II SA/Bd 1557/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Katarzyna Korycka (spr). po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 marca 2022 r. sprawy ze sprzeciwu Z. B. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz wnoszącego sprzeciw Z. B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zwraca ze Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na rzecz wnoszącego sprzeciw Z. B. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem nadpłaconego wpisu sądowego. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] Starosta T. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla [...] p. T. P. ul. [...], [...] B., obejmujące budowę dwóch budynków handlowo-usługowych ([...]) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz pylonem reklamowym, do realizacji na działkach nr [...] i w części na działkach nr [...] w miejscowości Ł., ul. [...], obręb [...], gmina Ł.. Za obszar oddziaływania obiektu organ I instancji uznał działki inwestycyjne oraz – z uwagi na projektowany zjazd - działkę nr [...] stanowiącą drogę wojewódzką nr [...], stwierdzając że inwestycja nie wprowadza ograniczeń w zabudowie innych działek znajdujących się w sąsiedztwie. Od powyższej decyzji odwołanie złożył m.in. K. L., właściciel i współwłaściciele sąsiednich działek nr [...] i nr [...]. Odwołujący podkreślił, że jego działki znajdują się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu, dlatego też powinien zostać uznany za stronę postępowania, co nie spotkało się z akceptacją organu I instancji, pomimo składanych w tym zakresie wniosków do organu. Wskazał, że planowana - w związku z inwestycją - przebudowa skrzyżowania spowoduje, że powstanie nowe, większe skrzyżowanie z sygnalizacją świetlną bezpośrednio przy jego posesji, a zwiększony ruch samochodów osobowych i ciężarowych skutkować będzie zwiększoną emisją spalin i hałasu. Powołując się na bliską odległość inwestycji, przywołał przykładowo wyszczególnione przepisy rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.), które jego zdaniem wprowadzają ograniczenia w zabudowie działek, stanowiących jego własność. Ponadto w piśmie z dnia [...] sierpnia 2021 r., zatytułowanym - uzupełnienie odwołania, powołał się na przepisy prawa cywilnego (art.140, art. 144, art. 222 Kodeksu cywilnego - kc), wskazując że stanowią one przepisy odrębne w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm., dalej powoływanej jako "prawo budowlane" lub "pb"). W następstwie rozpatrzenia ww. odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej powoływanej jako "kpa") uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że planowana inwestycja jest stosunkowo dużym przedsięwzięciem budowlanym i, że nieruchomości odwołującego zlokalizowane są w bezpośrednim i bliskim sąsiedztwie planowanej inwestycji. Następnie Wojewoda przywołał odległości dzielące nieruchomości odwołującego od działki inwestycyjnej, zlokalizowanych na terenie planowanej inwestycji miejsc parkingowych, drogi pożarowej oraz jednego z budynków handlowo-usługowych. Wskazał, że takie bliskie położenie nieruchomości odwołującego względem planowanej inwestycji powoduje, iż zachodzi potrzeba zbadania oddziaływania zamierzonej inwestycji na nieruchomości odwołującego. W świetle powyższego stwierdził, że organ I instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy powinien wziąć pod uwagę ww. okoliczności i poglądy orzecznictwa, na które powołał się organ w decyzji oraz dokonać ich oceny pod kątem uznania odwołującego za stronę postępowania. Wskazał również, że organ I instancji powinien dodatkowo uwzględnić fakt, iż wydana dla planowanej inwestycji decyzja o warunkach zabudowy Wójta Gminy Ł. z dnia [...] września 2021 r. oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 3 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 488/21. Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie, dlatego też należało uchylić tę decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Jednocześnie organ odwoławczy w podjętej decyzji stwierdził, że przymiotu strony postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę nie tworzy okoliczność występowania tzw. immisji pośrednich (art. 144 kc) oraz, że ewentualne zakłócenia wynikające z korzystania z przebudowanego i rozubudowanego skrzyżowania będą wynikały ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia planowanego układu drogowego i nie będą naruszały normalnej eksploatacji nieruchomości odwołującego. Od powyższej decyzji Z. B. (na którego na podstawie decyzji z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] Starosta T. przeniósł przedmiotowego pozwolenie na budowę) wniósł sprzeciw, domagając