II SA/Bd 154/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA: Wojciech Jarzembski Sędzia WSA: Grażyna Malinowska-Wasik Asesor WSA: Anna Klotz (spr.) Protokolant Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi Anny K. na uchwałę Rady Miasta W. z dnia [...] 2004 nr [...] w przedmiocie zarzutów do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Anna K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na uchwałę Rady Miasta W. z dnia [...] 2004 r. Nr [...] odrzucającą zarzuty wniesione do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w jednostce ewidencyjnej Miasto W., dla ulicy głównej [...], na odcinku od ulicy [...] do [..]. Z akt sprawy wynika, że Prezydent Miasta W. opracował projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla w/ wymienionego obszaru, który został wyłożony do wglądu publicznego od dnia 10 lipca 2003r. do dnia 1 sierpnia 2003r. Skarżąca, właścicielka nieruchomości położonej przy ulicy [...] we W., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka m [...] km 77, złożyła w dniu [...] 2003 r. wnioski przeciwko projektowanej ulicy, gdyż nieruchomość należąca do skarżącej położona jest w obszarze objętym w/ wymienionym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ z uwagi na interes prawny skarżącej, złożone wnioski zakwalifikował jako zarzuty na podstawie art. 24 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 1999r. Nr 15 , poz. 139 ze zm.). Rada Miasta W. zaskarżoną uchwałą odrzuciła zarzuty w całości i nie stwierdziła konieczności dokonania zmian w projekcie miejscowego planu. Swoje stanowisko uzasadniła w ten sposób, że ustalenia projektu planu są zgodne ze "Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta W.". Przedstawiony projekt planu nie wprowadza przebiegu nowej ulicy, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Miasta W. Zdaniem organu teren pod budowę ulicy głównej został zarezerwowany już w 1975r., przyjęto wówczas szerokość w liniach rozgraniczających 120m. Organ wyjaśnił, że rozpatrywanych było wiele wariantów przebiegu planowanej ulicy. Wszystkie sporządzone opracowania projektowany przebieg uznawały za optymalny z powodu względów komunikacyjnych, ekonomicznych i względów społeczny. Prezydent Miasta W. zbadał wszystkie aspekty przebiegu ulicy. Ostateczny przebieg trasy jest wynikiem wieloletnich analiz przeprowadzanych przez pracowników urzędu, podległych służb, czy niezależnych specjalistów z W., ale jest to również opinia ekspertów niezwiązanych z miastem . Ostatnim opracowaniem jest "Analiza porównawcza uwarunkowań planistyczno - realizacyjnych połączenia komunikacyjnego ulicą o trajektorii generalnej wschód-zachód jednostek strukturalnych miasta: [...]" sporządzona w lutym 2004. "Analiza podaje i przedstawia proponowane przez lata inne warianty przebiegu i jest syntezą opracowań dotychczas wykonanych. Zdaniem organu Rada Miasta W. uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może naruszyć interes prawny właściciela nieruchomości. Przy projektowaniu bardzo dokładnie był rozpatrywany przebieg projektowej ulicy i do minimum ograniczona ingerencję w interes prawny właścicieli. Organ powołał się na postanowienia art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, z których wynika, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodne z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe właściciel może żądać od gminy wykupienia nieruchomości, czy zamiany na inną. Wykup następuje po cenach rynkowych. Ponadto przyjęte w projekcie planu rozwiązania są właściwe pod względem ochrony środowiska, co potwierdzają opracowania. W zakresie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, planowana ulica spełnia wszystkie wymagania. Zdaniem organu zawężona do szerokości 40,0 m ulica w swoich liniach rozgraniczających zabezpieczy możliwość realizacji wszystkich niezbędnych elementów ulicy jak: jezdnie, chodniki, ścieżki rowerowe, pasy zieleni izolacyjnej, pasy włączeń i wyłączeń. Projekt planu został pozytywnie zaopiniowany i uzgodniony przez wszystkie wymagane przepisami prawa instytucje i organy, również z zakresu komunikacji i ochrony środowiska. Organ przyznaje, że projektowana ulica w swojej historii miała projektowaną najpierw szerokość - 120 m, a od 1988 roku - 80 m, lecz jego zdaniem w okresach wcześniejszych wiele rzeczy było przyjmowanych "na wyrost" nie licząc się z opinią obywateli i prywatną własnością. Dlatego wychodząc naprzeciw obecnym czasom postanowiono zmniejszyć szerokość oczywiście nadal spełniając wszystkie wymagane prawem przepisy. Po uchwaleniu planu prawie cała nieruchomość należąca do skarżącej znajdowałaby się w liniach rozgraniczających ulicy. W momencie realizacji ulicy nie byłoby możliwości korzystania z działki w dotychczasowy sposób. W związku z powyższym organ poinformował skarżącą, że właściciel nieruchomości może skorzystać z możliwości jakie daje mu ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i żądać od gminy wykupu nieruchomości. Organ rozumiejąc sytuacje skarżącej i jej związanie z nieruchomością otrzymaną po rodzicach stwierdził, że nie jest jednak możliwy taki przebieg ulicy, który omijałby jej nieruchomość. Już w planie miejscowym z 1963 roku nieruchomość została przeznaczona pod ulicę i taki stan trwał latami. Budowa ulicy była planowana przez miasto od ponad 30 lat, należało się więc liczyć z możliwością wykupu. Wśród argumentów organ powołał się na to ,że w sąsiedztwie wiele nieruchomości zostało pod ulicę wykupionych wcześniej. W skardze skierowanej do Sądu, na zaskarżoną uchwałę skarżąca zarzuca m.in.: naruszenie interesu prawnego, naruszenie art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP i wnosi o stwierdzenie nieważności uchwały Nr [...] Rady Miasta W. z dnia [...] 