II SA/Bd 150/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant Katarzyna Kloska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 maja 2013 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy L. z dnia [...] września 2012 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. Wójt Gminy [...] na wniosek skarżącego S. K. zatwierdził podział nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako działka nr 168/15 o powierzchni 1,6826 ha na działki: – nr 168/16 o powierzchni 1871 m2, – nr 168/17 o powierzchni 654 m2, – nr 168/18 o powierzchni 14301 m2 (1,4301 ha). Decyzją z dnia [...] Wójt Gminy [...], na podstawie art. 98a ust. 1, 1a i art. 148 ust.1 – 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. z 2010 r. Nr102, poz. 651 ze zm., zwanej w skrócie "u.g.n.") oraz uchwały Rady Gminy [...] z dnia 18.02.2000 r. nr XIX/299/2000 w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, zmienionej uchwałą nr XIV/127/07 Rady Gminy [...] z dnia 16 listopada 2007 r. (Dziennik Urzędowy Województwa [...] z dnia 29 kwietnia 2008 r., Nr 66/2008 poz.1104) ustalił skarżącemu opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej nr 168/15, wynikającej z podziału tej nieruchomości, w wysokości 3.600 zł. W oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę Wójt ustalił, że wskutek podziału nieruchomości (ww. ostateczną decyzją z dnia [...]r.) wzrosła jej wartość rynkowa o kwotę 12.000 złotych. Opłata adiacencka według stawki określonej w powołanej uchwale Rady Gminy tj. 30% wynosi zatem 3.600 zł. Wójt uznał, że niezasadne są zastrzeżenia skarżącego co do treści operatu szacunkowego. Za niezasadny uznał zarzut, iż celem podziału nieruchomości było wydzielenie działki nr 168/17 i wobec tego tylko dla tej działki powinna być naliczona opłata. Zgodnie z decyzją zatwierdzającą podział działki nr 168/15 powstały działki nr 168/16, 168,17 i 168/18 i taki też stan faktyczny nieruchomości przed i po podziale został przyjęty w operacie szacunkowym. Niezasadnie także strona zarzuca, że w operacie uwzględniono tylko działki niezabudowane – zgodnie bowiem z obowiązującymi przepisami prawa przy wycenie nie uwzględnia się części składowych nieruchomości, takich jak budynki. Wartość nieruchomości, wbrew stanowisku strony została wyliczona z uwzględnieniem obowiązującego zarówno w dniu wydania jak też ostateczności decyzji podziałowej, planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego. W odwołaniu skarżący podniósł, że w zawiadomieniach z dnia 12 lipca i 13 września 2012 r. wskazano na inną działkę, niż określona w decyzji. Podtrzymał zarzut, że przedmiotem podziału było wydzielenie działki nr 168/17 zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W wyniku wydzielenia działki nr 168/17 powstały dodatkowo działki nr 168/16 i 168/18, które nie posiadają granic zgodnych z planem zagospodarowania przestrzennego, a więc ich wartość po podziale nie ulega zmianie. Ponadto w operacie szacunkowym błędnie oceniono działki w kryterium "kształt i możliwości inwestycyjne". W tym kryterium po podziale działki nr 168/16 i nr 168/18 powinny mieć ocenę "zły", a działka nr 168/17 ocenę "zadawalający" - zamiast przyjętych w operacie ocen: dla działek nr 168/16 i nr 168/18 - zadawalający oraz dla działki nr 168/17 – bardzo dobry. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium przyznało, że w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania w przedmiocie opłaty adiacenckiej został wskazany niewłaściwy numer działki. Była to jednakże oczywista pomyłka, gdyż w toku postępowania nie budziło wątpliwości, że chodzi o nieruchomość objętą decyzją o podziale z dnia [...]r. Natomiast operat szacunkowy, który jest podstawą ustalenia opłaty adiacenckiej w przedmiotowej sprawie, zdaniem Kolegium został sporządzony zgodnie z regułami określonymi m.in. przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.). Kolegium zwróciło uwagę, że wyceny w niniejszej sprawie dokonano przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą porównywania nieruchomości parami, a przyjęte do porównań nieruchomości odpowiadają treści § 4 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, bowiem przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. W ocenie Kolegium, były to nieruchomości podobne do wycenianej, pochodzące z tego samego rynku lokalnego, ponieważ jako cechy wpływające na wartość nieruchomości rzeczoznawca wskazał: lokalizację, uzbrojenie, położenie i sąsiedztwo, a także kształt i możliwości inwestycyjne. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia, zarzuty podnoszone w odwołaniu dotyczące sposobu wyceny i prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, zdaniem Kolegium należy uznać za chybione, ponieważ przekonanie o nieprawidłowej wartości gruntu, wyliczonej w operacie jest przekonaniem subiektywnym, nie popartym żadnymi przeciwnymi dowodami, a jako takie nie może świadczyć o wadliwości wyceny przedmiotowej działki dokonanej przez rzeczoznawcę majątkowego, który obowiązany jest do działania w określonych ramach prawnych; nie może działać bez uwzględnienia dyspozycji przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak i przepisów wykonawczych do tej ustawy (przepisów powołanego wyżej rozporządzenia). W skardze do sądu S. K. wniósł o unieważnienie wydanej w sprawie decyzji organu II instancji. Skarżący powtórzył sformułowany w odwołaniu zarzut, że w zawiadomieniach z dnia 12 lipca i 13 września 2012 r. wskazano na inną działkę, niż określona w decyzji. Skarżący podtrzymał także zarzut, iż w operacie szacunkowym w pozycji 9.2 Określenie wartości rynkowej nieruchomości - Charakterystyka rynku w aspekcie cen rynkowych - "Kształt i możliwości inwestycyjne", błędnie oceniono działki powstałe po podziale. Zdaniem skarżącego stosując podane w tym punkcie wytyczne co do sposobu oceny w ramach tego kryterium zamiast przyjętych w operacie ocen: dla działek nr 168/16 i nr 168/18 "zadawalający" oraz dla działki nr 168/17 "bardzo dobry" – działki nr 168/16 i nr 168/18 powinny mieć ocenę "zły", a działka nr 168/17 ocenę "zadawalający", gdyż: ― działka nr 168/16 ma kształt nieregularny (5 m pas działki pomiędzy działkami 168/5 i 168/17), występują ograniczenia w planie zagospodarowania przestrzennego związane z ciągiem pieszym – co zgodnie z wytycznymi podanymi w operacie szacunkowym skutkuje oceną kryterium kształtu "zły", ― działka nr 168/18 ma kształt regularny, natomiast występuje bardzo duże ograniczenie użytkowania nieruchomości polegające na ujęciu w planie zagospodarowania przestrzennego drogi o szerokości 10 m przebiegającej na skos przez środek działki – co zgodnie z wytycznymi podanymi w operacie szacunkowym skutkuje oceną kryterium kształtu "zły", ― działka nr 168/17 jest działką wąską, występują ograniczenia w planie zagospodarowania przestrzennego związane z ciągiem pieszym – zgodnie z wytycznymi podanymi w operacie szacunkowym skutkować to powinno oceną "zły" ewentualnie "zadawalający". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek Sąd nie podziela w pełni stanowiska skarżącego. Należy na wstępie wskazać, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270; zwanej w skrócie "p.p.s.a.") sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z powyższego wynika, że nie każde naruszenie przepisów prawa skutkuje uchyleniem zaskarżonego postanowienia organu administracji, ale jedynie takie które miało (w przypadku naruszeń prawa materialnego) lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy (w przypadku naruszeń przepisów postępowania), ewentualnie naruszenie miało charakter kwalifikowany (dający podstawę do wznowienia postępowania, ewentualnie stwierdzenia nieważności – art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Za niemające wpływu na wynik postępowanie należy uznać wskazanie przez organ I instancji w piśmie z dnia 10 lipca 2012 r. (zawiadomienie o wszczęciu postępowania, które skarżący omyłkowo datuje na 12 lipca 2012 r.) oraz w piśmie z dnia 20 sierpnia 2012 r. działki o nr 168/5 zamiast działki nr 168/15. W obu tych pismach organ wskazał, iż jest to numer działki "przed podziałem", położonej w [...], a dodatkowo w piśmie z dnia 10 lipca – że jest to działka będąca własnością skarżącego – a więc na okoliczności, wskazujące, że chodzi o działkę nr 168/15, która została podzielona na wniosek skarżącego decyzją Wójta z dnia [...]r. Także z treści pisma skarżącego z dnia 17 lipca 2010 r., w którym zgłosił zastrzeżenia do treści operatu szacunkowego, wynika, iż pomimo pomyłki organu w ww. pismach skarżący nie miał wątpliwości, jaka działka jest przedmiotem postępowania. W swoim piśmie skarżący sformułował uwagi dotyczące wyceny działek powstałych po podziale działki nr 168/15, stwierdzając na początku pisma, iż czyni to "w nawiązaniu do zawiadomienia znak [...] r. w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wynikającej z podziału nieruchomości 168/15 położonej w obrębie [...]". Zasadny jest natomiast zarzut skarżącego dotyczący treści operatu szacunkowego. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, z którego wynika, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela wzrośnie jej wartość, to wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką z tego tytułu. Możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej związana jest ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanej jej podziałem, wskutek której nowa konfiguracja, czy wielkość nowopowstałych działek pozwala na korzystniejsze gospodarczo ich użytkowanie, a co za tym idzie uzyskanie wyższej ceny sprzedaży, aniżeli miałoby to miejsce w przypadku działki niepodzielonej. Stosownie do art. 7 u.g.n., jeżeli istnieje potrzeba określenia wartości nieruchomości, wartość tę określają rzeczoznawcy majątkowi. Operat szacunkowy, mając szczególną wartość dowodową, istotnie wpływa na treść decyzji ustalającej opłatę, co jednak nie oznacza, że jest dla organu administracji wiążący. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się konsekwentnie, że operat szacunkowy ma walor opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071; z późn. zm.; zwanej "k.p.a."),dlatego ocena wartości dowodowej tej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu orzekającego w sprawie. Na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 k.p.a.) oraz podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnej opłaty. Organ administracji ma obowiązek ocenić na podstawie art. 80 k.p.a. dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego. Organ nie może się ograniczyć do powołania w decyzji na konkluzję zawartą w opinii rzeczoznawcy, lecz obowiązany jest sprawdzić czy opinia szacunkowa jest logiczna, zupełna i wiarygodna. W kontrolowanej sprawie organ tego obowiązku nie dopełnił, co mogło mieć wpływ na wynik postępowania. W sporządzonych w sprawie operacie szacunkowym w punkcie 9.2.1. – "Założenia do wyceny" znajduje się część "określenie wag cech rynkowych" gdzie rzeczoznawca wskazał cechy rynkowe, które wpływają na wartość nieruchomości. Jedną ze wskazanych cech jest "kształt i możliwości inwestycyjne", której przypisano 17 % wagi (tj. wielkości wpływu na cenę nieruchomości). W dalszej części operatu rzeczoznawca dokonał charakterystyki m.in. wymienionej cechy rynkowej ("kształt i możliwości inwestycyjne"), wskazując na możliwość przypisania w ramach tej cechy trzech różnych ocen w zależności od cech badanej nieruchomości: ― bardzo dobry – kształt regularny zbliżony do kwadratu, działka jest szeroka, powierzchnie do 0,1 ha, ― zadawalający – kształt o regularnych proporcjach boków umożliwiający racjonalne wykorzystanie powierzchni gruntu, średnie powierzchnie do ok. 5000 m2, ― zły – nieregularny kształt, w części inwestycyjna lub występując inne ograniczenia w użytkowaniu nieruchomości, duże regularne powierzchni, działki wąskie. Z powyższego wynika, iż kształt, a także wielkość nieruchomości został uznany przez rzeczoznawcę za istotną cechą wpływającą na wycenę ocenianych nieruchomości. W tym kontekście należy zauważyć, że działka nr 165/15 o powierzchni 1,6826 ha na mocy decyzji Wójt Gminy [...] z dnia [...] r. została podzielona na działki: – nr 168/16 o powierzchni 1871 m2, – nr 168/17 o powierzchni 654 m2, – nr 168/18 o powierzchni 14301 m2 (1,4301 ha). Tymczasem w operacie szacunkowym rzeczoznawca przyjął do porównań jedynie tą część powierzchni działki nr 168/15 oraz powierzchni wydzielonych w wyniku podziału działek, która została w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną przyjmując w rezultacie dla działki nr 168/15 powierzchnię 0,5166 ha, a dla wydzielonych w wyniku podziału działek: nr 168/16 – 0,1493 ha, nr 168/17 - 0,0538 ha i nr 168/18 – 0,3135 ha. Rzeczoznawca pominął te części wydzielonych w wyniku podziału działek, które wg planu zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji podziałowej z dnia [...] r. zostały przeznaczone pod ciągi piesze (działki nr 168/16 i nr 168/17) oraz pod drogę (działka nr 168/18), nie uzasadniając, czemu przyjmuje, że właściciel będzie zbywał tylko te części wyodrębnionych działek geodezyjnych, które przeznaczone są pod zabudowę mieszkaniową, pozostawiając