się uchylenia decyzji organu II instancji z uwagi na naruszenie 138 § 2 kpa w związku z brakiem podstaw do jego zastosowania. Wnoszący sprzeciw zarzucił, że organ II instancji nie wykazał zaistnienia przesłanek uprawniających do wydania decyzji kasacyjnej, podkreślając w szczególności, że organ odwoławczy nie wskazał żadnych przepisów postępowania, których naruszenie skutkowałoby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Podniósł, że wskazane przez organ odwoławczy okoliczności, zwłaszcza związane z odległością działek odwołującego od inwestycji, pozostają bez wpływu na ustalania organu I instancja co do kręgu stron postępowania, jako że przymiot strony postępowania w postepowania determinowany jest posiadaniem prawa rzeczowego do nieruchomości i obszarem oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 pb, a organ odwoławczy nie wskazał żadnego przepisu prawa materialnego, z którego wynikałyby w związku z realizacją inwestycji ograniczenia możliwości zabudowy nieruchomości odwołującego. Zaznaczył również, że organ II instancji wskazał na okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, które to okoliczności były już przedmiotem dwukrotnej oceny przez organ I instancji, i w oparciu o które organ I instancji stwierdził, biorąc pod uwagę przedmiot inwestycji i jej usytuowanie, że planowana inwestycja nie wprowadza żadnych ograniczeń w zabudowie nieruchomości odwołującego i, że nie pozwalają one na uznanie odwołującego za stronę postępowania. Zarzucił, że wytyczne zawarte w decyzji organu II instancji są niejasne i niezrozumiałe, że odnoszą się do kwestii, do których organ I instancja już się odniósł oraz, że organ II instancji w ich ramach nie wskazał konkretnego przepisu prawa materialnego, który organ I instancji powinien wziąć pod uwagę celem ustalenia czy odwołujący posiada statusu strony postępowania, lecz wskazał na konieczność przeanalizowania kwestii do których odnosił się już organ I instancji, czy też wzięcia pod uwagę orzecznictwa sądów administracyjnych, co zdaniem wnoszącego sprzeciw wykracza poza ramy stosowania art. 138 § 2 kpa. Powołał się również na nieprawomocność wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 3 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 488/21. Reasumując Z. B. stwierdził, że organ I instancji prawidłowo określił krąg stron postępowania w sprawie oraz, że organ II instancji powinien wydać rozstrzygnięcie merytoryczne, a nie rozstrzygnięcie kasacyjne do którego wydania nie miał podstaw prawnych. W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda [...] wniósł o jego oddalenie. Organ wskazał, że w postępowaniu przed organem I instancji nie brał udziału K. L., który winien być uznany za stronę tego postępowania oraz, że pominięcie strony postępowania stanowi naruszenia przepisów postępowania (art. 28 kpa) i powoduje konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego z udziałem pominiętego podmiotu. Ponadto organ podkreślił, że drugim powodem wydania decyzji kasacyjnej była okoliczność uchylenia wyrokiem sądu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Wniesiony w sprawie sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. W związku z tym, iż w następstwie wniesionego sprzeciwu kontroli Sądu poddana została wydana na postawie art. 138 § 2 kpa decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2021 r. o uchyleniu w całości decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2021 i przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia, w pierwszej kolejności wskazać należy, że zakres kontroli przez sąd administracyjny decyzji stanowiącej przedmiot sprzeciwu określony został w art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej powoływanej jako "ppsa"). Przepis ten stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa, tj. decyzji uchylającej decyzję wydaną przez organ I instancji i przekazującej mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, określanej mianem decyzji kasacyjnej. Wynika z tego, że instytucja sprzeciwu służy wyłącznie skontrolowaniu, czy decyzja organu II instancji została oparta na przesłankach uprawniających do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego, o których mowa w art. 138 § 2 kpa. Sąd administracyjny nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy objętej sprzeciwem. Decyzja organu odwoławczego wydana w oparciu o art. 138 § 2 kpa, stanowiąc typowe rozstrzygnięcie procesowe, nieprzesądzające o istocie sprawy administracyjnej, nie kształtuje bowiem stosunku materialnoprawnego, lecz stanowi przeszkodę dla ukształtowania tego stosunku wydanym wcześniej rozstrzygnięciem organu I instancji. Następstwem