II SA/Bd 1517/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi D. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie specjalistycznych usług opiekuńczych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza M. z dnia [...] sierpnia 2021 r., [...]. Burmistrz M. decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r., znak: [...], na podstawie art. 7 pkt 5 i 6, art. 96 ust. 2 i 4, art. 50 ust. 6, art. 106 ust. 1 i 4, art. 110 ust. 2 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 1876, dalej powoływana jako u.p.s.) oraz art. 104 i art. 107 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tejst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej powoływana jako k.p.a.) - odmówił D. T. (dalej określana jako Skarżąca) przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi począwszy od [...] sierpnia 2021 r. Organ ustalił, że Skarżąca wniosła o przyznanie specjalistycznych usług opiekuńczych dla syna. We wniosku wskazała, że wnosi o wydanie decyzji na kolejny okres w wymiarze godzin zleconych przez lekarza specjalistę. W motywach rozstrzygnięcia organ przytoczył brzmienie art. 50 ust. 6 u.p.s., wskazując, że nie dysponuje środkami finansowymi z Urzędu Wojewódzkiego w B., które umożliwiałyby rozpoczęcie świadczenia specjalistycznych usług dla osób z zaburzeniami psychicznymi z dniem [...] sierpnia 2021 r. Organ wyjaśnił, że w związku ze zwiększeniem przez Urząd Wojewódzki w sierpniu 2021 r. dotacji na świadczenie specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi zobowiązany jest do przeprowadzania postępowania w sprawie wyboru wykonawcy zamówienia publicznego. Przyznanie dotacji w sierpniu 2021 r. spowodowało, że organ nie był w stanie zapewnić ciągłości realizacji zadania, by zaspokoić potrzeby podopiecznych. Realizację zadania zaplanowano w terminie: 6 września 2021 r. do 2 października 2021 r. Jednocześnie, organ podkreślił, że zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, nie ma możliwości, aby własnymi środkami finansować zadanie zlecone, jakim jest świadczenie specjalistycznych usług opiekuńczych. Odwołanie od ww. decyzji złożyła Skarżąca, wnosząc o jej uchylenie. Decyzji zarzuciła naruszenie art. 7, art. 7a, art. 8 § 1, oraz § 2, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. Skarżąca podkreśliła, że świadczenie usług nie jest kontynuowane i kolejny raz jest przerywane z powodu braku środków finansowych, co jest nieuprawnione. Jest to zadanie obowiązkowe. Podkreśliła, że wnioskowane świadczenie, jako świadczenie o szczególnym charakterze, powinno być przyznane terminowo i w wysokości koniecznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] października 2021r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 50 ust. 1, ust. 4 i ust. 5 u.p.s. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy ustalił, że z pisma Wojewody [...] z [...] .04.2021 r. wynika, iż zwiększono plan dotacji celowych z przeznaczeniem na organizowanie i świadczenie specjalistycznych usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania dla osób z zaburzeniami psychicznymi. Z pisma Wojewody z [...] .08.2021 r. wynika, że zwiększono plan dotacji celowych z przeznaczeniem na organizowanie i świadczenie specjalistycznych usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania dla osób z zaburzeniami psychicznymi. Z cz. IV wywiadu środowiskowego z [...] .08.2021 r. wynika, że Skarżąca prowadzi dwuosobowe gospodarstwo domowe, obecnie nie ma możliwości podjęcia pracy, syn jest dzieckiem specjalnej troski, dochód rodziny na osobę wynosi [...] zł. Z cz. V wywiadu wynika, że organ nie dysponuje środkami na udzielenie wnioskowanej pomocy. W związku ze zwiększeniem dotacji przez Urząd Wojewódzki w sierpniu 2021 r. ośrodek zobowiązany jest do przeprowadzenia postępowania w sprawie wyboru wykonawcy zamówienia publicznego. Przyznanie dotacji w sierpniu 2021 r. spowodowałoby, że Ośrodek nie byłby w stanie spełnić potrzeb innych podopiecznych. Z akt sprawy wynika nadto, że decyzją z dnia [...] września 2021 r., znak [...] organ I instancji przyznał pomoc w formie specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi od 6 września 2021 r. do 2 października 2021 r. 5 godzin tygodniowo dla