II SA/Bd 153/09

23 czerwca 2009r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie WSA: Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Protokolant Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 czerwca 2009r. sprawy ze skargi A.H. i M.R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2008r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę II SA/Bd 153/09 Uzasadnienie Działający z upoważnienia Prezydenta Miasta T. zastępca Dyrektora Wydziału Gospodarki Nieruchomościami wydał w dniu [...]r. decyzję, orzekając o nieodpłatnym zwrocie nieruchomości będącej własnością Gminy B., położonej w B., przy ul. K. 1, 3 i 5, oznaczonej geodezyjnie numerami działek: 4/3, 4/5 i 5/2, na rzecz: - A. H. w udziale wynoszącym 12/48 części, - A. R. w udziale wynoszącym 12/48 części, - W. D. w udziale wynoszącym 6/48 części, - B. Ł. w udziale wynoszącym 4/48 części, - D. Ł.-B. w udziale wynoszącym 4/48 części, - B. Ł. w udziale wynoszącym 4/48 części, - D. K. w udziale wynoszącym 3/48 części, - T. K. w udziale wynoszącym 3/48 części, oraz umorzył postępowanie w odniesieniu do zwrotu części nieruchomości położonej obecnie przy ul. G., oznaczonej geodezyjnie numerami 11 i 14. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że Skarb Państwa na podstawie decyzji z dnia [...] r. Urzędu Miejskiego w B. - Zarządu Gospodarki Terenami o wywłaszczeniu i odszkodowaniu, przejął od J. K., Z. H., W. R., A. K., B. Ł., D. Ł. – B. i B. Ł., na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, zabudowaną nieruchomość położoną w B.- M., o łącznej powierzchni 3,1350 ha, za odszkodowaniem w kwocie [..] zł. Wywłaszczenie nastąpiło z przeznaczeniem pod budowę Leśnego Parku Kultury i Wypoczynku w B., w oparciu o plan realizacyjny zatwierdzony decyzją Urzędu Miejskiego – Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska w B., z dnia [...] r. W rozumieniu art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603), dalej zwaną "ustawą o g. n.", grunty objęte tym postępowaniem są nieruchomościami wywłaszczonymi i tym samym stosuje się do nich przepisy Rozdziału 6, Działu III tej ustawy. Sposób wykorzystania nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot został ustalony podczas wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 4 marca 2004 r. Ustalono wtedy, że projektowane działki nr 4/3, 4/5 i 5/2 są częściowo zabudowane zdewastowanymi obiektami dawnego browaru b. będącymi w bardzo złym stanie technicznym, teren jest otwarty, niezagospodarowany, porośnięty pojedynczymi drzewami. Działka nr 11 jest w znacznej części ogrodzona i użytkowana jako padok dla koni, a częściowo porośnięta drzewami i krzewami. Działka nr 14 to teren nieużytkowany, porośnięty drzewami i krzewami. W wyniku przeprowadzonego postępowania organ ustalił, że na działkach o numerach geodezyjnych 4/3, 4/5 i 5/2 pomimo upływu około 29 lat od momentu wywłaszczenia nieruchomości, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia. Ponadto nie użytkowane przez wiele lat obiekty znajdujące się na gruncie uległy dewastacji. Wobec tego, w ocenie organu zachodzą przesłanki uzasadniające zwrot tej nieruchomości i to w stanie, w jakim znajduje się w dniu jej zwrotu. W kwestii zwrotu Gminie B. zwaloryzowanego odszkodowania, organ w oparciu o operat szacunkowy z dnia 28 kwietnia 2007 r. ustalił, że wartość nieruchomości podlegającej zwrotowi od momentu wywłaszczenia uległa zmniejszeniu o kwotę [...] zł. Aby określić wielkość odszkodowania podlegającego zwrotowi przez spadkobierców byłych właścicieli tej nieruchomości przyjęto, że za 1 m² gruntu przyznano odszkodowanie w kwocie [...] zł. Na tej podstawie obliczono, że za grunt o powierzchni 1,7700 ha przyznano odszkodowanie w kwocie [...] zł. W wyniku przeprowadzonej waloryzacji wskaźnika wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych od dnia 1 stycznia 1979 r. ustalono kwotę odszkodowania na [...] zł. Biorąc pod uwagę, że wartość zwaloryzowanego odszkodowania należnego Gminie B. jest mniejsza od kwoty określającej stopień zmniejszenia wartości nieruchomości, organ orzekł o nieodpłatnym zwrocie nieruchomości. Odnośnie działek o numerach geodezyjnych 11 i 14 organ stwierdził, że nie ma podstaw prawnych do rozpoznania wniosku o ich zwrot, gdyż na podstawie decyzji Zarządu Miasta B. z dnia [...] r. obciążone one zostały prawem użytkowania wieczystego na rzecz Leśnego Parku Kultury i Wypoczynku, które to prawo zostało wpisane do księgi wieczystej w dniu 15 lutego 1993 r., to jest przed wejściem w życie ustawy o g.n. – 1 stycznia 1998 r. Powyższe, jak wskazał organ wynika z art. 229 tej ustawy, zgodnie z którym byłemu właścicielowi lub jego spadkobiercy nie przysługuje roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli przed dniem 1 stycznia 1998 r. nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli W. D., B Ł., A. H. i M. R. oraz