II SA/Bd 151/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant starszy sekretarz sądowy Dominika Znaniecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi R. T. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] [...] w T. z dnia [...] października 2016 r. nr [...] 2. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Działając w oparciu o art. 123 w związku z art. 144 i art. 138 § 2 ustawy z dnia 14.06.1960 r. — Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), art. 81 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) oraz art. 17 § 1, art. 18, art. 23 § 1 i § 4, art. 64 a § 1 pkt 1 w związku z art. 121 oraz art. 122 ustawy z dnia 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 599 ze zm.)- dalej powoływanej jako u.p.e.a., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., po rozpatrzeniu zażalenia spółka R. postanowieniem z dnia [...]. nr [...] uchylił w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w T. z dnia [...] r., znak: [...], którym: 1. nałożono na spółka R. jednorazową grzywnę w wysokości [...] zł, w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia [...] r., nr [...], oraz wezwano podmiot zobowiązany do uiszczenia nałożonej grzywny w terminie 7 dni od dnia otrzymania postanowienia, 2.ustalono opłatę za wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w wysokości [...] zł., 3.wezwano zobowiązanego do wykonania obowiązku określonego w w/w tytule wykonawczym w terminie do dnia [...] r., a także poinformowano, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco: decyzją z dnia [...]., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w T. po ponownym rozpatrzeniu sprawy samowolnej budowy obiektu budowlanego - pawilonu usługowego przynależnego do Pierogami [...] usytuowanego w pasie drogowym przy ul. [...] w T. nakazał spółka R. -inwestorowi w/w robót i właścicielowi obiektu- rozbiórkę samowolnie pobudowanego obiektu budowlanego -pawilonu usługowego przynależnego do pierogami [...] usytuowanego w pasie drogowym przy ul. [...] w T., o wym. 12m x 5m. Wobec niewykonania nałożonego obowiązku, na podstawie art. 15 § 1 ustawy z dnia 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, do spółka R. organ I instancji wysłał upomnienie z dnia [...] r., znak: [...], które w dniu [...] r. doręczono A. G. jako pełnomocnikowi strony skarżącej. W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu [...]., udokumentowanych protokołem nr [...] stwierdzono niewykonanie rozbiórki pawilonu usługowego przy ul. [...] w T. nakazanej decyzją z dnia [...] r., znak: [...]. Podczas oględzin M. P. (właściciel) złożył pełnomocnictwo dla A. G. do reprezentowania strony skarżącej w postępowaniu egzekucyjnym. W konsekwencji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w T. wydał wobec spółka R. powołane wyżej postanowienie z dnia [...] r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. W zażaleniu na to postanowienie wniesionym przez spółka R. zarzucono organowi I instancji naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnieniu słusznego interesu strony w sytuacji, gdy decyzja nakazująca rozbiórkę zaskarżona została do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, co wobec uznaniowego charakteru przedmiotowego postanowienia winno skutkować wstrzymaniem się organu z wszczęciem postępowania egzekucyjnego bądź też zawieszeniem tego postępowania. Rozpoznając to zażalenie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. uchylając zaskarżone postanowienie uznał, że wprawdzie organ egzekucyjny zobligowany był zastosować wobec spółka R. . środek egzekucyjny przymuszający do zrealizowania określonego w decyzji z dnia [...]. obowiązku wykonania rozbiórki wskazanego obiektu budowlanego, ale wydając zaskarżone postanowienie organ egzekucyjny dopuścił się naruszenia przepisów procedury administracyjnej w sposób mogący mieć istotny wpływ na wydane rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w T., będący w niniejszej sprawie jednocześnie wierzycielem i organem egzekucyjnym, w oparciu o art. 15 § 1 i art. 32 u.p.e.a. doręczył w dniu [...] r. upomnienie z dnia [...] r., kierując korespondencję do Kancelarii Adwokackiej A. G.. Zawarte w upomnieniu wezwanie do wykonania obowiązku poprzedzające wszczęcie postępowania egzekucyjnego było czynnością wynikającą z