wydania decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem I instancji. Konsekwencją powyższego jest to, że dokonując oceny prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 kpa również Sąd nie może dokonywać ocen o charakterze przesądzającym dla sposobu zakończenia sprawy. Kontroluje natomiast, czy ziściły się określone w art. 138 § 2 kpa przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej. Ocena zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem sprowadza się zatem do kontroli, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, przy czym dokonując kontroli takiego rozstrzygnięcia sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy. Zgodnie z treścią art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stosując art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy powinien również uwzględnić obowiązywanie przepisu art. 136 § 1 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Z przytoczonych przepisów wynika, że organ odwoławczy upoważniony został do wydania decyzji kasacyjnej jedynie wówczas, gdy w okolicznościach sprawy zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki: 1) decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, 2) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W istocie sytuacja, w której organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną ma miejsce, gdy organ I instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie w związku z czym wyłączona jest możliwość przeprowadzenia przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 kpa. Z konstrukcji art. 138 kpa wynika jednoznacznie, że uprawnienia kasacyjne organu odwoławczego mają charakter wyjątkowy, jako że zasadą powinno być orzekanie co do istoty sprawy. Kasacyjny charakter decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może więc podlegać wykładni rozszerzającej. Przepis art. 138 kpa kształtuje bowiem postępowanie przed organem odwoławczym jako postępowanie merytoryczne. Organ odwoławczy, działając jako organ merytoryczny i stosując się do zasady szybkości postępowania wyrażonej w art. 12 kpa, powinien więc dążyć do załatwienia sprawy i wydania decyzji o istocie sprawy, stosując w razie potrzeby środki przewidziane w art. 136 kpa. W przypadku zatem, gdy organ II instancji wydaje decyzję kasacyjną, stanowiącą wyjątek od merytorycznego rozstrzygania sprawy w drugiej instancji, ma on szczególne obowiązki w zakresie treści uzasadnienia tej decyzji. Musi on przede wszystkim wykazać w sposób niebudzący żadnych wątpliwości, że wystąpiły wyżej wskazane przesłanki wydania decyzji kasacyjnej i jednocześnie, że organ ten nie mógł we własnym zakresie dokonać brakujących, istotnych ustaleń. Zobligowany jest on jednocześnie wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tylko bowiem to pozwoli na realizację zasady szybkości postępowania i uniknięcie błędów poczynionych w postępowaniu przed organem I instancji, a tym samym umożliwi merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Odnosząc powyższe do przedmiotu rozpatrywanej sprawy, stwierdzić należy, że Wojewoda [...] stosując art. 138 § 2 kpa nie wykazał w sposób prawidłowy zaistnienia przesłanek kasatoryjnych i tym samym konieczności uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji organu II instancji prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy potrzebę wydania decyzji kasacyjnej powiązał z koniecznością dokonania przez organ I instancji oceny wskazanych przez organ odwoławczy okoliczności związanych z wielkością i usytuowaniem inwestycji oraz poglądów orzecznictwa w kontekście posiadania przez odwołującego statusu strony postępowania. Oznacza to, zdaniem Sądu, że organ odwoławczy nie przesądził, że K. L. posiadał status strony postępowania w sprawie udzielenia przedmiotowego pozwolenia na budowę, a jedynie zobowiązał organ I instancji do dokonania ponownej oceny tej kwestii z uwzględnieniem okoliczności i poglądów wyrażonych w orzeczeniach sądowych wskazanych przez organ odwoławczy. Co istotne organ odwoławczy nie wskazał przy tym na jakąkolwiek konieczność uzupełnienia materiału dowodowego celem weryfikacji posiadania przez K. L. status strony postępowania. Zauważyć też należy, że w toku postępowania pierwszoinstancynego Starosta T. trzykrotnie, tj. pismami z dnia [...] maja 2021 r., [...] czerwca 2021 r. i [...] lipca 2021 r. odnosił się negatywnie do wniosku K. L. o uznanie go za stroną przedmiotowego postępowania administracyjnego oraz podnoszonych przez niego argumentów mających uzasadniać jego status strony postępowania, w tym i tych związanych z usytuowaniem planowanej inwestycji względem nieruchomości K. L.. Powyższe wskazuje