II SA/Bd 1546/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Anna Klotz Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Protokolant Kamila Wesołowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 marca 2011r. sprawy ze skargi K. SZ. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...]listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy L. z [...]października 2010 r. nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu II SA/Bd 1546/10 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...]2010 r. Wójt [...], po rozpatrzeniu wniosku K. S., dotyczącego budowy budynku mieszkalnego i gospodarczego w zabudowie zagrodowej na działce nr [...], położonej w miejscowości [...], odmówił ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż planowane zamierzenie inwestycyjne nie spełnia warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717; ze zm.) – posiadanie sąsiedztwa co najmniej jednej działki dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy zagrodowej. W obszarze analizowanym znajdują się bowiem jedynie działki niezabudowane. Zdaniem organu nie zachodzą również przesłanki do zastosowania art. 61 ust. 4 tejże ustawy, wyłączające zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy w stosunku do zabudowy zagrodowej, gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnie gospodarstwa rolnego w danej gminie. Organ wskazał, iż wnioskodawca, posiadając gospodarstwo rolne położone w gminie [...] o powierzchni [...] ha, planuje na terenie gminy [...], w gospodarstwie rolnym o powierzchni [...] ha, budowę budynku mieszkalnego o powierzchni około [...] m² i budynku gospodarczego o powierzchni [...] m² w obszarze niezabudowanym na działce o powierzchni [...] ha. Organ wyjaśnił przy tym, iż nie mamy do czynienia z sytuacją, gdy gospodarstwo rolne dzieli granica między gminami lub grunty wchodzące w skład gospodarstwa są w różnych gminach, lecz położone są w pobliżu siebie. Zdaniem organu ponieważ planowana zabudowa zagrodowa położona ma być w odległość około [...] km w komunikacji drogowej od głównego areału gospodarstwa, nie będzie mogła ona pełnić przypisanej jej funkcji, czyli służyć obsłudze gospodarstwa rolnego i stanowić zorganizowanej całości. W odwołaniu od powyższej decyzji K. S. zakwestionował sposób wyznaczenia obszaru analizowanego przez organ I instancji. Skarżący zwrócił uwagę, iż przeprowadzona analiza dotyczyła tylko jednej drogi, a obszar analizowany obejmował powierzchnie [...] ha, a nie [...] ha. Podniósł również, iż miejscowość, w której ma powstać zamierzenie inwestycyjne została określona w Studium jako teren rolny o zabudowie rozproszonej. Skarżący wskazał także, że posiada gospodarstwo rolne o powierzchni [...] ha i zamierza je poszerzyć o zakup gruntów graniczących z jego działką położoną w [...]. Wywiódł ponadto, iż kwestionowane rozstrzygnięcie ogranicza konstytucyjną wolność do dysponowania nieruchomością i ogranicza całkowity rozwój miejscowości. Decyzją z dnia [...]2010 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji stwierdził, iż w niniejszej sprawie przeprowadzono w sposób prawidłowy analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji objętej wnioskiem skarżącego. Decyzja organu I instancji zawiera zarówno załącznik tekstowy i graficzny, które zostały sporządzone zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Kolegium wskazało, iż w prawidłowo wyznaczonym przez organ I instancji obszarze analizowanym, brak jest działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Z przeprowadzonej analizy wynika, iż sąsiednie działki o numerach [...] są działkami niezabudowanymi. Tym samym wobec nie spełniania warunku wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy niemożliwe było wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Ponadto zdaniem organu odwoławczego, w niniejszej sprawie zastosowania nie miało wyłączenie przewidziane w art. 61 ust. 4 cyt. wyżej ustawy. Grunty należące do strony, na które składają się grunty rolne o pow. [...] ha położone w gminie [...] oraz grunty rolne o powierzchni [...] ha, nie tworzą jednego gospodarstwa rolnego w znaczeniu funkcjonalnym. Oznacza to, że ich powierzchnia nie może zostać zsumowana. Uwzględniając powyższe, a także fakt, iż średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w gminie [...] wynosi [...] ha, organ II instancji stwierdził, iż nie można uznać, że gospodarstwo inwestora przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego. Odnosząc się do zarzutów skarżącego, Kolegium podniosło, iż zapisy obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie mogą przemawiać za uwzględnieniem wniosku strony skarżącej, gdyż nie stanowią one przepisów prawa miejscowego i z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (cyt. wyżej) nie wynika by mogły być one brane pod uwagę przy wydawaniu decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Organ II instancji wywiódł również, iż nie doszło do naruszenia prawa skarżącego do dysponowania nieruchomością, gdyż sposób wykonywania tego prawa kształtują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na terenie objętym inwestycją nie obowiązują zaś ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie jest tez możliwe ustalenie warunków zabudowy z wcześniej wskazanych powodów. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] na powyższą decyzję K. S. zarzucił organowi II instancji naruszenie przepisów prawa materialnego oraz art. 7 i 77 k.p.a., a także art. 55 k.c. i przepisów Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl przepisu art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.) zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję należało stwierdzić, iż w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest zgodność z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] utrzymującej w mocy decyzję Wójta [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego i gospodarczego w zabudowie zagrodowej na działce nr [...], położonej w miejscowości [...]