II SA/Bd 1540/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant starszy sekretarz sądowy Dominika Znaniecka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 lutego 2014 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego przyznania zasiłku stałego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] nr [...] Wójt Gminy Ł., na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz.U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.), uchylił z dniem [...] decyzję własną z dnia [...] (nr [....]) o przyznaniu R. W. zasiłku stałego, i jednocześnie orzekł o odmowie przyznania stronie wskazanego świadczenia, począwszy od miesiąca maja [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, że przeprowadzone w sprawie postępowanie wyjaśniające, w szczególności zaktualizowany w dniu [...] wywiad środowiskowy wykazało, że R. W. i M. L., wbrew ich twierdzeniom, w dalszym ciągu tworzą rodzinę w rozumieniu art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej, a złożone przez nich oświadczenia z dnia [...] o rozpadzie konkubinatu od miesiąca [...], stanowią działania fikcyjne, mające na celu dalsze uzyskiwanie przez R. W. świadczenia z pomocy społecznej w postaci zasiłku stałego, pomimo zmiany sytuacji dochodowej rodziny, w z związku ze sprzedażą przez M. L. we [...] części gospodarstwa rolnego za kwotę [...] zł i tym samym przekroczeniem kryterium dochodowego ustanowionego dla osoby w rodzinie. O powyższym, jak wskazał organ, świadczy ustalona w takcie postępowania okoliczności, że R. W. i M. L. nadal wspólnie zamieszkają, że w pokoju zajmowanym przez skarżącego nie znajduje się żaden własny sprzęt gospodarstwa domowego (odrębna pralka, lodówka, gazówka, naczynia, garnki itd), a znajdują się rzeczy innych członków rodziny, a także okoliczność, że skarżący pozostaje na całkowitym utrzymaniu M. L., że wraz z nią wychowuje wspólne dzieci, żywi się i załatwia wspólne spawy, w tym sprawy urzędowe, a ponadto razem z nią robi zakupy i przygotowuje uroczystości rodzinne oraz prowadzi z nią dom, wykonując m.in. prace porządkowe w obrębie domu. Organ podkreślił również, że M. L. składa wnioski w imieniu skarżącego o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej oraz, że została ona upoważniona przez niego do odbioru przyznanego mu zasiłku stałego i że oświadczenie to nie zostało do chwili obecnej odwołane. Wskazał też, że na przełomie lat [...] nie dostrzegł zmiany czy pogorszenia się relacji pomiędzy M. L. a skarżącym. W ocenie organu, opisane okoliczności świadczą o faktycznym związku ww. osób, wspólnym ich gospodarowaniu i zamieszkiwania, a zatem o tym, że w dalszym ciągu tworzą oni rodzinę. Na tej podstawie organ uznał, że zasadne jest doliczenie do dochodu całej rodziny kwoty [...] zł, uzyskanej w miesiącu [...] przez M. L. z tytułu sprzedaży części gospodarstwa rolnego. To z kolei, jak wyjaśnił, wpłynęło na utratę prawa R. W. do zasiłku stałego, w związku z niespełnieniem w wyniku uzyskania tego jednorazowego dochodu kryterium dochodowego na osobę w rodzinę i w konsekwencji spowodowało konieczność wydania w sprawie przedmiotowej decyzji. Od ww. decyzji R. W. wniósł odwołanie. Powołując się na złożone w sprawie oświadczenia o rozpadzie konkubinatu podkreślił, że jest osobą samotnie gospodarującą i że w związku z tym, ustalając jego dochód, nie powinno doliczać się do niego dochodu byłej konkubiny. Odwołujący zanegował poczynione przez organ w trakcie zaktualizownanego wywiadu środowiskowego ustalenia zaznaczając, że nie ma żadnego majątku, pracy, ani też żadnych środków na życie. Oczywistym więc jest, jak zaznaczył, że nie posiada on też, jako osoba bez majątku i pieniędzy, jakichkolwiek odrębnych przedmiotów gospodarstwa domowego. Wyjaśnił, że nie odwołał upoważnienia udzielonego M. L., gdyż ma do niej zaufanie. Podniósł, że skoro jest osobą niepełnosprawną i nie ma żadnego dochodu, to tym samym M. L. go utrzymuje, w związku z tym ma on względem niej dług wdzięczności. Zaznaczył, że bezpodstawne i nieprawdziwe są twierdzenia organu, jakoby użytkował on cały dom oraz miał swobodny dostęp do wszystkich urządzeń domowych. Odwołujący powołał się także na fakt, że w dniu [...] M. L. złożyła pozew do Sądu Rejonowego w T., III Wydział Rodzinny i Nieletnich o zasądzenie od R. W. alimentów na rzecz dzieci, począwszy od miesiąca [...]