sobie jedynie niewielkie fragmenty działek nr 168/16 i nr 168/17, które winien utrzymywać jako ciągi piesze – tym samym zakładając wprowadzenie do obrotu tylko części tych działek, bez obciążenia w postaci ciągów pieszych. Niezależnie od zarzutu skarżącego, należy wskazać, że przyjętych przez rzeczoznawcę powierzchni poszczególnych działek przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną nie da się zweryfikować. W operacie szacunkowym znajduje się wprawdzie kopia mapy (k. 26 akt administracyjnych), która prawdopodobnie jest kopią mapy stanowiącej załącznik do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednakże pozbawiona jest ona jakichkolwiek oznaczeń – zarówno co do tego z jakiego planu zagospodarowania kopia ta pochodzi, jak też jest skali, w jakiej mapa jest sporządzona. W rezultacie sporządzonego pod tą kopią mapy wyliczenia, jaka część (tj. jak powierzchnia) poszczególnych działek powstałych w wyniku podziału przeznaczona jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną nie można skontrolować. Ponadto z kopii mapy będącej prawdopodobnie kopią mapy planu zagospodarowania przestrzennego (k.26 akt administracyjnych) w porównaniu do kopii mapy zasadniczej (k. 23) i kopii mapy ewidencyjnej (k. 27) wynika, że w obrębie wydzielonej działki nr 168/18 znajdują się dwa tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową: 56 Mj i 17 MR, przy czym tereny te nie stykają się ze sobą. Przyjmując nawet, że na rynek nieruchomości – jak wynika z ze sposobu wykonania operatu - z działki nr 168/18 zostanie wprowadzona tylko ta powierzchnia, która jest przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, mamy do czynienia w tym przypadku nie z jedną, ale z dwoma różnymi powierzchniami. Rzeczoznawca zaś potraktował te tereny łącznie, tak jak jedną działkę o jednym kształcie. Co więcej, z kopii mapy ewidencyjnej (k. 27) wynika, że tylko ta część działki nr 168/18, która oznaczona jest symbolem 56 Mj na kopii mapy z k. 26 akt administracyjnych, posiada dostęp do ulicy [...], na której znajduje się wodociąg ("w90") oraz linia energetyczna ("eNN"). Natomiast część działki oznaczona symbolem 17 MR nie ma żadnej styczności z ul. [...]. Teren 17 MR znajduje się w drugim końcu działki nr 168/18, a z kopii mapy ewidencyjnej (k. 27) nie wynika, by przy tym terenie znajdowała droga lub jakakolwiek infrastruktura (brak oznaczeń na mapie). Tymczasem jak wynika z części 9.2.1 operatu także cecha w postaci uzbrojenia i dostępu do drogi ma wpływ na określaną cechę nieruchomości (waga 16 %). Brak urządzonej drogi i brak uzbrojenia winien według opisu tej cechy skutkować oznaczeniem "IV zakres", a nie "II zakres", tak jak rzeczoznawca wskazał dla działki nr 168/18. Wobec takiej treści zapisów w operacie, organ powinien własnym działaniem bądź przy pomocy rzeczoznawcy zweryfikować powyższe okoliczności w zakresie możliwości ich wpływu na wycenę przedmiotowej nieruchomości. Zaniechanie tych działań naruszyło wymogi proceduralne wynikające z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Przepis art. 7 k.p.a., ustanawiając zasadę prawdy obiektywnej, zobowiązuje organ administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. Regułę tą rozwija następnie art. 77 § 1 k.p.a., nakładając na organ obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Brak ustaleń w powyższym zakresie sprawił, że organ nie wyjaśnił okoliczności, które były istotne dla ustalenia wartości wycenianej nieruchomości. Mogło to mieć wpływ na wynik sprawy poprzez ustalenie innego niż przyjął organ wzrostu wartości nieruchomości, co z kolei mogło skutkować ustaleniem opłaty adiaceneckiej w innej wysokości niż określona w zaskarżonej decyzji. W ponownym postępowaniu organ winien wydać rozstrzygnięcie stosując się do powyższego stanowiska Sądu. Ponadto, mając na względzie iż decyzja o podziale działki nr 168/15 stała się ostateczna w dnia 9 kwietnia 2010 r. (klauzula ostateczności na kopii decyzji k. 22 akt administracyjnych) organ winien wziąć pod uwagę treść art. 98a ust. 1 zdanie czwarte u.g.n. zgodnie z którym ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a. należało orzec jak w pkt 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku podjęto zgodnie z treścią art. 152 p.p.s.a. O kosztach (pkt 3 wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., biorąc pod uwagę wysokość wniesionego wpisu.