praw obywatelskich zawartych w Konstytucji RP, ponadto art. 7 - 11, 52, 61, 67, 70 oraz art. 75 - 87 - w części dotyczącej dowodów, art. 89, 95, 97, 100, 106, 107, 114 - 116, 138, 139 K.p.a. Wskazała, że decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa na podstawie nieprawdziwych i niekompletnych dokumentów, bez przeprowadzenia należytego postępowania dowodowego. Nie przyjęto ich wniosków i oświadczeń przy postępowaniu dowodowym. Organ w sposób bardzo dowolny uznał rację i dowody drugiej strony postępowania. Organ nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego jak i dowodowego. Nie ustosunkowano się do materiału dowodowego dostarczonego przez strony, nie określono, dlaczego materiały dowodowe dostarczone przez inwestora są wiarygodne a materiały dostarczone przez skarżącego są niedostaeczne czy nieprawdziwe. Na rozprawie administracyjnej druga strona nie wyraziła zgody na przeprowadzenie dalszych dowodów a zezwolenie na takie działanie przez organ świadczy o faworyzowaniu strony przeciwnej. Złamana została zasada równości dowodów. Opinia Instytutu Uprawy Nawożenia i Gleboznawstwa w P. winna niezwłocznie po jej sporządzeniu zostać przekazana im jako stronie. Opinia ta może stanowić co najwyżej dowód pomocniczy w sprawie, a nie być wyrocznią w sprawie. Do czasu protokolarnego przekazania nieruchomości po zakończeniu budowy gazociągu właściciel nie będzie wchodził na teren nieruchomości. Organ wydając taką decyzję pozbawił ich wszelkich możliwych praw. Proponowali ugodę, ale ta forma załatwienia sprawy nie była rozważana. Poprzez dotychczasowe działanie organ doprowadził do zaostrzenia konfliktu między stronami. Przyjęcie daty 22.5.2002 r. ustalił sobie inwestor bez jakichkolwiek podstaw. SKO nie skupiło się na sprawach merytorycznych a na "obronie" opinii Instytutu. Żaden z organów nie ustosunkował się do dowodów przez nich dostarczonych. Gdyby organy miały na celu słuszny interes stron to wnikliwie przeanalizowałby cały materiał. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko i wskazując na agresywną retorykę wypowiedzi pełnomocnika skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. U podstaw zaskarżonej decyzji leży przepis art. 22 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.). Przepis art. 22 ust. 1 pkt 4 wskazuje, że decyzje w sprawach rekultywacji i zagospodarowania określają uznanie rekultywacji za zakończoną. Decyzje w tej sprawie wydaje starosta, po zasięgnięciu opinii wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Uznanie rekultywacji za zakończoną, to przede wszystkim kwestia dokonania określonych ustaleń faktycznych. Rekultywacja - to działalność mająca na celu przywrócenie gospodarce rolnej terenów zniszczonych po eksploatacji, inaczej mówiąc przywrócenie ich dawnej funkcji biologicznej. Art. 20 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w ust. 4 stanowi, że rekultywację gruntów prowadzi się w miarę jak grunty te stają się zbędne całkowicie, częściowo lub na określony czas do prowadzenia działalności przemysłowej oraz kończy się w terminie do 5 lat od zaprzestania tej działalności. Osobą obowiązaną do rekultywacji jest osoba, która powoduje utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów. Starosta Mogileński wydając decyzję o uznaniu rekultywacji za zakończoną oparł się m.in. na protokołach odbiory rekultywacji terenów rolniczych z dnia 15.1.2002 r. w których stwierdzono, że teren został uporządkowany, usunięto kamienie z pasa montażowego, wyrównano oraz zahumusowano pas oraz wykonano mechaniczne odchwaszczenie pasa; protokole z wizji terenowej z dnia 15 stycznia 2002 r. w którym stwierdzono, że teren budowy został doprowadzony do należytego stanu i porządku. Po wszczęciu postępowania w sprawie uznania rekultywacji za zakończoną Starosta M. wystąpił do Zarządu Miejskiego w M. o wydanie opinii dotyczącej uznania rekultywacji za zakończoną. Zarząd Miejski w M. dwukrotnie zajmował się problemem rekultywacji spornej działki, nie uznając za pierwszym razem rekultywacji za zakończoną. Po uchyleniu postanowienia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. ponownie przeprowadzono wizję lokalną. Z notatki służbowej sporządzonej na tą okoliczność wynika, że prawidłowo odtworzono rzeźbę terenu, teren jest uporządkowany, wyrównany, zahumusowany, grunt nie przygotowany do użytkowania rolniczego. Z protokołu