II SA/Bd 152/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Katarzyna Korycka Sędziowie: sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) asesor WSA Mariusz Pawełczak Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2024 r. sprawy ze skargi W. Ł. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy z dnia 21 grudnia 2023 r. nr 30/2023 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] października 2023 r. nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w N. nad N. ("PPIS") umorzył postępowanie wszczęte na skutek sprzeciwu z dnia [...] października 2023 r. wniesionego przez W. Ł., prowadzącego działalność pod nazwą: W. Ł. Przedsiębiorstwo [...] (dalej powoływanego również jako "skarżący"). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przedstawił stan faktyczny sprawy wskazując w szczególności , że w dniu [...] października 2023 r. przedstawiciele organu udali się do Magazynu przy ul. [...], [...], celem przeprowadzenia czynności kontrolnych na podstawie upoważnienia do kontroli nr [...] z dnia [...].10.2023 r. Po wejściu do pierwszego pomieszczenia magazynu pracownicy zostali jednak wyproszeni przez właściciela, pomimo okazania legitymacji służbowych oraz upoważnienia do kontroli. Pracownicy ponownie udali się do magazynu z przedstawicielem Policji, jednak nie zostali wpuszczeni do obiektu. Protokół z czynności kontrolnych został sporządzony w siedzibie organu. W dniu [...] października 2023 r. jak wskazał PPIS, do organu wpłynął pisemny sprzeciw pełnomocnika skarżącego (na piśmie z dnia [...] października 2023 r.), wniesiony na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 221, dalej jako "P.p.") w zw. z art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 338 ze zm., dalej jako "u.p.i.s.") na działania organu podjęte w S. przy ul. [...] w dniu [...] października 2023 r. Organ, mając na uwadze że sprzeciw można wnieść tylko w czasie trwania postępowania kontrolnego, gdyż tylko wtedy można odstąpić od czynności kontrolnych, uznał że postępowanie wszczęte na skutek sprzeciwu wniesionego po zakończeniu czynności kontrolnych – które rozpoczęto w dniu [...].10.2023 r. i zakończono w tym samym dniu, co udokumentowano w protokole kontroli sprawdzającej [...] z dnia [...].10.2023 r. – stało się bezprzedmiotowe i dlatego na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej jako "k.p.a.") umorzył postępowanie wszczęte na skutek przedmiotowego sprzeciwu. Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie, żądając jej uchylenia i zarzucając: 1) błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że przeprowadzono kontrolę, podczas gdy kontrolujący nie wykonali żadnych czynności kontrolnych i odstąpili od ich przeprowadzenia, a wykonanie czynności w sprawie nastąpiło w siedzibie organu – co w konsekwencji stanowi rażące naruszenie art. 49 ust. 1 P.p., zgodnie z którym czynności kontrolne mogą być przeprowadzane dopiero po doręczeniu upoważnienia do kontroli przedsiębiorcy; 2) naruszenie art. 50 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 1 P.p., które nakazują przeprowadzenie czynności kontrolnych w obecności przedsiębiorcy w siedzibie przedsiębiorcy w godzinach jego pracy, podczas gdy jak wynika ze stanowiska organu przeprowadził on wirtualną kontrolę w siedzibie organu w obecności funkcjonariuszy policji – co stanowi działanie nieznane ustawie i rażąco narusza podstawowe prawa przedsiębiorcy, 3) naruszenie art. 48 ust. 1 P.p. poprzez brak zawiadomienia przedsiębiorcy o zamiarze wszczęcia kontroli. 