więc, że organ odwoławczy zobligował decyzją kasacyjną organ I instancji do dokonania ponownej oceny kwestii posiadania przez K. L. przymiotu strony postępowania bez konieczności uzupełnienia postępowania materiału dowodnego, lecz z uwzględnieniem sformułowanych w sposób ogólnych wskazań organu II instancji. Taka natomiast podstawa wydania decyzji kasacyjnej nie znajduje oparcia w treści art. 138 § 2 kpa, który jak podkreślono wymaga wykazania przez organ II instancji zaistnienia dwóch obligatoryjnych przesłanek wydania decyzji kasacyjnej tj. naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania, konieczność wyjaśniania sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Żadnych z tych przesłanek organ odwoławczy nie wykazał w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, gdyż nie wskazał wprost przepisu postępowania który organ I instancji naruszył, ani też zakresu sprawy koniecznego do wyjaśnienia. Organ odwoławczy wskazał bowiem jedynie na konieczność wzięcia pod uwagę i oceniania argumentów organu odwoławczego związanych z oceną posiadania przez K. L. statusu strony postępowania, co w żadnym wypadku nie wyczerpuje przesłanek wydania decyzji kasacyjnej. Jednocześnie należy podkreślić, na co słusznie zwrócił uwagę wnoszący sprzeciw, że organ odwoławczy nie wskazał żadnego przepisu prawa materialnego, z którego wynikałyby - w związku z realizacją planowanej inwestycji - ograniczenia w zabudowie nieruchomości stanowiących własność i współwłasność odwołującego, co w świetle art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 pb determinuje przymiot strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. To zaś dodatkowo potwierdza, że organ odwoławczy nie oparł rozstrzygnięcia kasacyjnego na ustawowych przesłankach. Tylko bowiem przesądzenie i wykazanie przez organ odwoławczy kwestii posiadania przez K. L. statusu strony postępowania w świetle wymogów wynikających z treści art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 pb, oznaczałoby że w sprawie mamy do czynienia z sytuacją pominięcia strony postępowania w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a w konsekwencji z koniecznością ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego z udziałem pominiętego podmiotu, z uwagi na istotną wadliwość przeprowadzonego bez udziału strony postępowania wyjaśniającego. Tego jednak zdaniem Sądu organ odwoławczy nie stwierdził i nie wykazał w zaskarżonej decyzji. Należy przy tym podkreślić, że kontroli Sądu pod względem kryterium legalności podlega decyzja administracyjna, a nie odpowiedź na skargę, zatem stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę, nieznajdujące oparcia w decyzji organu II instancji, nie mogło wpłynąć na ocenę legalności zaskarżonej decyzji. Odnosząc się natomiast do powołanej przez organ II instancji okoliczności uchylenia wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 3 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 488/21 decyzji Wójta Gminy Ł. z dnia [...] września 2021 r. ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji, podkreślić należy, że wskazany nieprawomocny wyrok wydany został już po podjęciu przez Starostę Toruńskiego decyzji z dnia [...] sierpnia 2021 r. o udzieleniu pozwolenia na budowę, w związku z tym nie można zarzucić organowi I instancji naruszenia wymogu związania i zgodności decyzji z dnia [...] listopada 2021 r. z decyzją o warunkach zabudowy, natomiast to do organu odwoławczego, jako organu rozstrzygającego ponownie w drugiej instancji o przedmiocie sprawy już po wydania ww. wyroku, będzie należała oceny wpływu wydania wyroku z dnia [...] sierpnia 2021 r. na przedmiot sprawy i możliwość rozstrzygania o tym przedmiocie. Mając na uwadze powyższe, w tym przede wszystkim brak wykazania, że w sprawie zaistniały podstawy do wydania decyzji kasacyjnej, Sąd uznał decyzję Wojewody [...] za niezgodną z art. 138 § 2 kpa. Wobec tego, na podstawie art. 151a § 1 ppsa, Sąd uwzględniając sprzeciw, uchylił decyzję Wojewody w całości. Wskazania Sądu wynikają wprost z motywów uzasadnienia wyroku, w ramach których Sąd wskazał na okoliczności, których zaistnienie jest konieczne do wydania zgodnej z prawem decyzji kasacyjnej oraz przyczyn dla których zaskarżona decyzja nie spełnia tego warunku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 ppsa w zakresie rozstrzygnięcia zasądzającego od Wojewody [...] na rzecz wnoszącego sprzeciw kwotę [...]zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu, a także na podstawie art. 225 ppsa w zakresie rozstrzygnięcia nakazującego zwrot ze Skarbu Państwa na rzecz wnoszącego sprzeciw kwotę [...]zł tytułem nadpłaconego wpisu sądowego.