sporządzonego 2 miesiące później (22.5.2002 r.) wynika, że wykonano zabiegi agrotechniczne polegające na głęboszowaniu, uprawie broną talerzową i uprawie agregatem przedsiewnym. Komisja stwierdziła wykonanie rekultywacji i z tym dniem, tzn. 22.5.2002 r. uznano, że rekultywacja terenów rolniczych została wykonana. Starosta M. wydając decyzję o uznaniu rekultywacji za zakończoną kierował się także opinią Zarządu Miejskiego w M. Prawomocne postanowienie w tym zakresie stanowiło istotną okoliczność, którą należało uwzględnić w prowadzonym postępowaniu. Postanowienie Zarządu Miejskiego w M. zostało wydane w ramach współdziałania określonego w art. 106 K.p.a. "Niezależnie od nazwy, jaką przewidziano dla aktu wydawanego przez organ współdziałający (opinia zgoda, stanowisko, uzgodnienie itp.), a także niezależnie od tego, że kodeks postępowania administracyjnego wymaga dla tych aktów formy postanowienia administracyjnego, są on "decyzjami" z materialnego punktu widzenia... Postanowienie takie jest w istocie elementem głównego rozstrzygnięcia sprawy, następującego w formie decyzji administracyjnej." (uchwała NSA z 9.11.1998, sygn. OPS 8/98, ONSA 1999 nr, poz. 7, system informacji prawnej LEX nr 34728). Takie rozwiązanie ustawowe wskazujące, że inny organ ocenia czy rekultywacja została dokonana, a inny uznaje rekultywację za zakończoną, jest wyrazem dążenia ustawodawcy do zachowania obiektywizmu przy ocenie tego stanu rzeczy. W decyzji organu I instancji wskazano także, że E. G. została powiadomiona o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów. Wskazano, że z opinii opracowanej przez Instytut Uprawy Nawożenia i Gleboznawstwa w P. wynika, że gleby w obrębie spornej działki spełniają kryteria przynależności do klas bonitacyjnych IVa i IVb, a także prace wykonane po zakończeniu budowy doprowadziły do odtworzenia profilu glebowego. Skarga pełnomocnika skarżącego polemizuje przede wszystkim z ustaleniami dowodowymi, wskazując przy tym na naruszenie przepisów proceduralnych i przedstawiając własną ocenę dowodów. Sąd nie podziela poglądu pełnomocnika skarżącego, że decyzje zostały wydane na podstawie nieprawdziwych i niekompletnych dokumentów, bez przeprowadzenia postępowania dowodowego. W ocenie Sądu zgromadzone dowody noszą cechy wiarygodności. Nie jest trafne stwierdzenie, że nie przeprowadzono postępowania dowodowego. Postępowanie to zostało w niezbędnym zakresie przeprowadzone i nie dopuszczono się naruszenia ogólnikowo powołanych przepisów art. 75-87 K.p.a. Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 61 K.p.a. Art. 61 § 1 K.p.a. stanowi, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W rozpatrywanej sprawie postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek Systemu Gazociągów Tranzytowych E. z siedzibą w Warszawie z dnia 4.2.2002 r. Przepis ten nie został w niczym naruszony, O wszczęciu postępowania administracyjnego został powiadomiony A. G., co czyni niezasadnym zarzut naruszenia przepisów art. 61 § 4 i art 9 K.p.a. W toku dalszego postępowania Starosta M. zwrócił się o wydanie opinii do Zarządu Miejskiego w M. na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16, poz. 78 z 1995 r. ze zm.), co czyni niezasadnym zarzut naruszenia art. 106 K.p.a. W piśmie tym Starosta M. wyraźnie powołał się na art. 106 § 5 K.p.a. Zresztą skarżąca nie sprecyzowała, na czym miałoby polegać naruszenie tego przepisu. Zarząd Miejski w M. postanowieniem z dnia 17.7.2002 r. wydał opinię pozytywną i uznał rekultywację za zakończoną na działce nr [...] położonej w miejscowości Ż. właściciel A. G. Zostało ono utrzymane w mocy postanowieniem Samorządnego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...]2003 r. Ma ono zatem moc wiążącą. O możliwości zapoznania się z aktami sprawy zostały powiadomione wszystkie strony uczestniczące w postępowaniu i tym samym nie jest trafny zarzut naruszenia art. 10 K.p.a. E. G. wniosła o przedłużenie terminu zapoznania się materiałami sprawy. Wniosek ten został uwzględniony. Po zapoznaniu się z aktami sprawy pismem z 2.12.2002 r. wniosła o wydanie jej kopii szeregu dokumentów oraz powołanie komisji celem wyjaśnienia stanu faktycznego jak również przedłużenie terminu składania wniosków i uwag. Przy piśmie z 3.12.2003 E. G. dostarczyła do akt kopie szeregu dokumentów. Starosta M. przychylił się do jej wniosku o przedłużenie terminu składania wniosków i