4) naruszenie art. 57 ust. 4 pkt 1 P.p. poprzez brak dokonania wpisu o kontroli w książce kontroli poprzez organ I stopnia, co uniemożliwia stwierdzenie kiedy rozpoczęto, a kiedy zakończono kontrolę. Dodatkowo w piśmie z dnia [...] grudnia 2023 r. skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z pisma Komendanta KPP w N. nad N. na fakt braku przeprowadzenia przez PPIS czynności kontrolnych i braku odbycia jakiejkolwiek kontroli, co oznacza że bezzasadnie doszło do umorzenia postępowania. Rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym Inspektor Sanitarny ("PWIS") decyzją z dnia [...] grudnia 2023 r. [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że podniesione zarzuty są niezasadne. Wyjaśnił, że nie doszło do naruszenia art. 49 ust. 1 P.p., bowiem w sprawie kontrolujący – wbrew stanowisku skarżącego - wykonali czynności kontrolne, podjęli również próbę wręczenia upoważnienia, jednak zostali zmuszeni do opuszczenia terenu zakładu i sporządzenia protokołu z czynności kontrolnych w siedzibie organu. Powołując się na treść art. 48 ust. 11 pkt 1 P.p. PWIS wyjaśnił, że w sprawie nie było konieczności zawiadomienia o kontroli. Nie zgodził się również z zarzutem naruszenia art. 50 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 1 P.p. wskazując, że kontrola z uwagi na utrudnianie jej przez przedsiębiorcę przeprowadzona została w dalszej części w siedzibie organu, gdyż przedstawiciele organu zostali zmuszeni do opuszczenia terenu zakładu i nie mieli możliwości prowadzenia dalszej kontroli w obecności przedsiębiorcy. Odnośnie braku dokonania wpisu o kontroli w książce kontroli, organ odwoławczy wskazał, że wynikało to z nieudostępnienia książki, co zostało odnotowane w protokole kontroli. Na powyższe rozstrzygnięcie skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, domagając się uchylenia obydwu wydanych w sprawie decyzji i formułując zrzuty w istocie tożsame z podniesionymi już na gruncie odwołania. Podniósł dodatkowo zarzut naruszenia art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 11 P.p. poprzez przyjęcie, że dla organu wiążąca jest data wpływu sprzeciwu do organu, podczas gdy datą wniesienia pisma jest data jego nadania w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy, co nastąpiło w dniu [...] października 2023 r. oraz naruszenie art. 6 ust 2 rozporządzenia (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych poprzez przyjęcie, że sklep internetowy jest przedsiębiorstwem spożywczym, podczas gdy skarżący sprzedaje przez internet produkty trwale opakowane, których nie produkuje, które to naruszenie wystąpiło w celu obejścia prawa i wprowadzenia kontroli przepisów prawa unijnego bez względu na to, iż nie mają zastosowania w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej powoływanej jako "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Wniesienie skargi powoduje zaś wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego, w ramach którego sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany granicami skargi, a więc zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.). Sąd zobowiązany jest więc wziąć pod uwagę z urzędu wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. Przeprowadzona przez Sąd w ramach tak zakreślonej kognicji kontrola wykazała, że zaskarżony akt nie narusza prawa. Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie była decyzja PWIS z dnia [...] grudnia 2023 r. utrzymująca w mocy decyzję PPIS z dnia [...] października 2023 r. w przedmiocie umorzenia postępowania wszczętego na skutek sprzeciwu skarżącego wniesionego na podstawie art. 59 ust. 1 P.p. A zatem jedynie w tym zakresie zostało wszczęte postępowanie sądowoadministracyjne i tym samym wyznaczone granice sprawy rozpoznawanej przez Sąd. Podstawę prawną kontrolowanych rozstrzygnięć stanowił przepis art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym - gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W związku z powyższym koniecznym w sprawie było przede