syna Skarżącej. Organ odwoławczy przytoczył brzmienie art. 50 ust. 1 u.p.s., zgodnie z którym, osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych. Usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić (ust. 2). Usługi opiekuńcze obejmują pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zaleconą przez lekarza pielęgnację oraz, w miarę możliwości, zapewnienie kontaktów z otoczeniem (ust. 3). Organ odwoławczy wskazał, że przyznanie dotacji w sierpniu 2021 r. spowodowałoby, że organ I instancji nie byłby w stanie zapewnić ciągłości realizacji zadania tak, aby w pełni zaspokoić potrzeby podopiecznych. W konsekwencji, mając na uwadze brak środków na finansowanie zadań na realizację specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, organ odwoławczy orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Skargę na ww. decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła Skarżąca, wnosząc o uchylenie jej oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Decyzji zarzuciła naruszenie art. 18 ust. 1 pkt 3, art. 50 u.p.s., art. 7, art. 7a, art. 8 § 1, art. 10, art. 77, art. 79a § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Skarżąca podkreśliła, że wnosi skargę z uwagi na fakt, iż organ I instancji nie świadczy specjalistycznych usług opiekuńczych przez cały rok, lecz udziela pomocy z przerwami trwającymi miesiąc, dwa, a nawet trzy miesiące, pomimo że jest to zadanie wynikające z ustawy o pomocy społecznej z art. 18 ust. 1 pkt 3 jako zadanie zlecone z administracji rządowej. Argumentacją organów obu instancji jest brak środków finansowych. Organ I instancji jednak nie posiada żadnego dokumentu, który pozwalałby stwierdzić, że Urząd Wojewódzki nie posiada środków finansowych na świadczenie ustawowych zadań, a tym bardziej dokumentów, z których wynikałoby że w rezerwie budżetowej zabrakło finansowania obowiązkowych zadań państwa wynikających z ustawy. Organ II instancji zaaprobował rozstrzygnięcie decyzji organu I instancji, oraz zaaprobował jego uzasadnienie praktycznie je powielając wbrew ciążącemu na organie odwoławczym obowiązkowi rozpatrzenia sprawy od nowa oraz odniesienia się do zarzutów podniesionych w odwołaniu. SKO w żaden sposób nie ustaliło faktycznego powodu braku realizacji ustawowego zadania, dążąc do ustalenia problemu, który występuje pomiędzy organem I instancji a Urzędem Wojewódzkim. Budżet państwa jest obowiązany, by zapewnić pełne, terminowe oraz w wysokości zapewniającej finansowanie zadań zleconych. W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W sprawie bezspornym jest, że syn Skarżącej jest osobą kwalifikującą się do objęcia go pomocą społeczną w formie specjalistycznych usług opiekuńczych. Materialnoprawną podstawę decyzji organów obu instancji stanowiły przepisy ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 50 ust. 2 u.p.s., usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić. Specjalistyczne usługi opiekuńcze są to usługi dostosowane do szczególnych potrzeb wynikających z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności, świadczone przez osoby ze specjalistycznym przygotowaniem zawodowym (art. 50 ust. 4 u.p.s). Natomiast ich rodzaje świadczone dla osób z zaburzeniami psychicznymi, kwalifikacje osób świadczących takie usługi, zasady i tryb ustalania i pobierania opłat za te usługi, jak również warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia z opłat określa rozporządzenie z 22 września 2005 r. (art. 50 ust. 7 u.p.s.). Przyznanie ww. usług następuje w formie decyzji administracyjnej, w której określa się zakres, okres i miejsce ich świadczenia (art. 50 ust. 5 u.p.s). Z przepisu art. 18 ust. 1 pkt 3 u.p.s. wynika zaś, że organizowanie i świadczenie specjalistycznych usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania dla osób z zaburzeniami psychicznymi należy do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej, realizowanych przez gminę. Środki na realizację i obsługę zadań, o których mowa w ust. 1, zapewnia budżet państwa (art. 18 ust. 2 u.p.s.). Jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, przyznanie specjalistycznych usług opiekuńczych ma charakter obligatoryjny, co oznacza, że usługi te muszą być przyznane