. Wskazał, że to właśnie okoliczność, iż nie partycypuje on w kosztach utrzymania rodziny stała się przyczyną rozpadu jego związku z M. L. Powołując orzecznictwo sądów administracyjnych, podkreślił ponadto, że wspólne zamieszkanie nie przesądza jeszcze o tworzeniu rodziny w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej. Po rozpatrzeniu ww. odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) w T. decyzją z dnia [...] nr [...] orzekło o uchyleniu zaskarżoną decyzję w całości i umorzeniu postępowanie pierwszej instancji w całości. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie SKO powołało się okoliczność braku możliwości wydania przez organ I instancji decyzji w trybie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, w sytuacji, gdy ten sam organ, prowadząc wcześniej postępowanie w przedmiocie weryfikacji prawa M. L. do stypendiów szkolnych na rzecz jej i odwołującego dzieci, orzekł decyzjami z dnia [...] o cofnięciu tych świadczeń z powodu przekroczenia kryterium dochodowego, przyjmując w ramach ustalonego stanu faktycznego, że rodzina M. L. jest trzyosobowa i w skład jej nie wchodzi R. W. Wskazane decyzje stały się ostateczne, a WSA w Bydgoszczy oddalił wniesione w tych sprawach skargi. Tym samym, wobec przyjęcia takiego stanu faktycznego we wskazanym postępianiu niemożliwym jest, zdaniem SKO, przyjęcie odmiennego stanu faktycznego przez ten sam organ na potrzeby innego postępowania z zakresu pomocy społecznej. Ponadto, odnosząc się do istoty sporu SKO stwierdziło, że aby dane osoby była uznane za rodzinę w rozumieniu przepisu art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej, konieczne jest, w przypadku osób niespokrewnionych, spełnienie łączne wszystkich trzech przesłanek wymienionych w tym przepisie, tj. przesłanki faktycznego związku, wspólnego zamieszkiwania i wspólnego gospodarowania. Zdaniem organu, choć w sprawie niewątpliwym jest, że R. W. i M. L. razem mieszkają i wspólnie gospodarują, to jednak w ich przypadku nie wystąpiła jednocześnie przesłanka faktycznego związku, co uniemożliwia uznanie ich za rodzinę. Organ wskazał, że choć wspólne zamieszkiwanie, utrzymywanie całego gospodarstwo domowego z jednego tylko źródła dochodu, swobodne funkcjonowanie osoby nie posiadającej dochodu w gospodarstwie domowym i wspólne wychowywanie dzieci, prawie zawsze będzie tożsame z tworzeniem rodziny, zdefiniowanej w ustawie o pomocy społecznej, to jednak ta prawidłowość nie potwierdziła się w przedmiotowej sprawie. Brak bowiem synchronizacji, zwłaszcza między postępowaniami w przedmiocie stypendium szkolnego i zasiłku stałego, doprowadziło do sytuacji, że oświadczenia M. L. i R. W. o ustaniu konkubinatu urosły do rangi kluczowego dowodu, który w takiej sytuacji należy przyjąć, w szczególności, że ww. nadal deklarują brak między nimi więzi fizycznej i emocjonalnej. SKO podkreśliło, że M. L. i R. W. są w swoich twierdzeniach odnośnie ustania konkubinatu bardzo konsekwentni i że nie odwołali oni ich nawet przed Sądem, ryzykując utratę innych świadczeń pomocowych, co też miało miejsce. Ponadto powołano się na okoliczność wystąpienia przez M. L. z pozwem o zasądzenie na rzecz dzieci alimentów od R. W. SKO uznało, że w takich okolicznościach uchylenie decyzji o przyznaniu R. W. zasiłku stałego jest pozbawione podstaw, oraz że w efekcie bezprzedmiotowe jest postępowanie prowadzone w sprawie przez organ I instancji. Na powyższą decyzję SKO skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniósł Prokurator Okręgowy w T., domagając się jej uchylenia. Skarżący zarzucił decyzji organu II instancji naruszenia art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej, poprzez jego błędną wykładnię, mającą wpływ na wynik sprawy, a polegającą na uznaniu, że pojęcie rodziny określone w tym przepisie, oparte jest na trzech przesłankach, które muszą być spełnione łącznie, a ponadto naruszenia art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 2 kpa mające istotny wpływ na wynik sprawy, na skutek przyjęcia, że prowadzone w sprawie postępowanie jest bezprzedmiotowe i że tym samym zasadne jest uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania pierwszoinstancyjnego. Argumentując skargę Prokurator powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych stwierdził, iż to nie więzi uczuciowe i emocjonalne deklarowane przez zainteresowanych, lecz faktyczny związek realizujący się wspólnym gospodarowaniu i zamieszkiwaniu, kształtuje pojęcie rodziny w rozumieniu art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej. Jeżeli więc obiektywne okoliczności wskazują na istnienie tak rozumianego faktycznego związku miedzy danymi osobami, to deklaracje tych osób o braku łączącej ich więzi i jakiekolwiek relacje formalne między nimi, nie mają - jak zaznaczył – żadnego znaczenia dla możliwości uznania ich za rodzinę, o której mowa w art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej. Skoro zatem w przedmiotowej sprawie z okoliczności ustalonych przez organ I i II instancji wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że R. W. nie tylko wspólnie zamieszkuje z M. L., ale także posiada z nią wspólne gospodarstwo domowe, to tym samym należało uznać ich za rodzinę, jako że wszystkie okoliczności poza oświadczeniem deklarujących wskazują, iż pozostają oni w faktycznym związku. Wobec tego, powołując się na dokonanie przez SKO błędnej wykładnię art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej, Prokurator stwierdził, że organ II instancji nieprawidłowo i bezpodstawnie orzekł o uchyleniu decyzji organu I Instancji i umorzeniu postępowania pierwszoinstancyjnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści przepisów art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej powoływanej jako ppsa), należało wniesioną w sprawie skargę uwzględnić. Istota sporu w przedmiotowej sprawie dotyczy kwestii prawidłowej wykładni pojęcia rodziny w rozumieniu art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej, w kontekście okoliczności przedmiotowej sprawy. Zdaniem SKO, wbrew twierdzeniom organu I instancji, pojęcie rodziny zdefiniowane w tym przepisie powinno być oparte nie na dwóch, lecz na trzech wymienionych w tym przepisie przesłankach, a określona w tym przepisie przesłanka istnienia faktycznego związku winna być postrzegana nie tylko jako wspólne gospodarowanie i zamieszkiwanie, ale także jako wspólnota emocjonalna, zwłaszcza w sytuacji poczynienia przez ten sam organ odmiennych ustaleń faktycznych w innym postępowaniu z zakresu pomocy społecznej. Zdaniem Sądu przytoczone stanowisko organu II instancji jest błędne. Z przepisu art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej wynika, że rodzinę stanowią osoby spokrewnione i niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Wspólne zamieszkiwanie jest przesłanką uznania za rodzinę osób zamieszkujących ze sobą, jeżeli równocześnie z tym zamieszkiwaniem występuje element wspólnego gospodarowania. Polega ono na dzieleniu lokalu mieszkalnego w sposób pozwalający stwierdzić, że koncentruje się w nim aktywność życiowa osoby zamieszkującej. Wspólne gospodarowanie opiera się zaś na podziale zadań związanych z właściwym prowadzeniem gospodarstwa domowego (W. Maciejko w: W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, Warszawa 2010, s. 72-73). Wspólnie gospodarowanie może przejawiać się w różnych formach aktywności. Cechami charakterystycznymi dla prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego może być udział i wzajemna ścisła współpraca w załatwianiu codziennych spraw związanych z prowadzeniem domu, pokrywanie kosztów utrzymania lokalu i zakupu żywności, ale też niezarobkowanie i pozostawanie w związku z tym na całkowitym lub częściowym utrzymaniu osoby, z którą się gospodarstwo domowe prowadzi, a wszystko dodatkowo uzupełnione cechami stałości, które tego typu sytuację charakteryzują. Pojęcie wspólnego gospodarowania nie oznacza zatem wyłącznie przyczyniania się do funkcjonowania wspólnoty poprzez wykonywanie na jej rzecz jakichkolwiek czynności, współdecydowania o przeznaczeniu dochodu rodziny oraz wykonywania czynności związanych z codziennymi zajęciami. Istotną cechą wspólnego gospodarowania jest również pozostawanie na utrzymaniu osoby, z którą takie gospodarstwo się tworzy. Jeżeli więc majątek osoby niespokrewnionej wpływa korzystanie na stan życia osób współzamieszkujących z nim, to jest on członkiem rodziny w