wszystkim zweryfikowanie tego, czy organy obu instancji zasadnie uznały, że postępowanie wszczęte sprzeciwem skarżącego stało się bezprzedmiotowe z uwagi na jego wpływ do organu już po zakończeniu czynności kontrolnych i z tej przyczyny stwierdziły, że zasadnym będzie umorzenie tego postępowania. W okolicznościach sprawy - jak wynika z akt administracyjnych przedłożonych do Sądu - w dniu [...].10.2023 r. przedstawiciele organu I instancji na podstawie upoważnienia nr [...] podjęli próbę przeprowadzenia kontroli sanitarnej w magazynie przy ul. [...], S., w zakresie spełnienia wymagań prawa żywnościowego dotyczącego złożenia wniosku o wpis do rejestru zakładów albo zatwierdzenie zakładu i o wpis do rejestru zakładów, posiadania wpisu do rejestru zakładów albo decyzji o zatwierdzeniu zakładu i wpisu do rejestru zakładów oraz oceny stanu sanitarno-higienicznego obiektu. Z uwagi na to, że nie zostali wpuszczeni do obiektu celem przeprowadzenia kontroli sanitarnej, protokół z czynności kontrolnych został sporządzony w siedzibie. Protokół ten o nr [...] znajduje się w aktach sprawy. W treści przedmiotowego protokołu wskazano m.in. w pkt 7 na czas trwania kontroli z określeniem wykonywanych czynności w poszczególnych przedziałach czasowych - w dniu [...].10.2023 r. od godz. 10:07 do 10:08 i od 10:17 do 10:19 czynności kontrole w magazynie w S., od godz. 10:50 do 12:40 czas opracowywania protokołu. Ponadto w aktach sprawy znajduje się sprzeciw wniesiony przez pełnomocnika skarżącego na piśmie z dnia [...].10.2023 r. wraz z kopertą, w której go nadano poprzez operatora pocztowego. Koperta ta opatrzona jest stemplem pocztowym z dnia [...].10.2023 r. świadczącym o nadaniu go w tym dniu w Urzędzie Pocztowym w S. oraz prezentatą organu I instancji wskazującą na datę wpływu do PPIS w dniu [...].10.2023 r. Wyjaśnić należy, że sprzeciw, o którym mowa w art. 59 ust. 1 P.p. stanowi środek prawny służący - jak wynika to z jego istoty oraz funkcji - kwestionowaniu prawidłowości działania organu kontroli z punktu widzenia zasad prowadzenia kontroli, które w związku z podjęciem i wykonywania czynności miałyby doznać uszczerbku w związku z naruszeniem przez organ enumeratywnie wymienionych przepisów ustawy Prawo przedsiębiorców. Przy czym stosownie do ust. 3 tego artykułu sprzeciw przedsiębiorca wnosi na piśmie do organu kontroli, którego czynności sprzeciw dotyczy. O wniesieniu sprzeciwu przedsiębiorca zawiadamia na piśmie kontrolującego. Sprzeciw wnosi się w terminie 3 dni roboczych od dnia wszczęcia kontroli przez organ kontroli lub wystąpienia przesłanki do wniesienia sprzeciwu (ust. 4). Wniesienie sprzeciwu stosownie do ust. 5 tego artykułu powoduje wstrzymanie: 1) czynności kontrolnych przez organ kontroli, którego czynności sprzeciw dotyczy - z chwilą doręczenia kontrolującemu zawiadomienia o wniesieniu sprzeciwu; 2) biegu czasu trwania kontroli - od dnia wniesienia sprzeciwu do dnia zakończenia postępowania wywołanego jego wniesieniem. Organ kontroli w terminie 3 dni roboczych od dnia otrzymania sprzeciwu rozpatruje sprzeciw oraz wydaje postanowienie o: 1) odstąpieniu od czynności kontrolnych; 2) kontynuowaniu czynności kontrolnych (ust. 7). Jak wskazano zaś w ust. 16, do postępowań, o których mowa w ust. 6, 7 i 9, w zakresie nieuregulowanym stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazać należy przy tym, że brzmienie art. 59 ust. 7 P.p. nie pozostawia wątpliwości co do tego, że przedmiotem władczego i jednostronnego rozstrzygnięcia ad meritum (dla którego ustawodawca przewidział prawną formę postanowienia), może być tylko trwająca kontrola działalności gospodarczej, prowadzonej przez przedsiębiorcę, który złożył sprzeciw w trybie art. 59 ust. 1 P.p. Tylko w takim przypadku można bowiem orzec o odstąpieniu od czynności kontrolnych, bądź o kontynuowaniu tych czynności. W sytuacji zatem, gdy sprzeciw wpływa do organu kontroli już po zakończeniu czynności kontrolnych, brak jest jednego z elementów stosunku administracyjnoprawnego, o którym organ może rozstrzygnąć na podstawie art. 59 ust. 1 P.p. - trwających czynności kontrolnych (por. wyrok NSA: z dnia 16 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 771/16 oraz z dnia 20 września 2018 r., sygn. akt II OSK 841/18). Ponadto mając na uwadze treść art. 59 ust. 16 P.p., podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. W niniejszej sprawie – jak już wykazano powyżej i co potwierdzają akta administracyjne - żądanie wszczęcia postępowania w formie sprzeciwu zostało doręczone organowi I instancji w dniu [...].10.2023 r., natomiast kontrola zakończyła się w dniu [...].10.2023 r. o godz. 12:40 W związku z powyższym stwierdzić należy, że skoro sprzeciw wniesiony na podstawie art. 59 ust. 1 P.p. wniesiony został już po zakończeniu kontroli, to tym samym zasadnym było wydanie rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., co też miało miejsce w realiach sprawy. Jednocześnie wskazać należy, że strona skarżąca nie kwestionowała w sprawie istotnych dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy ustaleń faktycznych, potwierdzając ustalenia organu wynikające z akt administracyjnych, tj. że w dniu [...].10.2023 r. nadała sprzeciw w placówce pocztowej. Jedynym zarzutem strony związanym ściśle z przedmiotem sprawy (dotyczącej umorzenia postępowania wszczętego sprzeciwem) był zarzut nieprawidłowej wykładni przepisów - polegającej na przyjęciu, dla organu wiążąca jest data wpływu sprzeciwu do organu, a nie data jego nadania w placówce pocztowej - która w efekcie doprowadziła do uznania postępowania za bezprzedmiotowe. Jak już wykazano jednak powyżej, zarzut ten okazał się niezasadny. Dostrzec należy na marginesie, że w okolicznościach sprawy, w której to kontrola zakończyła się [...].10.2023 r. nawet przyjęcie założenia, zgodnego z argumentacją skarżącego, że organ związany jest datą nadania sprzeciwu w placówce pocztowej, prowadziłoby do stwierdzenia, że skoro przedmiotowy sprzeciw został nadany [...].10.2023 r., to wniesiono go już po zakończeniu czynności kontrolnych. Natomiast pozostałe sformułowane przez stronę zarzuty dotyczyły naruszeń związanych z prawidłowością prowadzenia kontroli, które w przeważającej części zgodnie z art. 59 ust. 1 P.p. mogą stanowić podstawę wniesienia sprzeciwu (z ograniczeniem do enumeratywnie wskazanych przepisów). Wyjaśnić należy jednak, że przedmiotowa sprawa zawisła przed Sądem dotyczyła wyłącznie badania legalności rozstrzygnięcia dotyczącego formalnej kwestii, jakim było umorzenie postępowania zainicjowanego wniesionym sprzeciwem z uwagi na bezprzedmiotowość. Nie było więc w sprawie potrzeby odnoszenia się do zarzutów merytorycznych dotyczących prawidłowości przeprowadzonej kontroli, które są poza przedmiotem niniejszej sprawy. Podsumowując, Sąd uznał, że ustalony przez organy stan faktyczny dał podstawę do umorzenia (na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.) postępowania wszczętego sprzeciwem skarżącego na czynności kontrolne organu podjęte w dniu [...].10.2023 r. W istocie w sprawie zachodziła bowiem bezprzedmiotowość postępowania wszczętego sprzeciwem od czynności kontrolnych, które zostały już wcześniej zakończone. Na gruncie reżimu normatywnego art. 59 P.p. nie można oczekiwać innego rozstrzygnięcia sprawy wszczętej sprzeciwem otrzymanym po zakończeniu czynności kontrolnych, jak tylko wydania decyzji umarzającej postępowanie. W konsekwencji Sąd uznał, że zarzuty skargi były bezzasadne i skarga w oparciu o art. 151 p.p.s.a. podlegała oddaleniu.