II SA/Bd 151/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Protokolant Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 września 2010 r. sprawy ze skargi V. Ł. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę. V. Ł. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na postanowienie [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia 11 grudnia 2009 r. (znak: [...]) utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego M. W. z dnia 1 października 2009 r. (znak: [...]) wszczynające postępowanie egzekucyjne w administracji i nakładające grzywnę w celu przymuszenia wykonania obowiązku orzeczonego ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego M. W. z dnia 3 września 2008 r. (znak: [...]) w kwocie 4.300,00 zł wraz z opłatą za wydanie postanowienia w wysokości 68 zł, łącznie 4.368,00 zł. Grzywna został wymierzona na podstawie art. 121 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm., dalej jako: "u.p.e.a."), zgodnie z którym, z zastrzeżeniem § 5, każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł. a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50.000 zł. Do wydania zaskarżonego postanowienia organu II instancji doszło na podstawie następującego stanu faktycznego. Decyzja z dnia 3 września 2008r. (znak: [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego M. W. (dalej jako "Powiatowy Inspektor") nakazał skarżącej, właścicielce budynku przy ul. H., wykonanie robót budowlanych polegających na doprowadzeniu ścian części budynku (usytuowania i wymiarów) wybudowanego przed 1994 r. przy tej ulicy do stanu zgodnego z planem zagospodarowania działki, który stanowi element zatwierdzonego projektu jako załącznik do pozwolenia na budowę z dnia 29 grudnia 1994 r. (znak: [...]). Obowiązek nałożony powyższą decyzją został utrzymany w mocy rozstrzygnięciem [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia 24 października 2008 r. (znak: [...]). Skarga skarżącej na powyższą decyzję wniesiona do WSA w Bydgoszczy prawomocnym wyrokiem tego Sądu z dnia 3 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 1004/08 została oddalona. W dniu 8 lipca 2009 r. Powiatowy Inspektor wydał upomnienie na podstawie art. 15 § 1 u.p.e.a., które skarżąca odebrała w dniu 21 lipca 2009 r. W dniu 1 października 2010 r. wszczęto postępowanie egzekucyjne, nałożono grzywnę w celu przymuszenia i wystawiono tytuł wykonawczy. W piśmie z dnia 11 października 2009 r. skarżąca wniosła zażalenie na powyższe postanowienie o wszczęciu postępowania egzekucyjnego i o nałożeniu grzywny. Rozstrzygnięciu zarzuciła rażące naruszenie art. 119 u.p.e.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W jej przekonaniu powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane przedwcześnie i bezpodstawnie, ponieważ w sprawie samowoli budowlanej toczy się postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Organ II instancji uznał zażalenie za bezzasadne. Zdaniem organu zastosowany środek egzekucyjny jest najmniej uciążliwy dla zobowiązanego w myśl art. 7 § 2 u.p.e.a. Wysokość nałożonej grzywny odpowiada przepisom prawa. Organ pouczył skarżącą o możliwości umorzenia nałożonej grzywny na skutek wykonania obowiązku, stosownie do art. 125 u.p.e.a., na wniosek zobowiązanej. Organ wskazał, że czynności egzekucyjne zostały podjęte z uwagi na treść art. 6 § 1 u.p.e.a., jako że zobowiązana uchyla się od wykonania obowiązku, który stał się wymagalny. W skardze do Sądu skarżąca zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 122 § 1 pkt 1 u.p.e.a, a także naruszenie art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: "k.p.a.") poprzez pozbawienie jej czynnego udziału w postępowaniu. Uważa, że nie została ona zapoznana z aktami sprawy i tym samym pozbawiona prawa zgłaszania wniosków i uwag dotyczących sposobu wykonania egzekucji. Wdrożyła postępowanie o legalizację samowoli budowlanej. Postępowanie nie zostało zakończone, zatem wniosek o legalizację samowoli powinien wstrzymać postępowanie egzekucyjne. W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podkreślił przy tym, że kwestionowanie przez organ egzekucyjny merytorycznych ustaleń organów nadzoru budowlanego, w zakresie nałożonego obowiązku, jest niedopuszczalne z mocy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. W niniejszej sprawie spełnione zostały ustawowe przesłanki do zastosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, zaś zaskarżonym postanowieniem prawidłowo ustalono jej wysokość. Postanowienie o nałożeniu grzywny spełnia też wymogi z art. 122 u.p.e.a., jako że skarżącemu jako zobowiązanemu doręczono tytuł wykonawczy i akt ten zawiera ustawowe elementy w postaci wyznaczenia terminu do uiszczenia grzywny z pouczeniem o jej ściągnięciu w trybie egzekucji administracyjnej oraz wezwania do