rozumieniu art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 2 lutego 1996 r., sygn. akt II URN 56/95, publ. lex nr 24775; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 1947/12, publ. lex nr 1356282; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2024/12, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). W orzecznictwie prawidłowo przyjmuje się, że na gruncie ustawy o pomocy społecznej relacje formalne między osobami nie odgrywają żadnej roli, jako że kluczowe elementy posiadają takie elementy jak wspólne zamieszkiwania i gospodarowanie we wskazanym rozumieniu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2024/12, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 24 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 207/11, publ. lex nr 1132313). Z powyższego wynika, że to wspólne zamieszkiwania i gospodarowanie stanowi przede wszystkim o istnieniu faktycznego związku między dwoma osobami i tym samym wypełnia definicję rodziny w rozumieniu interpretowanego przepisu. Zatem, wbrew twierdzeniom SKO, badanie istnienia więzi emocjonalnej między danymi osobami nie ma istotnego znaczenie z punktu widzenia definicji rodziny przyjętej w ustawie o pomocy społecznej, która jest właściwa wyłącznie dla systemu pomocy społecznej. To bowiem obiektywne i możliwe do zweryfikowania w oparciu o okoliczności zewnętrzne ustalenia dotyczące wspólnego zamieszkiwania i gospodarowania odzwierciedlają i potwierdzają faktyczny związek między określonymi osobami. Nie zmienia tego i nie może zmienić żadna okoliczność związana z poczynieniem przez ten sam organ, czy zaakceptowaniem przez inny organ państwowy, w tym sąd, w innym postępowaniu administracyjnym lub sądowoadministracyjnym, błędnych ustaleń faktycznych odnośnie ilości członków danej rodziny. Nie sposób bowiem przyjąć, aby raz popełniony błąd determinował ustalenia faktyczne w innych, odrębnych postępowaniach i powodował konieczności powielania w nich wcześniej popełnionych błędów czy nieprawidłowości. W tym stanie rzeczy stwierdzając, że z akt przedmiotowej sprawy jednoznacznie wynika, iż R. W. pozostaje na całkowitym utrzymaniu M. L., mieszka wraz z nią i wspólnymi dziećmi w jednym domu, wychowuje razem z nią wspólne dzieci oraz korzysta ze znajdujących się w domu urządzeń gospodarstwa domowego, nie posiadając żadnych własnych sprzętów gospodarstwa domowego, uznać należy, że przytoczone okoliczności w sposób nie budzący wątpliwości i wystarczający w świetle poczynionych uwagi, świadczą, iż pozostaje on z M. L. w faktycznym związku. Deklaracja natomiast braku więzi i rozpadu konkubinatu, dokonana po otrzymaniu jednorazowego i znacznego dochodu z tytułu sprzedaży nieruchomości przez M. L., nie może zdaniem Sądu w świetle definicji pojęcia rodziny zawartej w art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej stanowić skutecznego dowodu potwierdzającego nie tworzenie przez M. L. i R. W. rodziny. Jak słusznie podkreślił to Prokurator, poza samym oświadczeniem zainteresowanych w sprawie nie ma żadnego innego dowodu potwierdzającego deklarowane okoliczności, natomiast wszystkie inne ustalenia oparte na materiale dowodowym wskazują na istnienie faktycznego związku między M. L. i R. W. W ocenie Sądu SKO dokonało wadliwej wykładni art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej i w konsekwencji błędnie przyjęło, że M. L. i R. W. nie tworzą rodziny, jako że ustalenie wspólnego zamieszkiwania i gospodarowania jest niewystarczające do stwierdzenia istnienia między nimi faktycznego związku. Sąd stwierdzając, że ani błędne ustalenia faktyczne w innej sprawie, ani też więź emocjonalna nie determinują przesłanek pojęcia rodziny, o którym mowa w art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej, orzekł o uchyleniu na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a ppsa zaskarżonego rozstrzygnięcia SKO, w związku z naruszeniem przez SKO materialnoprawnego przepisu art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej, mającym wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy prawidłowe i zgodne z prawem ustalenie osób wchodzących w skład rodziny R. W. przesądzi o kwestii spełnienia przez niego kryterium dochodowego i tym samym o zasadności pobierania zasiłku stałego.