Prezydent Miasta B. Ten ostatni wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej orzeczenia, że zwrot nieruchomości następuje nieodpłatnie i o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w celu ustalenia kwoty zwaloryzowanego odszkodowania przypadającego do zwrotu na rzecz Miasta B. Uzasadniając swoje stanowisko wskazał, że organ określając wartość nieruchomości według jej stanu z dnia wywłaszczenia błędnie ten stan ocenił. W efekcie przeszacowano zarówno wartość 1m² powierzchni użytkowej jak i zabudowań mieszkaniowych. Nie wzięto bowiem pod uwagę złego stanu technicznego budynków browaru i zabudowań mieszkalnych w chwili wywłaszczenia nieruchomości. Ponadto Prezydent zarzucił błędną wykładnię art. 140 ust. 3 ustawy o g. n. i zasugerował zastosowanie wykładni funkcjonalnej dzięki czemu zwrot części nieruchomości wiązałby się ze zwrotem takiej części odszkodowania, która odpowiadałaby wartości zwróconej nieruchomości, co jak można wnosić z treści art. 1 i 2 art. 140 - było zamysłem ustawodawcy. W ocenie Prezydenta odmienny pogląd stwarzałby możliwość przejęcia mienia o znacznej wartości za jej ułamek, co odbywałoby się ze znaczną szkodą dla własności publicznej. W odwołaniu wniesionym przez W. D., B. Ł., A. H. i M. R. zaskarżono pkt 3 decyzji, dotyczący umorzenia postępowania w odniesieniu do zwrotu części nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działki nr 11 i 14. Podniesiono, że wpis do księgi wieczystej prawa użytkowania wieczystego na rzecz Leśnego Parku Kultury i Wypoczynku w B. został dokonany po skutecznym wszczęciu postępowania o zwrot nieruchomości, które miało miejsce w dniu 28 grudnia 1992 r. i które to postępowanie nie zostało zakończone żadną decyzją. W efekcie złożonych odwołań Wojewoda [...], jako organ II instancji wydał w dniu [...] r. decyzję uchylającą w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi. Z uzasadnienia tego rozstrzygnięcia wynika, że Wojewoda uwzględnił odwołanie Prezydenta Miasta B. Wymienił nieprawidłowości operatu szacunkowego, które spowodowały ustalenie w jego ocenie niewłaściwej wysokości odszkodowania przypadającego Gminie B. - nieadekwatnej do rzeczywistej wartości nieruchomości. Uznał, że błędne założenia i sporne ustalenia, wynikające z operatu szacunkowego będącego podstawą wydania zaskarżonej decyzji, wymagają przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zasadniczej części, co powoduje konieczność uchylenia decyzji Prezydenta Miasta T. i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Odnośnie odwołania osób wnioskujących o zwrot nieruchomości, Wojewoda wskazał na treść art. 229 ustawy o g. n. i stwierdził, że ustalenia faktyczne dotyczące działek o nr 11 i 14 wypełniają dyspozycję tego artykułu co przesądza o wygaśnięciu prawa do zwrotu, a w konsekwencji o umorzeniu postępowania w stosunku do tej części nieruchomości. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, złożyli A. H. i M. R., wnosząc o jej uchylenie w części dotyczącej rozstrzygnięcia w przedmiocie działek o numerze geodezyjnym 11 i 14, zarzucając organom naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 229, 136 ust. 3 ustawy o g. n. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o g. n. oraz art. 7, 9 i 156 § 1 pkt 2 kpa. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że naruszenie prawa materialnego przez organ polegało na nie dokonaniu zwrotu nieruchomości (działek nr 11 i 14) w wyniku zastosowania wyłączenia przewidzianego art. 229 ustawy o g. n. w sytuacji, gdy ustanowienie użytkowania wieczystego – będące przesłanką zastosowania wyłączenia z art. 229 – naruszało prawa osób trzecich. Wskazano, że skarżący zgłosili roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w dniach 28 i 29 grudnia 1992 r., to jest przed dokończeniem procesu uwłaszczeniowego na rzecz Leśnego Parku Kultury i Wypoczynku (LPKiW). Proces ten bowiem zainicjowany został decyzją Zarządu Miasta B. z dnia [...] r., a zakończony konstytutywnym wpisem w księdze wieczystej w dniu 15 lutego 1993 r. Wskazano także, że organ prowadzący postępowanie uwłaszczeniowe, z naruszeniem zasady wynikającej z art. 9 kpa, nie poinformował poprzedniego właściciela nieruchomości lub jego spadkobierców o roszczeniu dotyczącym zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W związku z tym, zdaniem skarżących, ustanowienie użytkownika wieczystego na rzecz LPKiW, naruszało prawa osób trzecich i to pomimo okoliczności, że przed zakończeniem procesu uwłaszczenia LPKiW owe osoby trzecie wystąpiły o zwrot spornej nieruchomości. Na potwierdzenie zawartego w skardze stanowiska szeroko przytoczono poglądy doktryny oraz orzecznictwo sądów. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Dodatkowo podkreślił, że w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie art. 229 w zw. z art. 233 ustawy o g.n., których treść przytoczył. Podkreślił, że działkami o nr 11 i 14 rozporządzono przed 1 stycznia 1998 r. w sposób określony w art. 229 ustawy o g. n. i w związku z tym roszczenie o ich zwrot nie przysługuje byłym właścicielom czy ich następcą prawnym, choćby były spełnione przesłanki do zwrotu wynikające z art. 136 w zw. z art. 137 ustawy o g. n., oraz że stanowisko takie znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269; z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd rozpatrując skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania administracyjnego, nie wkraczając przy tym w uprawnienia organów administracji do orzekania bezpośrednio o prawach i obowiązkach stron postępowania administracyjnego. Sąd nie może także oprzeć kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej. Uchylenie decyzji administracyjnej względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających wpływ na wynik sprawy. Oceniając zaskarżoną decyzję w zakresie, w jakim Sąd władny jest to uczynić, a więc z punktu widzenia jej legalności, stwierdzić należy, że nie uchybia ona prawu. Na wstępie koniecznym jest podkreślenie, że przedmiotem zaskarżenia jest decyzja organu II instancji, uwzględniająca odwołanie jednej ze stron postępowania administracyjnego. Wydana ona została na podstawie art. 138 § 2 kpa i jest decyzją kasacyjną, powodującą przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Konieczną przesłanką umożliwiającą wydanie tego typu decyzji jest ustalenie przez organ II instancji, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w części. W niniejszej sprawie przesłanka taka niewątpliwie zaistniała. Jak słusznie wskazuje organ II instancji w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, wyjaśnienia wymaga dlaczego w operacie szacunkowym z dnia 28 kwietnia 2007 r., będącym podstawą wydania decyzji przez organ I instancji, założono, że dla potrzeb określenia wartości na dzień wywłaszczenia przyjęto lokalizację nieruchomości jako przeciętną, a dla potrzeb określenia aktualnej wartości przyjęto lokalizację niekorzystną. Wyjaśnienia wymaga także sposób określenia wysokości odszkodowania przypadającego Gminie B. Dokonując bowiem obliczeń przyjęto, iż na działkach podlegających zwrotowi (4/3, 4/5 i 5/2) znajduje się taka sama ilość zabudowań, jak na działkach, które nie podlegają zwrotowi (11 i 14). Tymczasem działki nr 11 i 14 są niezabudowane. Tylko na działkach o nr 4/3 i 4/5 znajdują się budynki. Rozważenia wymaga więc możliwość doliczenia do wartości gruntu przy określeniu wartości nieruchomości, wartość składników budowlanych ([...] zł). Koniecznym jest także uwzględnienie wysokości odszkodowania składników roślinnych. Ponadto należy wyjaśnić, dlaczego w operacie przyjęto stan techniczny budynków w dniu wywłaszczenia jako średni i czy uwzględniono to, że znajdujący się na tym gruncie browar nie funkcjonował już od wielu lat, co mogło mieć wpływ na jego stan techniczny, a co za tym idzie wartość. Powyższe kwestie mają istotny wpływ na wynik sprawy. Zależy od nich wysokość ewentualnego odszkodowania podlegającego zwrotowi Gminie B. Wymaga to przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Koniecznym bowiem będzie weryfikacja ustaleń zawartych w operacie szacunkowym będącym podstawą orzekania przez organ I instancji, czy to w drodze pisemnych wyjaśnień biegłego rzeczoznawcy – autora tego operatu, czy też poprzez sporządzenie nowego operatu szacunkowego. Powyższe uzasadnia przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji w trybie art. 138 § 2 kpa. Zaskarżona decyzja nie narusza więc przepisów prawa, na podstawie których została wydana. Podkreślić należy, że efektem wydania tej decyzji jest to, że organ i instancji będzie rozpoznawał ponownie cała sprawę i wyda, nie będąc związany wskazaniami organu II instancji, nowe rozstrzygnięcie w sprawie. O treści tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy nie może w żaden sposób przesądzać w decyzji kasacyjnej. Od tego rozstrzygnięcia będzie oczywiście przysługiwało odwołanie stronom postępowania, w przypadku gdy uznają one, że narusza ono przepisy prawa. Mając powyższe na uwadze orzeczono o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.). Na marginesie zauważyć należy, że w sytuacji, takiej jak w niniejszej sprawie, kiedy to dochodzi do zgodnego z przepisami prawa uchylenia decyzji organu I instancji w całości, brak uzasadnienia do rozstrzygania przez Sąd o prawidłowości tej decyzji w jakiejś części - np. w części zaskarżonej przez skarżących. Warto w tym kontekście przywołać przepis art. 141 § 4 zdanie drugie powyżej zacytowanej ustawy, zgodnie z którym tylko, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrywana przez organ administracji, uzasadnienie wyroku powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W niniejszej sprawie, wobec oddalenia skargi nie jest to konieczne.