wykonania obowiązku pod rygorem wdrożenia wykonania zastępczego na koszt i ryzyko zobowiązanego. Wreszcie, w niniejszej sprawie nie jest sporny fakt, że obowiązek wykonania robót budowlanych doprowadzenia ścian obiektu do stanu zgodnego z planem zagospodarowania działki orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu, objęty tytułem wykonawczym, nie został wykonany i nie stał się bezprzedmiotowy. Zgodnie z art. 7 u.p.e.a. organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne przewidziane w ustawie (§ 1). Organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego (§ 2). Stosowanie środka egzekucyjnego jest niedopuszczalne, gdy egzekwowany obowiązek o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym został wykonany albo stał się bezprzedmiotowy (§ 3). Uwzględniając powyższą regulację zastosowanie środka egzekucyjnego było w niniejszej sprawie dopuszczalne. Nadto, wbrew stanowisku skarżącej, rozpoznając zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny, organ II instancji nie jest władny badać zasadności nakazu orzeczonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 3 września 2008 r. Decyzja ta, jako ostateczna, podlega wykonaniu i jej wzruszenie możliwe jest jedynie w odrębnych postępowaniach nadzwyczajnych. Dopóki jednak decyzja ta nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego, w sytuacji niewykonania obowiązku, spełnione są ustawowe przesłanki stosowania środka egzekucyjnego w celu wyegzekwowania nakazu. W rozpoznawanej sprawie zgodnie z art. 122 § 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nałożył organ egzekucyjny, który doręczył zobowiązanej odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32 i postanowienie o nałożeniu grzywny. Stosownie do art. 122 § 2 u.p.e.a. zaskarżone postanowienie o nałożeniu grzywny zawiera wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych oraz wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Skarżąca, jako zobowiązana, została pouczona o tym, iż służy jej prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. Wszczęcie postępowania egzekucyjnego nastąpiło na podstawie wystawionego tytułu wykonawczego (art. 26 u.pe.a.) i było poprzedzone przesłaniem przez organ zobowiązanej pisemnego upomnienia (doręczonego 21 lipca 2009 r.). Obowiązek, pomimo upomnienia, nie został wykonany. W dniu 1 października 2009 r. organ egzekucyjny wystawił tytuł wykonawczy. Spełnione zatem zostały przesłanki wynikające z art. 15 § 1 u.p.e.a. Organ uznał, że nałożona grzywna nie jest zbyt uciążliwym środek egzekucyjnym. Organ pouczył skarżącą o treści art. 125 u.p.e.a. w świetle którego dopuszczalne jest, w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, umorzenie nałożonej, a nieuiszczonej lub nieściągniętej grzywny w celu przymuszenia. Podnoszone natomiast w skardze zarzuty co do celowości prowadzenia egzekucji w sytuacji, gdy wdrożone jest postępowanie legalizacyjne wykraczają poza granice sprawy. Kontroli Sądu podlega bowiem jedynie postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, a nie decyzja o nałożeniu obowiązku przez organ nadzoru budowlanego, która jest ostateczna i prawomocna na skutek zakończonego postępowania przed sądem administracyjnym prawomocnym wyrokiem WSA w Bydgoszczy. Stąd też dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nieistotny był zarzut braku podstaw do wszczęcia postępowania egzekucyjnego i nałożenia grzywny w celu przymuszenia wobec jednoznacznego brzmienia art. 29 § 1 u.p.e.a., który stanowi, że organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej. Organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. W świetle powyższego, w ocenie Sądu, nie jest uzasadniony również zarzut podniesiony wcześniej w zażaleniu co do rażącego naruszenia art. 119 u.p.e.a. Przepis ten stanowi, że grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Ponadto stosownie do § 2 tego artykułu grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. W ocenie Sądu organ miał, w świetle zaistniałego stanu faktycznego, obowiązek zastosowania prawnego środka o charakterze niepieniężnym, tj grzywny w celu przymuszenia, która jest mniej dotkliwa od wykonania zastępczego. W toku postępowania skarżąca nie wykazała oprócz oświadczeń w pismach procesowych, aby było prowadzone postępowania przed NSA, WSA lub innymi organami, które miałoby wpływ na wynik rozpoznawanej sprawy. Dlatego brak jest podstaw do wstrzymania zaskarżonego postanowienia. Brak zawiadomienia skarżącej o zakończeniu postępowania w trybie art. 10 k.p.a. jest uchybieniem nieistotnym, niemającym istotnego wpływu na wynik sprawy. Z tych wszystkich względów, nie stwierdzając naruszenia prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił, jako nieuzasadnioną, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).