II SA/Bd 151/05

Dnia 29 listopada 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Malinowska -Wasik Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Protokolant Małgorzata Kraus po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi Ryszarda C. na decyzję Rady Miasta W. z dnia [...] 2004 roku nr [...] w przedmiocie zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę Uchwałą Nr [...] z [...] 1995r. Rada Miasta W. postanowiła o przystąpieniu do sporządzenia zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w zakresie korekty przebiegu ulicy zbiorczej łączącą osiedla mieszkaniowe "P." i "Z." na odcinku od ulicy [...] do [...]. Sporządzony projekt na odcinku od ul. [...] do [...] stanowi zmianę miejscowego planu zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Miejskiej Rady Narodowej we W. z [...] 1988 (Dz. Urz. Województwa [...]Nr 13, poz. 135 z 1988r.). Projekt został wyłożony do wglądu publicznego od 10 lipca 2003r. do 1 sierpnia 2003r. Ryszard C. złożył zarzut do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie proponowanego przebiegu ulicy 3K-GP na granicy własnej działki z powodu znacznego natężenia hałasu i zanieczyszczeń, szczególnie w przypadku przewidywanego ruchu pojazdów komunikacji autobusowej i ciężarówek. To doprowadzi do pogorszenia jakości zamieszkiwania i wykorzystania działki w dotychczasowy sposób, pogorszenia stanu zdrowia i stanu technicznego budynków. Skarżący nie jest zainteresowany skorzystaniem z dopuszczonego usługowego wykorzystania działki a ewentualna realizacja zabudowy usługowej na działkach sąsiadów dodatkowo przyczyni się do zwiększenia ruchu samochodowego. Skarżący wyraził też obawy, że wprowadzony w sąsiedztwie linii rozgraniczającej pas ruchu rowerowego może spowodować, że minimalna szerokość ulicy – 40 m okaże się zbyt mała i trzeba będzie ją poszerzyć, a wtedy odbędzie się to kosztem działki skarżącego. Nie zastosowano też w sąsiedztwie działki pasa zieleni izolacyjnej. To zwiększy pulę odszkodowań. Ponadto skarżący stwierdził, że projekt planu nie zawiera zapisów chroniących zabudowę mieszkaniową od zanieczyszczeń i hałasu drogi, co wskazane jest w § 179 i 182 ustawy o ochronie środowiska. Skarżący wskazał też na naruszenie art. 3 lit. 10 ustawy o ochronie środowiska – wymogu przestrzegania wszystkich przepisów regulujących sprawy ochrony środowiska. To uzasadnia twierdzenie, że interes prawny właścicieli nieruchomości nie jest brany pod uwagę. Nie odniesiono się też do wyników badań: "Prognozy oddziaływania ustaleń planu na środowisko". Zwrócono też uwagę, że jest ona nieaktualna, gdyż została wykonana w 1997r. Skarżący zarzucił brak precyzji w zapisach planu- wskazanie na " dodatkowe pasy ruchu" co kłóci się z zapisem o szerokości ulicy, niedoprecyzowanie szerokości jezdni i pasa zieleni (min. 7m i min. 5m) co uzasadnia obawę przekroczenia ustalonej w planie szerokości 40m. Obwarowania w planie uniemożliwiają jakąkolwiek adaptację nieruchomości i tym samym spadek jej wartości. Wskazano też na to, że ręczne dopiski w projekcie mogą sugerować manipulację treści i przekazanie do uzgodnień i opinii różnych wersji tekstu. Uchwałą Rady Miasta nr [...] z [...] 2004r. odrzucono zarzut wskazując, że budowa ulicy połączy osiedla [...] i [...], zapewniając prawidłowe funkcjonowanie układu komunikacyjnego miasta. Wprawdzie ulica przebiega pomiędzy terenami intensywnej zabudowy, jednak w wyniku zapisów w planie od kilku dziesięciu lat nie powoduje konieczności dużej ilości wyburzeń budynków. Celem budowy jest odciążenie od ruchu międzyosiedlowego ulicy [...] i [...]