w przypadku spełnienia ustawowych przesłanek. Decyzje w sprawie tych usług - zarówno w zakresie rozmiaru przyznanego świadczenia (ilości godzin), jak też w części odnoszącej się do okresu i miejsca świadczenia, czy też ewentualnej odpłatności - mają jednak charakter uznaniowy (por. m.in. wyrok WSA w Gdańsku z 22.06.2017 r., sygn. III SA/Gd 368/17, LEX nr 3062113, wyrok WSA w Bydgoszczy z 15.07.2020 r., II SA/Bd 473/20). Decyzja w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych jako wydawana w ramach uznania administracyjnego daje organowi większą swobodę, jednak uznanie administracyjne nie oznacza dowolności organu administracji publicznej. Organ, działając w ramach uznania administracyjnego, jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Organ administracyjny zatem, w celu wydania prawidłowego orzeczenia w ramach uznania administracyjnego, zobligowany jest dokładnie wyjaśnić stan faktyczny sprawy i utrwalić w aktach wyniki jego badania (art. 7 k.p.a.), poczynić ustaleń na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zebranego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.), ale także załatwić sprawę z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.). W ten sposób przeprowadzona analiza okoliczności sprawy stanowi podstawę do wydania zgodnej z prawem decyzji o charakterze uznaniowym. Natomiast niezgodna z prawem jest decyzja uznaniowa naruszająca wskazane reguły postępowania administracyjnego, co ma miejsce m.in. gdy organ pozostawi poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę, nie odniesie się do istotnych dla sprawy okoliczności czy też pominie istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy. Zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. organ realizuje przez właściwe uzasadnienie decyzji spełniające wymogi z art. 107 § 3 k.p.a., w tym więc przez wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia, przy czym zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy bądź okoliczności podnoszonych przez stronę. Odnosząc poczynione uwagi do okoliczności niniejszej sprawy, wskazać należy, że obowiązkiem organów orzekających w przedmiocie świadczenia w postaci specjalistycznych usług opiekuńczych było ustalenie, czy i jakiego rodzaju usługi w danym przypadku są niezbędne, ustalenie zakresu tych usług oraz miejsca i okresu ich świadczenia. W rozpoznawanej sprawie orzekające organy, uzasadniając decyzje, ograniczyły się w istocie wyłącznie do wskazania, że rozstrzygnięcie w tym zakresie wynika z ograniczonych możliwości finansowych. Zauważyć należy, że organy nie wykazały tych ograniczonych możliwości finansowych żadnym dokumentem znajdującym się w aktach sprawy, a jedynie się na tą okoliczność powołały. W sprawie Skarżąca wnioskowała o przyznanie na syna specjalistycznych usług opiekuńczych w wymiarze godzin zleconych przez lekarza specjalistę (10 godzin tygodniowo), na kolejny okres. Taki wymiar koniecznych usług opiekuńczych wskazuje także zaświadczenie lekarskie przedłożone przez Skarżącą. Podkreślenia wymaga to, że organ pierwszej instancji uzyskał określoną kwotę na pomoc udzielaną w ramach realizacji zadań zleconych z zakresu administracji rządowej. To w gestii tego organu było prawidłowe rozdysponowanie tej kwoty. Sytuacja, kiedy środki na zaspokojenie wszystkich zgłaszanych potrzeb nie są wystarczające, nie zwalnia organu od szczegółowego wyjaśnienia w decyzji uznaniowej, dlaczego uznał potrzeby konkretnego wnioskodawcy za mniej ważne od potrzeb osób, której pomocy takiej udzielił. Charakter specjalistycznych usług opiekuńczych, jako świadczenia przyznawanego dla osób mających szczególne potrzeby wynikające z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności, a także okoliczności sprawy, w tym przede wszystkim stwierdzone w przedłożonym zaświadczeniu lekarskim potrzeby dziecka wymagały rozważenia i uzasadnienia rozstrzygnięcia w taki sposób, aby nie można zarzucić organowi dowolności, a więc z uwzględnieniem wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Odmowa przyznania świadczenia wymagała rozważenia również sytuacji życiowej i zdrowotnej osoby wymagającej pomocy i rozmiaru jej potrzeb. Te okoliczności nie zostały w sprawie