uwag. W toku dalszego postępowania Starosta M. przychylił się także do wniosku o odroczenie terminu rozprawy. W tej sytuacji nie można odpowiedzialnie twierdzić, że Starosta M. naruszył wskazane w skardze przepisy procesowe dotyczące przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 - 11, oraz przepisy art. 75 - 87 dotyczące zasad prowadzenia postępowania dowodowego. Wręcz odwrotnie, Starosta M. z dużą cierpliwością uwzględniał praktycznie wszystkie wnioski pełnomocnika skarżącego. Wydana w sprawie decyzja administracyjna wyjaśnia zasadność przesłanek i zawiera elementy wskazane w przepisie art. 107 K.p.a. Zarzut naruszenia tego przepisu jest nieuzasadniony. Nie można także podzielić twierdzenia pełnomocnika skarżącego, że organ w sposób dowolny ocenił dowody i nie przeprowadził postępowania dowodowego. Oparto się na stosownych protokołach odbioru rekultywacji i opinii specjalistycznej jednostki jaką jest Instytut Uprawy Nawożenia i Gleboznawstwa w P. Opinia ta jest oparta o zgromadzone w sprawie dokumenty oraz, co najważniejsze, oględziny działki oraz badanie trzech profili glebowych, reprezentatywnych dla osi gazociągu, pasa technologicznego oraz strefy odniesienia, nie objętej inwestycją. Opinia ta jest merytorycznie przekonywująca, oparta na aktualnym stanie wiedzy, a zawarte w niej wywody są poprawne logicznie i przekonywujące. Próba kwestionowana wartości tej opinii, w szczególności w świetle dodatkowych wyjaśnień uzyskanych przez Starostę M. z Instytutu Uprawy Nawożenia i Gleboznawstwa (pismo z dnia 26.4.2005 r.) pozbawiona jest cech racjonalności. Odmienne poglądy pełnomocnika skarżącego pomijają obiektywny stan rzeczy, tym bardziej, że jak wynika z protokołu rozprawy, zarzuty w stosunku do tej opinii sprowadzają się do stwierdzenia "nie zgadzam się z opinią i wnoszę o ponowne zrobienie opinii", a w innym miejscu "strona przeciwna opiera się na ekspertyzie - jeżeli ona zleciła to wiadomo, że będzie odpowiednia dla strony", albo "nie jest to obiektywna ocena". Warto także zwrócić uwagę, że z opinii tej wynika, że w momencie oględzin działka nie była użytkowana rolniczo, przy czym całą jej powierzchnię zarastają chwasty, tworzące zwarte zbiorowiska będące źródłem zanieczyszczenia pól sąsiednich. Obowiązujące przepisy postępowania administracyjnego nie przewidują konieczności uzyskania zgody na przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego. Dotyczy to sytuacji, gdy taki dowód przeprowadza organ. W rozpatrywanej sprawie opinię przedstawiła strona postępowania - E. Żaden przepis nie przewiduje, aby strona zlecająca opinię robiła to za zgodą drugiej strony. Postępowanie dowodowe jest otwarte i każdy uczestnik postępowania administracyjnego może składać dowody w różnej postaci. Podlegają one swobodnej, jakkolwiek nie dowolnej, ocenie organu załatwiającego sprawę. Nie było przeszkód, aby takiej opinii nie mogła dostarczyć strona skarżąca. K.p.a. nie zna zasady wskazanej w skardze : równości dowodów. Dowody przeprowadza organ prowadzący postępowanie, ale także strona może przedstawiać określone dowody. Skarżąca żądała przeprowadzenia różnych dowodów, jednakże jej wnioski zasadnie zostały oddalone podczas rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu 27 kwietnia 2005 r. Organ swobodnie ocenie wartość zgromadzonego materiału dowodowego kierując się wskazaniami prawa, wiedzy, logiki i doświadczenia życiowego. Nie jest trafny zarzut, że żaden z organów nie wypowiedział się co do dowodów dostarczonych przez skarżącego. W pierwszej kolejności wnioskowano o wydanie kserokopii różnego rodzaju dokumentów, wnioskowano o przesunięcie terminu rozprawy, a do wniosków zawartych w pismach z dnia 30.3. 2005 r. ustosunkowano się wystarczająco na rozprawie. Nie jest trafny zarzut naruszenia przepisów art. 114 - 116 K.p.a. Przepisy te mówią o warunkach zawarcia ugody. Nie mają one zastosowania w powyższej sprawie, a nadto ze względu na charakter decyzji wydanej w oparciu o przepis art. 22 ustawy z 3.2.1995 r. o ochronie gruntów rolnych zawarcie ugody nie wydaje się możliwe (uprzednio należałoby wzruszyć postanowienie Zarządu Miejskiego w M. z 17.7.2002 r.). Nie są zrozumiałe zarzuty dotyczące zawieszenia postępowania (zarzut naruszenia art. 97 i 100 K.p.a.) ponieważ nie mają one w sprawie zastosowania. Uzasadnia to, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalenie skargi.