. Projekt jest zgodny ze " stadium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego". Od 1975r. rezerwowano ten teren w planach, przyjmując szerokości w liniach rozgraniczających – 120m. Przebieg układu komunikacyjnego w proponowanym kształcie jest optymalny co wynika z szeregu opracowań – "Analizy porównawczej uwarunkowań planistyczno – realizacyjnych", " Kierunków polityki przestrzennej...", "Diagnozy stanu i funkcjonowaniu układu komunikacyjnego...", "Studium programowego...", "Ekspertyzy istniejącego systemu komunikacyjnego...". Zgodność projektu z wymogami ochrony środowiska potwierdzają: "Prognoza skutków na środowisko przyrodnicze" z 2003r. i z 1997r., "Ocena wpływu na stan ujęć wód podziemnych..." i "Ocena oddziaływania na środowisko. Projekt planu został pozytywnie zaopiniowany i uzgodniony przez wszystkie wymagane przepisami prawa instytucje i organy w tym też z zakresu ochrony środowiska. Pogorszenie czy uniemożliwienie korzystania w dotychczasowy sposób z nieruchomości może zostać zrekompensowane. Odnosząc się konkretnie do zarzutu Rada podkreśliła, że dopuszczenie wykorzystania nieruchomości na cele usługowe doprowadzi do zwiększenia ich wartości, natomiast usługi muszą mieć charakter nieuciążliwy. Pozytywne zaopiniowanie projektów usuwa obawy co do nieodpowiedniego zabezpieczenia przewidywanych funkcji i elementów ulicy. Kwestionowanie precyzji zapisów planu nie odnosi się do terenu należącego do skarżącego. Projekt planu narzuca wyłącznie podstawową funkcję terenu, natomiast szczegóły realizacyjne budowy ulicy – szerokość pasa zieleni izolacyjnej będzie wynikał z projektu technicznego i szczegółowych uzgodnień. Precyzja zapisów projektu jest ograniczona charakterem i możliwościami ustaleń na etapie koncepcji i propozycji funkcji. Zapisy parametrów dla budownictwa mieszkaniowego odnoszą się wyłącznie do działek nowo wydzielonych a istniejące nieruchomości pozostają w swoich granicach nie czyniąc ich bezużytecznymi. Odnośnie do odręcznych zapisów na projekcie wskazano, że plan udostępniony na etapie zgłoszenia do wglądu jest w formie i treści wypracowanej po ewentualnych poprawkach związanych z uzyskaniem uzgodnień i opinii. Treść w momencie zgłoszenia nie ulega żadnym zmianom i korektom. W skardze do sądu Ryszard C. wniósł o unieważnienie uchwały i zarzucił przyjęcie niekorzystnego wariantu przebiegu trasy co spowoduje niemożliwość dotychczasowego wykorzystania nieruchomości i wpłynie na pogorszenie warunków życia. W konsekwencji skarżący zarzucił naruszenie własnego interesu prawnego, art. 2 Konstytucji przez pozostawienie uchwały o treści wewnętrznie sprzecznej a przez to niemożliwej do wykorzystania, art. 32 ust. 1 Konstytucji w związku z art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, przez naruszenie zasady równości obywateli wobec prawa wskutek zróżnicowania pozycji prawnej podmiotów w obrębie jednej klasy i zasady ochrony zaufania do państwa i ochrony praw nabytych oraz art. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto zarzucono naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 71 ust. 2 pkt. 1 ustawy prawo ochrony środowiska przez naruszenie wymagań ochrony środowiska, zdrowia i bezpieczeństwa ludzi i mienia, art. 18 ust. 2 pkt 2a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie badania spójności rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium, oraz warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie przez niezachowanie odpowiednich odległości pomiędzy planowanymi skrzyżowaniami. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że naruszeniem jego interesu prawnego jest zmniejszenie szerokości w liniach rozgraniczających ulicę ze 120 m. do 40m. To eliminuje przeznaczenie nieruchomości do wykupu i zmiany miejsca zamieszkania. Konsekwencją przyjęcia planu jest też obniżenie wartości nieruchomości i jakości życia. Zdaniem skarżącego optymalnym byłoby przyjęcie IV wariantu przebiegu ulicy, który nie był brany pod uwagę przez Radę a tezę tę potwierdzają opracowania E. M. i A. Z. – Prognoza skutków oddziaływania na środowisko... i Opinia dotycząca niezbędnego zakresu prac nad określeniem optymalnego przebiegu ulicy wschód – zachód. Z opracowań tych wynika, że strefa zanieczyszczeń i hałasu obejmuje 100 m. od ulicy. Skarżący zarzucił, że przyjęcie podstawowej funkcji sąsiedniego obszaru jako budownictwo mieszkaniowe z możliwością usług kłóci się z istniejącą zabudową obszaru. Przyjęcie w planie minimalnej wielkości działek budowlanych o powierzchni 600 m2 oznacza, że działka skarżącego straci przymiot działki budowlanej, gdyż wynosi 400m2. Skarżący zwrócił też uwagę na wewnętrzną sprzeczność projektu planu. W projekcie planu mowa jest o ulicy o ruchu przyspieszonym a w uchwale odrzucającej zarzut, że ulica odciąży ruch osiedlowy, natomiast w opracowaniu A. Z., które nie zostało powołane w uchwale, że ulica w zleconych opracowaniach przybiera różną klasę funkcjonalno – techniczną. Projekt planu narusza też wynikającą z ustawy Prawo ochrony środowiska zasadę zrównoważonego rozwoju i ochrony środowiska. W planach zagospodarowania uwzględnia się rozwiązania niezbędne do zapobiegania powstawaniu zanieczyszczeń przez odpowiedni system ochrony i ustala warunki realizacji przedsięwzięć w sposób optymalny. Przedstawiony projekt nie zapewnia tych efektów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Ustalenia planu są zgodne ze "Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta". Przedstawiony projekt nie wprowadza nowego przebiegu ulicy. Już od 1975r. rezerwowano ten teren z takim właśnie przeznaczenie. Z punktu widzenia efektów komunikacyjnych (odciążenie od ruchu osiedlowego drogi krajowej nr 1), ekonomicznych (proponowany przebieg jest najkrótszy i posiada najmniej naturalnych przeszkód), społecznych ( utrwalony w świadomości mieszkańców przebieg drogi) proponowany przebieg trasy jest optymalny. Przedłożone opracowania dotyczące wpływu na środowisko stanowią, że przyjęte rozwiązania są właściwe. Realizacja wszystkich niezbędnych elementów ulicy zostanie zapewniona, co wynika z pozytywnych opinii i uzgodnień w tym sporządzonych z zakresu komunikacji. Szczegóły realizacyjne będą wynikać z projektu technicznego. Zapisy parametrów wielkość działek dla budownictwa mieszkaniowego odnoszą się do działek nowo wydzielanych. Wprowadzenie dodatkowej funkcji nieruchomości usługowej stworzy możliwość efektywnego wykorzystania nieruchomości. Podkreślono też, że nieporozumienia mogą wynikać z faktu, że projektowana ulica składa się z dwóch odcinków. Zaskarżona uchwała dotyczy odcinka, który ma być ulicą międzyosiedlową (miejską), natomiast wcześniejszy odcinek ma za zadanie połączenie dróg krajowych z projektowaną autostradą A-1. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na mocy art. 24 ustawy z 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm. dalej zwanej u.z.p., która stosownie do art. 85 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. Nr 80 poz. 717 ze zm.) stanowi podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, przyznano prawo do ochrony indywidualnych interesów podmiotów w drodze zarzutu. Skarżący złożył zarzut do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego definiując interes prawny jako prawo do niezakłóconego korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób. Interes prawny wynika z przysługującego skarżącemu prawa własności. Dokonując kontroli zgodności z prawem uchwały Rady o odrzuceniu zarzutu Sąd ocenia czy uzasadnienie uchwały oparto na właściwym zbadaniu stanu faktycznego sprawy na tle przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, dotyczących praw i obowiązków gminy i uprawnionego do ochrony własnych interesów prawnych składającego zarzut. Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym zobowiązuje m.in. do uwzględnienia w planowaniu przestrzennym praw własności i walorów ekonomicznych terenu (art. 1 ust. 2 pkt 5). Należy tu zestawić przepisy o ochronie prawa własności z oceną zakresu ich ograniczenia na tle konieczności realizacji celów publicznych. Z art. 64 ust. 3 Konstytucji wynika, że własność może być ograniczona w drodze ustawy ale tylko w zakresie w jakim nie narusza ona istoty własności. Przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należą właśnie do tej kategorii aktów, które wkraczają w sferę swobody korzystania z prawa własności upoważniając gminę w ramach zadań własnych do ustalania zasad zagospodarowania przestrzennego – art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Realizując te zadania gmina zobowiązana jest uwzględniać oprócz wymienionych walorów ekonomicznych przestrzeni i praw własności także wymagania ochrony środowiska przyrodniczego, zdrowia oraz bezpieczeństwa (art. 1 ust. 2 u.z.p.). Zadania te muszą być realizowane z zachowaniem warunków określonych w ustawach (art. 2 ust. 1 u.z.p.) Zgłaszając zarzut do projektu planu zagospodarowania przestrzennego konieczne jest wykazanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnieniu zgłaszającego. Nie chodzi jednak o każde naruszenie lecz tylko takie, które wiąże się z naruszeniem obiektywnego porządku prawnego w ramach norm materialnoprawnych i procesowych. Rada nie ma obowiązku uwzględnienia zarzutu, gdy wprawdzie występuje naruszenie ale pozostaje ono w zgodzie z obowiązującym prawem w tym z przyznanym władztwem planistycznym wynikającym z art. 4 ust. 1 u.z.p. Jak przyjmuje się w orzecznictwie naruszenie uprawnienia lub interesu prawnego nie musi stanowić o naruszeniu prawa skutkującego nieważnością uchwały, gdyż ustawa w zakresie uchwalania miejscowych planów może ograniczać własności. Istotne jest jednak, by nie doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Konieczna jest więc dbałość o właściwe ustalenie propozycji pomiędzy ochroną z jednej strony a ograniczeniem z drugiej prywatnych interesów właścicieli i interesu publicznego. W rozpoznawanej sprawie zasadnicze znaczenie miała ocena przyjęcia jednego z trzech wariantów przebiegu drogi i brak analizy czwartego wariantu. W dokumencie pod nazwą "Analiza porównawcza" rozważano trzy warianty, pomijając czwarty, co do którego przedstawiono wyłącznie mapkę. Niewątpliwie należy przyjąć, że skoro rozważono przebieg drogi w ujęciu czwartego wariantu, należało dokonać jego analizy na tle pozostałych. Konieczna jest jednak w takiej sytuacji odpowiedź na pytanie, czy zaniechanie analizy czwartego wariantu doprowadziło do naruszenia obiektywnie istniejącego porządku prawnego. Tu zdaniem sądu doszło do określonej nieprawidłowości ale nie ma podstaw do zakwalifikowania jej jako rażącego naruszenia obowiązującego porządku prawnego. Przepisy nie wskazują na konieczność analizy konkretnej liczby wariantów planistycznych. Dla prawidłowości sporządzenia projektu konieczne jest wyważenie proporcji miedzy interesem indywidualnym a zbiorowym a te zostaną zachowane gdy sporządzony zostanie materiał porównawczy. Wymóg taki spełnia analiza trzech wariantów. Organ uznał za optymalny wariant I a argumentacja dotycząca tego rozwiązania zawarta w lekturze "Analizy porównawczej" pozwala na przyjęcie że wybór jest trafny i uzasadniony z punktu widzenia przesłanek, którymi należy kierować się w procedurze planistycznej. Dodatkowym argumentem wspierającym stanowisko organu jest też przewidywanie w poprzednich planach przebiegu drogi według ustaleń I wariantu. Projektowane zwężenie drogi trudno uznać za wystarczające dla uwzględnienia zarzutu. Wszelkie ograniczenia swobody korzystania z prawa własności są rekompensowane w ramach odszkodowań a uznanie, że wykup całej nieruchomości jest rozwiązaniem korzystniejszym nie oznacza, że ograniczenie powierzchni nieruchomości jest sprzeczne z prawem. Odrzucając zarzut Rada powołała się na stosowne dokumenty stanowiące podstawę analizy skutków oddziaływania projektowanej inwestycji i zakresu naruszeń interesu indywidualnego w zestawieniu z naruszeniem interesów społecznych. Projektowany przebieg trasy w I wariancie ma służyć odciążeniu trasy [...], przy której występuje ponadnormatywny hałas i zagrożenie bezpieczeństwa ruchu. Lokalne uciążliwości nowej trasy z pozytywnymi skutkami odciążenia obecnego układu drogowego przemawiają za uzyskaniem właściwej proporcji naruszeń. Przyjęcie wariantu z przeprowadzeniem trasy głęboko poza miastem , co zakładał