wyjaśnione, organy obu instancji poprzestały jedynie na ogólnych stwierdzeniach, że w sprawie przeprowadzono wywiad środowiskowy i zgromadzono dokumenty. Oznacza to, że podjęta w ramach uznania administracyjnego decyzja została wydana bez rozważenia istotnych dla sprawy okoliczności, a więc w sposób istotnie naruszający art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. Odnośnie kwestii ograniczeń finansowych należy wskazać, że organ był uprawniony przy wydawaniu decyzji uwzględnić swoje możliwości finansowe. Pozwalał na to uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie wnioskowanego świadczenia oraz okoliczność, że zgodnie z zasadami ogólnymi ustawy o pomocy społecznej w sprawach z zakresu pomocy społecznej, a taką jest sprawa o przyznanie specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, rozstrzyganych w ramach uznania administracyjnego, decyzje organów pomocowych determinują m.in. możliwości pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 u.p.s.). Z okoliczności, że świadczenie specjalistycznych usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania dla osób z zaburzeniami psychicznymi należy do zadań zleconych, realizowanych przez gminę ze środków, które zapewnia budżet państwa, nie można wywodzić, że organ pomocowy w zakresie rozdysponowania tych świadczeń nie podlega ograniczeniom finansowym. Tym samym, zdaniem Sądu, organ podejmując decyzję w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych, mógł wziąć pod uwagę swoje możliwości finansowe oraz potrzeby innych. Niemniej jednak był on także zobowiązany do rozważenia sytuacji i potrzeb osoby wymagającej pomocy, czego nie uczynił i uwzględnić wyrażony wcześniej pogląd, że przyznanie specjalistycznych usług opiekuńczych ma charakter obligatoryjny, a jedynie ich zakres może podlegać stosownym ograniczeniom. Powyższe oznacza również, że organ powinien odnieść się do zarzutów strony skarżącej odnośnie możliwości podjęcia przez organ pomocowy przewidzianych prawem działań w celu pozyskania z budżetu państwa środków finansowych na realizację zleconego zadania. Zasadnie także Skarżąca wskazuje na sposób finansowania przedmiotowych świadczeń. Skoro bowiem są one finansowane jako zadania zlecone z budżetu państwa, to przy ograniczaniu rozmiaru przyznawanych świadczeń ze względu na ograniczenia finansowe, istotna jest informacja odnośnie tego, czy w danym roku nie jest już możliwe zwiększenie finansowania ze strony budżetu państwa, co wymaga uwzględnienia w rozstrzygnięciach wydawanych przez organ pomocy społecznej. W przedmiotowej sprawie ani nie wskazano na żadne takie informacje, ani nie poparto ich żadnymi dokumentami. Twierdzenia organu odnośnie ograniczonych możliwości finansowych są zatem nie tylko ogólnikowe, ale też gołosłowne. Brak argumentacji organu nie pozwala także na rozeznanie, jakimi zasadami - w obliczu ograniczonych środków finansowych - kieruje się organ, przyznając świadczenia. Powyższe rozważania Sądu znajdują potwierdzenie w treści pisma Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. z [...] .10.2021 r., z którego wynika, że w okresie od [...].05.2021 r. do [...] .08.2021 r. zawarto z wykonawcami umowy na SUO na kwotę [...] zł, z czego wykonanie faktyczne wyniosło [...] zł, a więc organ dysponował wolnymi środkami z tego okresu. Mając na uwadze powyższe, należy stwierdzić, iż organy obu instancji nie wyjaśniły i rozważyły istotnych okoliczności sprawy oraz nie odniosły się do wszystkich zarzutów i twierdzeń skarżącej, przez co naruszyły istotnie przepisy postępowania zawarte w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. zw. z art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a., przekraczając tym samym granice uznania administracyjnego. Ogólnikowe uzasadnienie zaskarżonych decyzji nie pozwala na poznanie motywów rozstrzygnięcia organu, a tym samym na jego kontrolę przez sąd administracyjny. Z tego względu Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej powoływana jako "ppsa") orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę, organ weźmie pod uwagę powyższe rozważania. Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query. Na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym.