II SA/Bd 156/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie: sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant starszy asystent sędziego Agnieszka Jagiełłowicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 marca 2016 r. przy udziale prokurator Prokuratury Okręgowej w Bydgoszczy Aldony Kowalskiej sprawy ze skargi A. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]2015 r. nr [...] w przedmiocie dodatku do zasiłku rodzinnego oddala skargę II SA/Bd 156/16 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] Prezydent M. B. działając na podstawie art. 2 pkt 1, art. 3 pkt 1 - 2a, pkt 10, art. 5, art. 6; art. 9 ust. 6 -7, art. 24 ust. 2, art. 26 ustawy z dnia [...] listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2015 r., poz. 114 ze zm.), a także § 2 rozporządzenia Ministra Pracy i P. Społecznej z dnia [...] stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2013 r., poz. 3) oraz § 4 i § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] sierpnia 2015 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna (Dz. U. z 2015 r., poz. 1238 ) w związku z art. 104; art. 108 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku, przyznał A. T. świadczenia rodzinne w formie zasiłku rodzinnego na dziecko P. W. i odmówił przyznania świadczenia w formie jednorazowego dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia się dziecka, wnioskowanego na W. W.. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia orzekający organ podniósł, iż odmówiono przyznania prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka, gdyż wnioskodawczyni pozostawała pod opieką lekarską od 14 tygodnia ciąży, natomiast zgodnie z art. 9 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, dodatek ten przysługuje, jeżeli kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później, niż od 10 tygodnia ciąży do porodu, przy czym w myśl art. 9 ust. 7 pozostawanie pod opieką medyczną potwierdza się zaświadczeniem lekarskim lub zaświadczeniem wystawionym przez położną. W odwołaniu od powyższej decyzji A. T. wskazała, że pod opieką medyczną nie była od początku ciąży, gdyż nie występowały jakiekolwiek objawy świadczące o tym stanie. Wcześniej leczona była na zaburzenia miesiączkowe. Po uświadomieniu sobie zaistniałej sytuacji odwołująca się oświadczyła, że niezwłocznie udała się do lekarza i do momentu porodu pozostawała pod opieką medyczną. Ponadto zainteresowana zwróciła uwagę, że jej sytuacja materialna jest trudna i w związku z tym wniosła o przyznanie jednorazowego dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w myśl przepisu art.8 ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, do zasiłku rodzinnego przysługuje dodatek z tytułu urodzenia dziecka. Dodatek ten jak stanowi treść art. 9 tej ustawy, przysługuje matce lub ojcu, albo opiekunowi prawnemu. Dodatek ten przysługuje, jeżeli kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później, niż od 10 tygodnia ciąży do porodu, a pozostawanie pod opieką medyczną potwierdza się zaświadczeniem lekarskim lub zaświadczeniem wystawionym przez położną. Kolegium podkreśliło, że zainteresowana do złożonego wniosku o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych w formie zasiłku rodzinnego oraz jednorazowego dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia się dziecka przedłożyła zaświadczenie lekarskie wystawione przez lekarza specjalistę ginekologa położnika w dniu [...] listopada 2015 r. potwierdzające pozostawanie pod opieką medyczną od 14 tygodnia ciąży do dnia porodu. Z zaświadczenia wynikało również, że do dnia porodu korzystała z udzielenia świadczeń zdrowotnych 3 razy. Z powyższego zdaniem organu II instancji wynika, iż odwołująca się nie spełnia warunku do przyznania wnioskowanego dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka, a argumenty zawarte w odwołaniu nie mają wpływu na uwzględnienie odwołania. Organ odwoławczy wyjaśnił również, że organy orzekające nie mają w tej kwestii żadnego luzu decyzyjnego, gdyż przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie przewidują odstępstw w tym zakresie, albowiem ustawodawca sztywno określił zasady przyznawania świadczeń rodzinnych i dodatków i nie mogą być one zmieniane przez organy przyznające świadczenia rodzinne. W skardze do sądu A. T. zaskarżyła decyzję organu odwoławczego utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji, którym to rozstrzygnięciom zarzuciła błędne ustalenie stanu faktycznego w sprawie poprzez odrzucenie przez organy obu instancji okazanej dokumentacji medycznej z dnia 25 07.2011 r., mającej istotny wpływ na podjęte rozstrzygnięcia w sprawie. Skarżąca wyjaśniając przyczynę pozostawania pod opieką medyczną od 14 tygodnia ciąży podkreśliła, że od wielu lat miała zaburzenia miesiączkowe, cykle były nieregularne, a opóźnienia w miesiączkowaniu często wynosiły kilka miesięcy. Skarżąca zwróciła uwagę, że ubiegając się o dodatek z tytułu urodzenia dziecka, okazała dokumentację medyczną, z której wynika, iż z powodu zaburzeń była poddana diagnostyce w Wojewódzkim Szpitalu Dziecięcym w B., gdzie przebywała przez 5 dni. Opóźnienia w miesiączkowaniu często wynosiły kilka miesięcy. Z tych względów skarżąca wskazała, iż nie miała wiedzy o zajściu w ciążę. Fakt spóźnionych miesiączek uważała za naturalny cykl biologiczny w którym funkcjonuje; dopiero w trakcie badania kontrolnego lekarz stwierdził 14 tydzień ciąży. Z tych względów skarżąca wniosła o uwzględnienie jej stanu zdrowia i uznanie, iż pozostawanie pod opieką lekarską, nie później niż od 10 tygodnia ciąży, w jej przypadku spowodowane zostało nie z jej winy, dlatego wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji, ponieważ została ona podjęta zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1467), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 powołanej ustawy, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Określone w art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a." podstawy prawne uwzględnienia skargi ograniczone zostały do naruszenia prawa, a zatem kontrolując decyzję administracyjną sąd bada zgodność z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Skarga jest niezasadna. Z art. 9 ust. 1 i 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, że dodatek z tytułu urodzenia dziecka przysługuje matce lub ojcu albo opiekunowi prawnemu dziecka, jednorazowo w wysokości [...] zł. Warunkiem przyznania tego świadczenia jest pozostawanie kobiety pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu, o czym stanowi art. 9 ust. 6 ustawy. Brzmienie tego przepisu nie budzi wątpliwości interpretacyjnych a ustawodawca nie przewidział żadnych okoliczności zwalniających z tego warunku lub łagodzących skutki zaniechania pozostawania pod opieką medyczną we wskazanym okresie. Brak wątpliwości interpretacyjnych w myśl zasady clara non sunt interpretanda nie wymaga zatem poszukiwania znaczenia tego przepisu w drodze innych metod wykładni, niż wykładnia językowa. Powstaje jednak wątpliwość czy mogą pojawić się jakieś okoliczności, które uzasadniają zastosowanie dodatkowych zabiegów interpretacyjnych dla właściwego zastosowania obowiązującej normy prawnej. Z tym wiąże się jednak ryzyko wypaczenia treści obowiązujących przepisów. Należy zatem mieć na uwadze, by unikać tworzenia nowych przepisów czy ich modyfikacji. Z istoty prawidłowej wykładni wynika bowiem, że nie może ona zmierzać do modyfikacji, czy tworzenia nowych norm prawa (por. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 marca 1996 r. sygn. akt W 12/95, publ. OTK 1996/2/16). Każda interpretacja przepisów ustawowych musi być zawsze dokonywana przy zastosowaniu techniki wykładni ustawy w zgodzie z konstytucją. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego utrwalona jest zasada prymatu takiej wykładni. Jak wskazano w orzeczeniu z 4 października 1995 r., wydanie orzeczenia o niekonstytucyjności ustawy nie powinno następować w sytuacji, gdy możliwe jest nadanie ustawie takiego rozumienia, które doprowadzi ją do zgodności z normami, zasadami i wartościami ustanowionymi przez konstytucję (...). Innymi słowy, jeżeli na gruncie wykładni językowej możliwe jest różne rozumienie treści normy, to należy przyjmować taki rezultat wykładni, który zapewnia zgodność z zasadami konstytucyjnymi (sygn. K. 17/93, OTK w 1994 r., cz. I, s. 92). W rozpoznawanej sprawie nie ma wątpliwości interpretacyjnych. Należy też podkreślić, że przepis art. 9 ust. 1, 3 i 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie jest przepisem sankcyjnym. Konstrukcja zastosowanego przepisu nie przewiduje obowiązku poddania się opiece w czasie ciąży lecz gratyfikuje taką postawę i zachęca do poddania się badaniom. W takim zaś przypadku nie wchodzą w grę jakiekolwiek okoliczności o charakterze ekskulpującym pozwalające na uwolnienie się od odpowiedzialności. Rozważanie zatem tego przepisu w kategoriach winy lub jej braku, usprawiedliwiające brak badania co do zasady nie wchodzi w grę. Gdyby nawet oceniać powołany przepis w kategoriach prokonstytucyjnej wykładni przepisów i wpisać go jako przepis szczególnej wagi ze względu na ochronę zdrowia i rodziny, to i tak nie można doprowadzić do sytuacji, że bez względu na okoliczności dodatek będzie przyznawany, bo jest słuszny, czy społecznie pożądany. Trzeba zatem mieć na uwadze sytuacje wyjątkowe niewypełnienia powinności poddania się opiece lekarskiej przez przyszłą matkę. Brak uwzględnienia tego aspektu w szczególnych sytuacjach mógłby prowadzić do naruszenia zasady równości czy zasady sprawiedliwości społecznej nakazującej równo traktować podmioty wykazujące takie same cechy istotne w przypadku przyznawania określonego dobra przez ograniczenie w sposób niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP kręgu osób uprawnionych do nabycia prawa do jednorazowej zapomogi lub dodatku z tytułu urodzenia dziecka przez pominięcie kobiet, które z niezawinionych przez siebie przyczyn rozpoczęły kontrolę medyczną z przekroczeniem wyznaczonego w ustawie terminu. Dodatkowo godziłoby w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną, wyrażone w art. 18 czy art. 71 ust. 1 Konstytucji RP. Niewątpliwym celem ustawy o świadczeniach rodzinnych jest realizacja polityki społecznej i gospodarczej uwzględniającej dobro rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji. Każdy z zapisów znajdujących się w tym akcie prawnym musi więc pozostawać w zgodzie z jego funkcją. Można więc przyjąć, że wyłączenie z kręgu uprawnionych do takiego wsparcia przyszłych matek, które mimo należytej troski o swoje dziecko, z przyczyn od siebie niezależnych nie mogły spełnić wymagań nałożonych na mocy ustawy mogłoby pozostawać w sprzeczności z aksjologiczną racjonalnością ustawodawcy. Z domniemania racjonalności legislatora orzecznictwo i doktryna wyprowadzają cały szereg bardziej szczegółowych reguł, takich jak założenie, że prawodawca nie stanowi norm sprzecznych, norm zawierających luki lub zbędnych, dąży do społecznie aprobowanych celów. Niezasadne byłoby przypisywanie racjonalnemu ustawodawcy, że pozbawia ochrony rodzinę, sprzecznie do treści art. 71 ust. 1 Konstytucji RP nakazującemu Państwu w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględniać dobro rodziny. Granicą jednak takiego działania jest zachowanie intencji ustawodawcy przy stanowieniu określonej normy prawnej i jej znaczenia treściowego. Z rozwagą zatem należy sięgać do innych sposobów wykładni, by zachować, spójność systemu prawa i uwzględniać następstwa społeczne decyzji, a jednocześnie nie doprowadzić do uzupełnienia normy prawnej o dodatkowe przesłanki, których ustawodawca nie przewidział. Nie jest wykluczone, że z przyczyn niezależnych od woli i wiedzy kobiety nie będzie ona w stanie dochować określonego w ustawie terminu poddania się opiece medycznej np. w przypadku braku możliwości rozeznania przez kobietę ciąży w ciągu pierwszych 10 tygodni z uwagi na uwarunkowania osobnicze, fizjologiczne, zdrowotne. W takiej sytuacji można ewentualnie rozważać warunki w jakich kobiecie możliwe byłoby przyznanie tego świadczenia. W kontrolowanej sprawie organy uznały, że w okolicznościach faktycznych wnioskowany dodatek skarżącej nie przysługuje. Sąd podziela to stanowisko. Okolicznością bezsporną jest, iż w przedmiotowej sprawie nie został spełniony wymóg określony w treści art. 9 ust. 6 ustawy, tj. wymóg pozostawania pod opieką lekarską od 10 tygodnia ciąży. Z treści odwołania, jak też skargi wynikało, że przyczyną braku dochowania terminowego obowiązku kontroli medycznej stanu zdrowia przyszłej matki i dziecka były kłopoty zdrowotne skarżącej polegające na nieregularnych miesiączkach, co znalazło odzwierciedlenie w dołączonej do akt karcie informacyjnej leczenia szpitalnego z [...] lipca 2011 r. Organ jednak uznał, że w okolicznościach sprawy argumenty powołane przez skarżącą w odwołaniu nie mają wpływu na wynik rozstrzygnięcia a organ przy niespełnieniu przesłanek nie ma luzu decyzyjnego przy wydaniu orzeczenia. Pozostaje zatem ocena czy w okolicznościach sprawy zaistniały szczególne względy pozwalające organowi na odstąpienie od jednoznacznie brzmiącego przepisu. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że przedstawiony dowód jest dokumentem z 2011 r. Skarżąca rodziła w 2015 r. Nie ma żadnych aktualnych dowodów, które potwierdzałyby, że kłopoty zdrowotne skarżącej są nadal aktualne. To na zainteresowanej ciąży ewentualny dowód wskazania takich nadzwyczajnych okoliczności (których ustawodawca nawet nie przewidział). Organ oparł się na zaświadczeniu lekarza, który bez żadnych zastrzeżeń i dodatkowych uwag nie wskazywał na nadzwyczajne okoliczności poddania się badaniu dopiero w 14 tygodniu ciąży. Dodatkowo należy podkreślić, że z załączonej karty informacyjnej leczenia szpitalnego wynika, że zalecono, by skarżąca pozostawała pod opieką poradni ginekologicznej. Skarżąca na rozprawie oświadczyła, że nie chodziła do ginekologa. Zlekceważyła zatem zalecenia lekarza prowadzącego podczas jej pobytu w szpitalu. W tych okolicznościach nie można uznać, że powstały nadzwyczajne okoliczności, na które skarżąca nie miała wpływu, by nie tylko regularnie korzystać z opieki medycznej, ale by dochować warunków określonych w cytowanym przepisie. Sąd zatem uznał, że decyzja odpowiada prawu, choć organ zaniechał wszechstronnej oceny będącego w aktach zaświadczenia. Nie miało to jednak wpływu na wynik rozstrzygnięcia. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.