II SA/Bd 1507/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik (spr.) Protokolant Kamila Wesołowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2011r. sprawy ze skargi H. K. i J. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia[...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia dotyczącego zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym. 1. uchyla zaskarżone postanowienie 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu 3. zarządza zwrot od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy) na rzecz skarżących solidarnie kwotę stu (100) złotych tytułem nadpłaconego wpisu 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy na rzecz skarżących solidarnie kwotę stu (100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania II SA/Bd 1507/10 Uzasadnienie Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, powołując się na przepisy art. 106 § 1-6 w związku z art. 123 i 124 Kpa, Starosta Ż. postanowieniem nr [...] z dnia [...] uzgodnił planowany przebieg linii komunikacyjnej [...] w związku ze skierowanym do Marszałka Województwa K. przez przewoźnika S. w P. wnioskiem o zmianę zezwolenia nr [...] na wykonanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym wskazując, że zgodnie z sugestią zainteresowanych przewoźników wnioskodawca dokonał zmian w pierwotnym projekcie rozkładu jazdy celem zapobieżenia zatrzymywania się w dwóch lub trzech autobusów jednocześnie na tym samym przystanku, co mogło stwarzać zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, a nadto podnosząc, iż zmiana rozkładu jazdy będzie służyła dostosowaniu komunikacji do potrzeb pasażerów i przyczyni się do zwiększenia konkurencyjności wykonywanych usług przewozowych, mobilizując pozostałych przewoźników do lepszej organizacji pracy, zmodernizowania taboru, obniżenia cen biletów itp. Poza tym organ stwierdził, że nie było potrzeby, przygotowania nowej analizy sytuacji rynkowej w stosunku do wcześniej sporządzonej i omówionej na spotkaniu w dniu 23 marca 2010 r., a także, iż jeżeli takowa byłaby konieczna, to winien dokonać jej organ zmieniający zezwolenie. Powyższe postanowienie organ doręczył, poza wnioskodawcą, pełnomocnikowi stowarzyszenia przewoźników K-P. w I. jak również przewoźnikom P. w I. oraz H.i J. K.– "[...]." H. i J. K. ("[...]") zaskarżyli wymienione wyżej postanowienie do Samorządowego Kolegium odwoławczego w B., wnosząc o jego uchylenie oraz zarzucając, iż organ I instancji nie wykonał wytycznych zawartych w postanowieniu SKO uchylającym wcześniejsze jego postanowienie, a nadto nie odniósł się do pisma P. I. i ich wniosków złożonych po zapoznaniu się z aktami sprawy (dot. braku aktualnej analizy rynkowej związanej z wydaniem nowych zezwoleń na przewóz). Po rozpatrzeniu zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. postanowieniem z dnia [...] sygn. [...] orzekło o utrzymaniu zaskarżonego postanowienia w mocy. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ II instancji stwierdził, że sporządzono i wykorzystano w postępowaniu pierwszoinstancyjnym spełniającą warunki określone w art. 22a ust. 5 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym analizę sytuacji rynkowej, a następnie dokonano w pierwotnym projekcie zmiany rozkładu jazdy- zgodnie z sugestią zainteresowanych przewoźników, w celu likwidacji zagrożeń związanych z zatrzymywaniem się na tym samym przystanku dwóch – trzech autobusów jednocześnie - korekt zwiększających odstęp czasowy między autobusami przewoźników obsługujących trasę [..]. Projekt zmian rozkładu polegających na przesunięciu godzin niektórych kursów oraz dodaniu kilku nowych kursów uwzględnia potrzeby pasażerów i może przyczynić się do zwiększenia konkurencyjności między poszczególnymi przewoźnikami. Nie można przy tym, według SKO, pominąć okoliczności, że z badań frekwencji podróżnych przeprowadzonych przez Urząd Marszałkowski wynika, iż jest ona największa w autobusach firmy "[...]". Nadto powołując się na art. 32 Konstytucji RP statuujący równość wszystkich wobec prawa i art. 22 Konstytucji stanowiący o dopuszczalności ograniczenia wolności działalności gospodarczej tylko w drodze ustawy i ze względu na ważny interes publiczny, organ II instancji wskazał na konieczność ścisłej interpretacji art. 22a ust. 1 pkt 2a ustawy o transporcie drogowym i możliwość odmowy udzielania lub zmiany zezwolenia tylko w razie udowodnienia rzeczywistych zagrożeń dla istniejących jej linii komunikacyjnych, zaś samo zjawisko konkurencji na rynku, według organu, nie jest równoznaczne z takim zagrożeniem. H. i J. K. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B., wnosząc o jego uchylenie oraz poprzedzającego je postanowienia S. Ż. Skarżący zarzucili przeprowadzenie przez obydwa organy postępowania z naruszeniem art. 7, 77 i 78 § 1 kpa oraz nie odniesienie się do wskazań SKO zawartych we wcześniejszym postanowieniu tego organu uchylającym postanowienie uzgadniające organu I instancji, a dotyczących rozpatrzenia sprawy w aspekcie art. 3 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Nie zbadano również bezpieczeństwa prowadzenia przewozów pod kątem pojemności zatok autobusowych. Skarżący wskazali nadto na brak opisu w postanowieniu uzgadniającym zmian wprowadzonych w dotychczasowym zezwoleniu na wykonywanie przewozów, co stanowi naruszenie art. 107 § 1 kpa i umożliwia włączenie do postanowienia wszelkich zmian. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga podlega rozpatrzeniu w trybie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), a kryterium kontroli zaskarżonego postanowienia jest jego legalność, czyli zgodność z obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Stosownie do art. 134 § 1 wymienionej ustawy sąd w zakresie orzekania będąc związany granicami sprawy, nie jest związany granicami skargi, co oznacza, iż obligowany jest do wszechstronnego rozpatrzenia sprawy niezależnie od zawartych w niej zarzutów i wniosków oraz reagowania na dostrzeżone naruszenia prawa. Stosownie do wynikających z kodeksu postępowania administracyjnego reguł, organ II instancji zobowiązany jest do zbadania w pierwszej kolejności dopuszczalności złożonego odwołania lub zażalenia zarówno pod względem przedmiotowym, jak i podmiotowym. W orzecznictwie sądowym przyjęto, że o ile możliwość zaskarżenia decyzji lub postanowienia organu I instancji w zakresie przedmiotowym, w tym co do zachowania terminu do wniesienia środa zaskarżenia, podlega badaniu w ramach czynności wstępnych, to ustalenie czy tenże środek zaskarżenia pochodzi od uprawnionego podmiotu winno nastąpić na początku kolejnej fazy postępowania drugoinstancyjnego, to jest po przystąpieniu do rozpoznania odwołania przy uwzględnieniu stanu faktycznego wynikającego z materiałów zgromadzonych przez organ I instancji, w razie potrzeby uzupełnionego zgodnie z art. 136 kpa. Zbadanie legitymacji podmiotów wnoszących odwołanie – zażalenie jest szczególnie istotne w sytuacji, jaka zaistniała w rozpatrywanej sprawie, to jest gdy wydane rozstrzygnięcie organu I instancji kwestionują osoby lub inne podmioty, którym tenże organ pierwotnie (w postanowieniu z dnia [...]) nie przyznał statusu stron postępowania. Stwierdzenie bowiem, iż nie ma podstaw do uznania ich za strony postępowania jest równoznaczne z przeszkodą do merytorycznego rozpatrzenia odwołania – zażalenia, co w konsekwencji musi skutkować umorzeniem na mocy art. 138 § 1 pkt 3 (w związku z art. 144 Kpa) postępowania odwoławczego- zażaleniowego. W myśl art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z powyższego przepisu wynika, że stroną jest nie tylko ten, kto domaga się czynności organu, ale również i ten, kto o czynności te nie występuje, lecz postępowanie dotyczy także i jego interesu prawnego. Przepis art. 28 kpa nie ma jednak charakteru samoistnego, bowiem ustalenie interesu prawnego lub obowiązku może nastąpić tylko w związku z normą prawa materialnego. Musi więc istnieć konkretna norma prawa materialnego przewidująca w odniesieniu do danego podmiotu w określonym stanie faktycznym możliwość wydania określonego rozstrzygnięcia- przyznania uprawnienia lub zwolnienia z nałożonego obowiązku, a tym samym stwarzająca dla danego podmiotu legitymację procesową strony. Inaczej mówiąc chodzi o normę, na podstawie której można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z prawami danego podmiotu (to ostatnie oznacza możliwość rozstrzygnięcia godzącego w jego prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących mu praw). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany kończącym postępowanie rozstrzygnięciem, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa mogącymi stanowić podstawę skutecznego żądania w zakresie podjęcia przez organ stosownej czynności. Kształtowany przepisem prawa materialnego interes prawny, o którym mowa w art. 28 kpa, jak przyjęto w orzecznictwie i doktrynie, powinien mieć charakter bezpośredni, konkretny, osobisty, aktualny oraz dający się obiektywnie stwierdzić. Okoliczność, że interes prawny jest kategorią obiektywną oznacza, że o jego istnieniu nie decyduje wola czy subiektywne przekonanie podmiotu, jak też zachowanie organu (np. błędne dopuszczenie do udziału w postępowaniu). Pojęcia strony postępowania nie można jednak rozpatrywać w oderwaniu od konkretnej sprawy administracyjnej, skoro postępowanie prowadzone jest w sprawie. Sprawa administracyjna jest konsekwencją istnienia stosunku administracyjno-prawnego- takiej sytuacji prawnej, w której strona ma prawo żądać od organu skonkretyzowania jej uprawnień wynikających z przepisu prawa materialnego. Zaskarżone postanowienie zapadło w postępowaniu zażaleniowym w sprawie o uzgodnienie zmiany zezwolenia na wykonanie regularnego przewozu osób, w związku z czym normy kwalifikującej skarżących do kręgu stron postępowania należy szukać w rozdziale 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874 ze zm.). Stroną postępowania prowadzonego w powyższym przedmiocie, jak wynika z art. 18 ust. 1 pkt 1f i 24 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 22a ust. 1 pkt 2 wskazanej ustawy jest niewątpliwie wywodzący z nich interes prawny podmiot ubiegający się o uzgodnienie zezwolenia. Z przepisów tych natomiast nie sposób wywieść interes prawny w prowadzonym na skutek wystąpienia Marszałka Województwa postępowaniu uzgodnieniowym związanym z ubieganiem się przez przewoźnika "[...]" M. P. o zmianę posiadanego zezwolenia – dla innych przewoźników, którzy na terenie objętym wnioskiem o zmianę zezwolenia prowadzą działalność w zakresie transportu osób. Podstawy do przyznania im statusu strony nie zawiera też żaden inny przepis rozdziału 3 ustawy. Sprawa ubiegającego się o uzgodnienie nie jest ich sprawą. Zatem w nie będącej ich sprawą sprawie "[...]" M. P. skarżący nie byli legitymowani do wniesienia zażalenia na postanowienie Starosty Ż. z dnia [...] oraz na poprzednie postanowienie tego organu. Sam fakt doręczenia im na skutek sugestii. SKO w B. (vide pismo z dnia 10 czerwca 2010 r. sygn. [...] Starostwa Powiatowego w Ż. – K-16 akt I instancji) przez S. Ż. postanowienia uzgadniającego nie stanowi o ich statusie stron postępowania w przedmiotowej sprawie. Jak wyżej wskazano, decyduje o tym norma prawa materialnego, a takowej w przypadku skarżących brak. W ugruntowanym orzecznictwie sądowo - administracyjnym przyjęto, że poprzez doręczenie rozstrzygnięcia nie nabywa się legitymacji strony w znaczeniu materialnoprawnym. Tak więc Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w następstwie nieprzeanalizowania przepisów ustawy o transporcie drogowym, błędnie już na wcześniejszym etapie postępowania w rozpatrywanej sprawie uznało skarżących na równi z wnioskodawcą za jego strony i w efekcie merytorycznie rozpatrzyło wniesione prze nich na postanowienie z dnia [...] zażalenie. Rozstrzygniecie co do meritum wydane w następstwie postępowania zażaleniowego zainicjowanego przez nieuprawniony podmiot stanowi akt wydany z naruszeniem prawa – art. 28 kpa, w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. W związku z powyższym, nie przechodząc do rozpatrzenia zarzutów skargi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) należało orzec o uchyleniu zaskarżonego postanowienia SKO w B. z dnia [...] sygn. [...]. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania rozstrzygnięto na mocy art. 200 wymienionej ustawy.