IV wariant nie wpłynie na usprawnienie systemu komunikacyjnego. Takie wnioski zawarto w opracowaniu "Oceny oddziaływania na środowisko ... dr W. Lenart. Także w " Prognozie skutków wpływu ustaleń planu na środowisko przyrodnicze stwierdzono, że wariant "zewnętrzny" pozwalałby na eliminację ruchu tranzytowego ale nie rozwiązałby problemów komunikacyjnych i integracji przestrzennej wewnątrz układu. Opracowanie "Ocena wpływu projektowanej ulicy na stan ujęć wód podziemnych" z 1997r. zakładał, że wytyczony bieg trasy jest optymalny ze względu na funkcje społeczne i minimalizację zagrożenia wód podziemnych ujęć komunalnych. Wprawdzie w każdym przypadku odnotowano, że projektowana inwestycja nie będzie obojętna dla środowiska w tym na ujęcia wody to realizacja wariantu I pozwala na osiągnięcie celów przy ograniczeniu skutków środowiskowych i najmniejszych nakładach finansowych. Zwracano też uwagę na przygotowanie tych terenów przez wykup nieruchomości i brak realizacji nowych inwestycji. Przedstawione okoliczności pozwalają na uznanie, że rada odrzucając zarzut oceniła w sposób zrównoważony naruszenie interesu indywidualnego i publicznego. Przyjęte w projekcie planu ustalenia nie powodują w sposób nadmierny naruszenia jednych interesów kosztem innych i przepisów szczególnych. To, że inwestycja nie pozostanie obojętna dla środowiska i wpłynie na obniżenie komfortu życia nie oznacza, że doszło do naruszenia prawa. Wypełniając obowiązek sporządzenia prognozy oddziaływania inwestycji na środowisko sporządzono dokument dotyczący ul. Królowej Jadwigi na odcinku od ul. [...] do ul. [...]. Autorem dokumentu z 2003r. jest E. A. M. z 2003r. Przebieg ulicy głównej ruchu przyspieszonego został wyznaczony w dotychczasowym korytarzu rezerwowanym przez poprzedni plan. Dokument zawiera charakterystykę środowiska przyrodniczego (geomorfologię, geologię, warunki hydrologiczne, warunki glebowe, wodne, klimatyczne) oraz wskazuje na działanie ograniczające negatywny wpływ projektowanej inwestycji na środowisko. Zalecono też opracowanie raportu oddziaływania na środowisko na etapie lokalizacyjnym i realizacyjnym przedsięwzięcia. Oznacza to, że niewątpliwie projekt planu dotyczy inwestycji oddziałującej na środowisko lecz istnieje możliwość wprowadzenia odpowiednich zabezpieczeń. Wbrew twierdzeniom skarżącego dokument ten nie odnosił się do analizy wariantu IV przebiegu ulicy lecz wyraźnie dotyczył przebiegu ulicy ul. [...] na odcinku od [...] do [...]. Oceniając skargę z punktu widzenia zarzutów dotyczących pogorszenia jakości życia należy mieć na uwadze, że pogorszenie warunków życia, jeżeli celem było wyważenie interesów nie może być oceniane w kontekście naruszenia prawa. Te względy były brane pod uwagę w uchwale i przy sporządzeniu projektu planu. Należy też dodać, że przy uchwalaniu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie ma obowiązku stosowania przepisów obejmujących warunki techniczne inwestycji i ich usytuowania, bo plan nie rozstrzyga o kwestiach technicznych, stąd zarzuty dotyczące szczegółów realizacyjnych w tym pasów drogi, odległości skrzyżowań zjazdów są bezprzedmiotowe na tym etapie. Po wniesieniu skargi skarżący podniósł, że mieszkańcy złożyli protesty, które zostały uwzględnione. To zdaniem skarżącego ma bezpośredni wpływ na rozstrzyganie niniejszej sprawy. Zarzut w tym zakresie zdaniem sądu nie niweczy możliwości rozstrzygnięcia sprawy i nie ma wpływu na ocenę legalności zaskarżonej uchwały. Należy bowiem podkreślić, że z uzasadnienia uchwały uwzględniającej protesty wynika, że uwzględniono je w części dotyczącej podbudowy merytorycznej powziętych decyzji planistycznych. Takie cele są jak najbardziej pożądane lecz nie wpływają na ocenę zasadności rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Z przedstawionych powodów a także mając na uwadze prawidłowość formalną procesu planistycznego sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy o Postępowaniu przed sądami administracyjnymi.