2004r. W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Podstawę prawną wniesienia skargi do Sądu w niniejszej sprawie stanowi przepis art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139), dalej zwanej ustawą. Na wstępie Sąd wyjaśnia, że do spraw związanych z uchwaleniem miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, jak i ich zmian, nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej przez ustalenia przejęte w projekcie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowi przesłankę umożliwiającą wniesienie zarzutu do tego projektu, a w przypadku odrzucenia zarzutu, wniesienie skargi do Sądu. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia w postępowaniu planistycznym daje więc wnoszącemu zarzut legitymację strony w tym postępowaniu. Jest to odmienna konstrukcja prawna strony niż ta, o której mowa w art. 28 kpa. W postępowaniu planistycznym naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego zarzut przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, samo przez się, nie musi stanowić o naruszeniu prawa bądź przesądzać o nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym, w oparciu o przepisy której są przygotowywane i uchwalane miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, jest jedną z ustaw, która może ograniczać własność. Art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej chroni własność, ten sam jednak przepis dozwala na ograniczenie tego prawa pod warunkiem, że dokonuje się tego w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności (por. art. 140 kc). Zgodnie z poglądami doktryny i orzecznictwem sądowym, obowiązek uwzględnienia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego zarzut jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Do zadań własnych gminy należy bowiem ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 1 ustawy). Uszczegółowieniem tego przepisu, stanowiącego o tzw. władztwie planistycznym gminy, jest art. 10 ustawy, który konkretyzuje materie, jakie mogą być zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, tym samym również wcześniej w jego projekcie. Ustalenia w zakresie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu zawarte w projekcie planu są wynikiem przyjętych założeń technicznych oraz możliwości finansowych i gospodarczych gminy, i te czynniki najczęściej decydują o konkretnych rozwiązaniach, które - niestety - nie zawsze dadzą się zrealizować wyłącznie w granicach terenów należących do gminy bądź do Skarbu Państwa. Są to przypadki, w których prawo dopuszcza naruszenie cudzej własności, jednocześnie dając poszkodowanemu prawne możliwości dochodzenia stosownego zadośćuczynienia (art. 36 ustawy). Instrumentami umożliwiającymi ingerencję społeczną w procedury planowania są protesty i zarzuty, które jednak są środkami ograniczonymi znacznie uprawnieniami planistycznymi gminy, jak i przepisami prawa. Jest to płaszczyzna ścierania się interesów indywidualnych z interesem społecznym reprezentowanym przez radę gminy. Rada gminy, rozstrzygając o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutów, mając na uwadze powyżej omówione uwarunkowania, powinna brać również pod uwagę zakres naruszonych interesów prawnych poszczególnych podmiotów i proporcje tych naruszeń w porównaniu z innymi podmiotami. Inaczej mówiąc, prawnie uzasadnione władztwo planistyczne gminy nie powinno w sposób nadmierny, z pogwałceniem zasady sprawiedliwości społecznej, naruszać interesów prawnych jednych, chroniąc innych. Kontrola sądowa w sprawach skarg na uchwały rad gmin odrzucające zarzuty złożone do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprowadza się głównie do badania, czy nie został naruszony tryb postępowania oraz właściwość organów, co zostało określone w art. 18 ustawy. Ponadto Sąd bada, czy ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób nadmierny bądź z naruszeniem innych przepisów szczególnych, nie ingerują w sferę interesów prawnych lub uprawnienia skarżących. W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, żadne z powyżej omówionych kryteriów nie zostało naruszone. Wyznaczenie trasy, drogi mieści się w granicach uprawnień planistycznych organów gminy, celowość zaś takiej inwestycji nie może podlegać ocenie sądu z przyczyn omówionych wcześniej. Wszczęcie postępowania administracyjnego o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie może mieć wpływu na procedury planistyczne, chociaż fakt ten organy gminy muszą zapewne mieć na uwadze. W tym stanie rzeczy, wobec niestwierdzenia, aby zaskarżona uchwała podjęta została z naruszeniem prawa, należało orzec na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) jak w sentencji