. Materialnoprawną podstawą wydania wspomnianych decyzji były przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717; z późn. zm.). Zgodnie z art. 61 ust. 1 cyt. ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy przestrzeni pozbawionych planu miejscowego możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w punktach od 1 do 5. Warunki te dotyczą kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (art. 61 ust. 1 pkt 1), dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust.1 pkt 2), zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu (art. 61 ust. 1 pkt 3), teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (art. 61 ust. 1 pkt 4) oraz decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (art. 61 ust 1 pkt 5). W niniejszej sprawie organy obu instancji stwierdziły, iż planowana inwestycja nie spełnia wymogu określonego w art. 61 ust 1 pkt 1 cyt. ustawy, gdyż w obszarze analizowanym nie występują działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Ustalenia organów administracji w tym zakresie nie budzą zastrzeżeń Sądu. Wskazać należy, iż wbrew zarzutom skarżącego, granice obszar analizowany dla omawianej inwestycji zostały wyznaczone w sposób zgodny z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). W tak wyznaczonym obszarze analizowanym, jak prawidłowo wskazały organy obu instancji, brak jest działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Jednakże rozstrzygając sprawę dotyczącą wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, należy mieć na uwadze, iż od zasady, że planowana inwestycja musi spełniać wszystkie wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 omawianej ustawy, istnieją wyjątki. Jeden z takich wyjątków został wskazany w art. 61 ust 4 cyt. ustawy, zgodnie z którym przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Organy administracji badając, czy w niniejszej sprawie będzie miał zastosowanie wspomniany przepis art. 61 ust. 4 cyt. ustawy, wywiodły, iż wprawdzie skarżący jest posiadaczem gospodarstwa rolnego, o powierzchni [...] ha, zlokalizowanego w gminie [...] i gruntu rolnego w gminie [...] o powierzchni [...] ha, jednakże nie ma podstaw do sumowania powierzchni tych gruntów, gdyż ze względu na znaczną odległość od siebie ([...] km w linii prostej), nie tworzą one jednego gospodarstwa rolnego w znaczeniu funkcjonalnym. Ponieważ średnia powierzchnia gruntów w gminie [...] wynosi [...] ha tym samym, zdaniem organu, nie można uznać, iż gospodarstwo inwestora położone w gminie [...] o powierzchni [...] ha przekracza średnia powierzchnie gospodarstwa rolnego w gminie. Zdaniem Sądu powyższa argumentacja, wyłączająca możliwość uwzględnienia powierzchni gospodarstwa rolnego w gminie [...] przy obliczaniu powierzchni gospodarstwa rolnego związanego z planowana zabudową zagrodową, wskazuje na to, iż organy administracji, nie zgromadziły pełnego materiału dowodowego dotyczącego planowanej inwestycji, na podstawie którego można byłoby w sposób nie budzący wątpliwości stwierdzić czy w niniejszej sprawie zachodzi sytuacja określona w art. 61 ust. 4 cyt. ustawy. Rozważając, czy w sprawie będzie miał zastosowanie wspomniany wyżej przepis art. 61 ust. 4 cyt. ustawy, należy odwołać się do znaczenia pojęcia gospodarstwa rolnego. Ponieważ w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu nieruchomości nie zdefiniowano powyższego pojęcia, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w literaturze przedmiotu zgodnie przyjmuje się, że przy wykładni niniejszego pojęcia trzeba uwzględnić treści art. 55 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Jak wynika z powyższej definicji, jedną z istotnych cech gospodarstwa rolnego jest to, że stanowi ono pewną zorganizowaną całość gospodarczą. Organ II instancji w uzasadnieniu decyzji odwołuje się wprawdzie do tego cywilistycznego rozumienia gospodarstwa rolnego, wskazując, iż grunty rolne będące własnością skarżącego nie tworzą funkcjonalnej całości, jednakże jedynym argumentem mającym przemawiać za powyższym stanowiskiem jest to, że grunty rolne w gminie [...] położone są w odległości ponad [...] km w linii prostej ([...] km w komunikacji drogowej) od gospodarstwa rolnego w zlokalizowanego w gminie [...]. W ocenie Sądu okoliczność ta nie może wyczerpywać całości oceny, czy gospodarstwo rolne stanowi zorganizowaną całość. Skarżący w podaniu o ustalenie warunków zabudowy powołał się na okoliczność, że planowane siedlisko dotyczy rozbudowy gospodarstwa rolnego, położonego w gminie [...] o pow. [...] ha oraz w gminie [...] o pow. [...] ha., twierdząc jednocześnie, że inwestycja ma rozwijać produkcję rolną na terenie gospodarstwa w gminie [...] (dowód: wniosek o warunki zabudowy k. 1 akt administracyjnych organu I instancji). Tymczasem w planie zagospodarowania inwestycyjnej działki [...], znajdują się informacje, że wzniesiony na niej będzie jedynie budynek mieszkalny z garażem, na terenie obsianym trawą, na którym przewiduje się posadzenie iglaków i drzew owocowych, co jest typowe dla zwykłej zabudowy jednorodzinnej niezwiązanej z produkcja rolną. (dowód: k. 4 w/w akt). Przedstawione informacje inwestora budzą więc wątpliwości i są wzajemnie sprzeczne, tak co do charakteru planowanej inwestycji, jak i co do faktu, czy i które grunty będą ostatecznie we wzajemnym gospodarczym związku. Dlatego też w tej sytuacji, organy winny były odnieść się do wszystkich powyższych twierdzeń i zbadanie, czy istnieje realny, funkcjonalny związek pomiędzy gruntami skarżącego, położonymi na terenie gminy [...], a gruntami znajdującymi się na terenie gminy [...], a więc czy tworzą one łącznie gospodarstwo rolne skarżącego. Nie wyjaśnienie powyższych kwestii świadczy, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, o naruszeniu przepisów postępowania (art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji wyroku.