relacji wierzyciel - zobowiązany, a nie czynnością organu egzekucyjnego skierowaną do strony postępowania egzekucyjnego. Okoliczność, że wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym (który w tym charakterze jeszcze nie działał) nie ma znaczenia. Stąd też, w ocenie organu odwoławczego, wezwanie winno być adresowane bezpośrednio do zobowiązanego, a nie do pełnomocnika, który działał w jego imieniu w postępowaniu administracyjnym. Pełnomocnictwo udzielone adwokatowi w postępowaniu egzekucyjnym, uprawniało bowiem tego pełnomocnika do zgłoszenia udziału w postępowaniu egzekucyjnym, wszczętym z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Ponadto, w ocenie organu drugiej instancji, powołanie się przez PINB na przepis art. 121 § 4 u.p.e.a. nie jest wystarczające, bowiem nie wskazuje, czy grzywna nałożona na zobowiązaną spółkę ma charakter uznaniowy (art. 121 § 2), czy też obliczona została w oparciu o dyspozycję art. 121 § 5 u.p.e.a. W odpowiedzi na zarzuty zawarte w zażaleniu organ II instancji wyjaśnił, że wniesienie do sądu administracyjnego skargi na decyzję w przedmiocie rozbiórki nie wstrzymuje wykonalności decyzji i nie obliguje organu do zawieszenia czy umorzenia prowadzonego postępowania egzekucyjnego w administracji. W skardze na to orzeczenie spółka R. domagała się uchylenia postanowień organów obu instancji i zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu: 1. Obrazę przepisów postępowania, która miała istotny wpływ na wydane orzeczenie poprzez naruszenie dyspozycji art. 6, 7, 8, 9, 10 i 11 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na: - odstąpieniu od wskazania merytorycznych przesłanek zastosowania aktu prawa powszechnie obowiązującego, -braku należytego uzasadnienia postanowienia organu, które jest lakoniczne i nie poparte zasadną oraz faktycznie i prawnie uzasadnioną analizą konkretnych przesłanek wydania postanowienia w przedmiocie nałożenia grzywny w stosunku do spółka R. ., - niepełnej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego skutkującej sprzecznym stosowaniem prawa materialnego administracyjnego, tj. art. 121 § 4 u.p.e.a. , 2. Naruszenie art. 11 kpa poprzez nienależyte wyjaśnienie skarżącemu podstawy faktycznej i prawnej postanowienia, w tym celowościowej motywacji organu, podyktowanej przepisem prawa rażąco sprzecznym z interesem prywatnym, a także de facto publicznym przez zastosowanie przepisu, który w istocie nie był w należyty sposób promulgowany, 3. Podjęcie zaskarżonego postanowienia w oparciu o schematyczne i pozaustawowe kryteria w stosowaniu prawa materialnego, tj. art. 121 § 4 u.p.e.a., 4. Naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez jego niezastosowanie i odmowę zawieszenia postępowania egzekucyjnego do czasu rozstrzygnięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy skargi na decyzję nakazującą rozbiórkę. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym orzeczeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Przedmiotem skargi było postanowienie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. z [...]. uchylające postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiatu Grodzkiego w T. nakładające na podmiot zobowiązany: spółka R. w T. grzywnę w celu przymuszenia, z powodu uchylania się przez ww. od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z [...] r. Obowiązek określony w ww. tytule wykonawczym wynikał z ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w T. z dnia [...]., utrzymanej w mocy decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. z [...]. Z uwagi nie niewykonanie ww. decyzji z [...]. pozostającej w obrocie prawnym, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. -będący w sprawie zarówno wierzycielem jak i organem egzekucyjnym- miał podstawy do wszczęcia postępowania egzekucyjnego i -w razie konieczności -podjęcia czynności celem zastosowania środka egzekucyjnego. Ostateczna i wymagalna decyzja mogła bowiem stanowić podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego i wszczęcia oraz prowadzenia postępowania egzekucyjnego w niniejszej sprawie. Postępowanie to -w ocenie Sądu- zostało jednak wszczęte w sposób nieprawidłowy, tj. z naruszeniem wymogów wnikających z art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie z tym przepisem, egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Zatem, z przytoczonego przepisu wynika, iż istotą upomnienia jest wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę egzekucji administracyjnej. Przy czym z przepisu tego wynika również, że samo skierowanie upomnienia nie jest wystarczającą przesłanką do wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Konieczne jest skuteczne doręczenie takiego upomnienia przez wierzyciela i dopiero po upływie 7 dni od daty odbioru upomnienia możliwe jest wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Reasumując, do wszczęcia postępowania egzekucyjnego i jego skutecznego przeprowadzenia, wierzyciel musi wydać pisemne upomnienie, które następnie doręcza dłużnikowi. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać trzeba, iż wprawdzie wierzyciel w dniu [...]. skierował do zobowiązanych upomnienie, ale na podstawie przekazanych Sądowi akt sprawy stwierdzić należy, że upomnienie to zostało nieprawidłowo doręczone, gdyż skierowane zostało na adres A. G., który nie był umocowany do jego odbioru. Okoliczność, iż pełnomocnictwo udzielone zostało adwokatowi w postępowaniu administracyjnym do prowadzenia konkretnej sprawy w przedmiocie nadzoru budowlanego nie może oznaczać, że zakres tego pełnomocnictwa rozciąga się również na inne postępowania prowadzone przed tym organem już po prawomocnym zakończeniu postępowania w sprawie nakazu rozbiórki. Z akt sprawy wynika, że dopiero w dniu [...]. skarżąca spółka udzieliła A. G. pełnomocnictwa w sprawie egzekucji administracyjnej, co oznacza, że w dniu [...]. nie był on należycie umocowany do odbioru upomnienia, co z kolei implikuje uznanie, że upomnienie to nie zostało skutecznie doręczone dłużnikom. Tym samym tak doręczone upomnienie, z przyczyn powyżej podanych, nie może -w ocenie Sądu- wywołać zamierzonego skutku prawnego w stosunku do podmiotu zobowiązanego wskazanego w upomnieniu. Dlatego też należało uznać, że postępowanie egzekucyjne powadzone na podstawie tytułu wykonawczego z [...]. zostało wadliwie wszczęte, bo z naruszeniem art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Z tego zaś powodu nie można przyjąć, aby późniejsze czynności podejmowane w tym postępowaniu były skuteczne. Organy rozstrzygające w sprawie, nakładając grzywnę w celu przymuszenia powinny przeprowadzić kontrolę w powyższym zakresie, bo do tego obliguje je art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przepis ten w pierwszym zdaniu stanowi, że organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. ww. uchybienie dostrzegł, ale w efekcie uchylił zaskarżone postanowienie w całości w sytuacji, gdy postępowanie egzekucyjne, w ramach którego orzeczenie o zastosowaniu środka egzekucyjnego zapadło, zostało wszczęte bez doręczenia zobowiązanym upomnienia. Stwierdzenie zaistnienia tej wady postępowania stanowiło podstawę do jego umorzenia w oparciu o art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a. wobec zastosowania środka egzekucyjnego w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym z naruszeniem art. 15 § 1 wymienionej ustawy. W wadliwie prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym, zastosowanie środka egzekucyjnego nie było bowiem możliwe. Ustosunkowanie się natomiast przez Sąd do pozostałych zarzutów skargi dotyczących prawidłowości prowadzenia przez organ pierwszej instancji egzekucji administracyjnej jest bezprzedmiotowe, albowiem wskutek niedoręczenia stronie skarżącej upomnienia, wadą dotknięte było również wszczęcie przez PINB w T. postępowania egzekucyjnego. Dlatego mając powyższą argumentację na względzie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 134§ 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369; w skrócie "p.p.s.a.") uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądzając je na rzecz skarżącego od organu. Orzekając w niniejszej sprawie ponownie organ pierwszej instancji, mając na względzie poczynione wyżej uwagi, przeprowadzi postępowanie egzekucyjne zgodnie z wymogami procedury i wyda stosowne rozstrzygnięcie, eliminując tym samym dotychczasowe naruszenia prawa. W szczególności uwzględni treść art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a., zgodnie z którym brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia stanowi podstawę do umorzenia postępowania egzekucyjnego.