II SA/Bd 1567/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dominika Znaniecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2017 r. sprawy ze skargi H. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] października 2016 r. nr [...], na podstawie art. 157 § 1 w związku z art. 126 i art. 61a § 1 ustawy z dni [...] czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 j. t. z późn. zm., zwanej w skrócie "k.p.a.") oraz art. 63 ust. 6 ustawy z dnia [...] października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 353 ze zm.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia Wójta G. R. z dnia [...] sierpnia 2016 r. [...]. Kolegium wskazało, że wnioskiem z dnia [...] września 2016 r. skarżący H. M. wniósł o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia Wójta G. R. z dnia [...] sierpnia 2016 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie fermy drobiu obejmującej 2 budynki inwentarskie o łącznej obsadzie 50.000 stanowisk dla kur hodowlanych utrzymywanych na ściółce (200 DJP) wraz z obiektami i infrastrukturą towarzyszącą, na działce nr [...] w miejscowości O. W.. Wnioskodawca zarzucił, że doszło do rażącego naruszenia prawa z uwagi na przedwczesne wydanie ww. postanowienia tj. zanim stało się ostateczne wydane wcześniej w toku postępowania postanowienie w przedmiocie oceny oddziaływania na środowisko i zakresu raportu. Kolegium podkreśliło, że zakresem postępowania nieważnościowego objęte są przede wszystkim decyzje administracyjne, a na mocy art. 126 k.p.a. - postanowienia na które służy zażalenie oraz postanowienia określone w art. 134 k.p.a. tj. stwierdzające niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminowi do jego wniesienia. Zdaniem Kolegium odesłanie w treści art. 126 k.p.a. do odpowiedniego stosowania przepisów art. 145 – 152 oraz art. 156 – 159 k.p.a. do postanowień, na które przysługuje zażalenie oznacza dopuszczalność wznowienia postępowania w sprawach zakończonych takimi postanowieniami oraz stwierdzania ich nieważności. W niniejszej sprawie skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zgodnie z art. 63 ust. 6 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko na takie postanowienie zażalenie nie przysługuje. Może być ono kwestionowane w odwołaniu od decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wobec tego, stosownie do art. 61a § 1 k.p.a. Kolegium było zobligowane odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] sierpnia 2016 r. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący podniósł, że z żadnej normy prawa procesowego nie wynika, iż nieważnością może być dotknięte tylko takie orzeczenie, które jest zaskarżalne w zwykłym trybie odwoławczym. Przepisy k.p.a. nie uzależniają dopuszczalności orzekania w sprawie o stwierdzenie ważności postanowienia jedynie w stosunku do takich orzeczeń, które mogą być zaskarżalne. Organ w ogóle nie odniósł się do tego, czy jego zdaniem postanowienie Wójta jest wadliwe czy nie i czy wada wskazana przez skarżącego ma miejsce. Kolegium w sposób nieuprawniony połączyło ze sobą dopuszczalność zaskarżenia postanowienia w trybie wniesienia zażalenia z rozstrzygnięciem w przedmiocie jego nieważności. W wyniku rozpatrzenia ww. wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] utrzymało w mocy swoje postanowienie z dnia [...] października 2016 r. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że w przypadku złożenia wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności organ winien skontrolować, czy w sprawie zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące dopuszczalność tegoż postępowania. Wobec tego organ winien zbadać, czy żądanie zostało wniesione przez podmiot posiadający legitymację do jego wniesienia, czy podmiot składający wniosek ma zdolność do czynności prawnych oraz czy we wniosku wskazane zostały podstawy z art. 156 § 1 k.p.a. Organ powinien też ustalić, czy istnieje w ogóle przedmiot sprawy, czyli czy wniosek dotyczy takiego aktu administracyjnego, do którego ma zastosowanie instytucja nieważności. Kolegium podkreśliło, że ustawodawca w art. 126 k.p.a. ograniczył w stosunku do postanowień możliwość prowadzenia postępowania administracyjnego na podstawie przepisów art. 156 – 159 k.p.a. wyłącznie do kategorii postanowień, od których przysługuje zażalenie. A zatem tylko postanowienia zaskarżalne w drodze zażalenia mogą zostać poddane kontroli w trybie postępowania nieważnościowego. Kolegium podniosło, że zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Kwestionowane przez skarżącego postanowienie Wójta z dnia [...] sierpnia 2016 r. zostało wydane w oparciu o art. 63 ust. 5 ustawy z dnia [...] października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, zgodnie z którym w przypadku, o którym mowa w ust. 1, organ wydaje postanowienie zawieszeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach do czasu przedłożenia przez wnioskodawcę raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Na postanowienie, o którym mowa w ust. 5, nie przysługuje zażalenie (art. 63 ust. 6 ustawy). Zdaniem Kolegium nie jest wobec tego dopuszczalne zastosowanie do postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego. Kolegium zauważyło, że niezaskarżalność postanowienia nie pozbawia strony możliwości kwestionowania takiego stanowiska w odwołaniu od decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Dodatkowo Kolegium wskazało, że – jak wskazuje się w orzecznictwie – skoro na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ administracji publicznej nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do istoty, to w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. W skardze do sądu administracyjnego H. M. wniósł o uchylenie ww. postanowienia Kolegium z dnia [...] listopada 2016 r. zarzucając: - naruszenie art. 126 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż postanowienie zawieszające postępowanie administracyjne nie może być przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności, - naruszenie art. 142 k.p.a. poprzez jego pominięcie i brak, przy czym zastosowanie tego przepisu powinno prowadzić do wniosku, że zaskarżenie postanowienia w przedmiocie zawieszenia w odwołaniu od decyzji mija się całkowicie z celem. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że przyjęty przez organ sposób wykładni art. 126 k.p.a. winien być uzupełniony o wskazanie art. 142 k.p.a., zgodnie z którym postanowienia od których nie przysługuje zażalenie mogą być kwestionowane tylko w odwołaniu od decyzji. Tego przepisu Kolegium nie zastosowało, co zdaniem skarżącego może mieć wpływ na ocenę dopuszczalności stwierdzenia nieważności postanowienia. Wyłączając możliwość zaskarżenia postanowienia, a w konsekwencji możliwość stwierdzenia jego nieważności, ustawodawca dopuszcza możliwość negowania takich postanowień w samym odwołaniu. Skarżący zwrócił uwagę, że strona kwestionująca postanowienie procesowe dopiero w odwołaniu musi mieć interes w tym, aby to postanowienie zanegować tzn. stwierdzenie wadliwości postanowienia, od którego nie przysługuje zażalenie, w związku z rozpatrywanym odwołaniem, musi mieć jakiekolwiek znaczenie dla dalszego przebiegu postępowania. Przykładem takiej sytuacji może być postanowienie w przedmiocie dowodu: w przypadku stwierdzenia przez organ rozpatrujący odwołanie, że postępowanie dowodowe było wadliwe, może on uchylić to postanowienie, co będzie skutkowało w kwestiach dowodowych. Uchylenie takiego postanowienia może mieć zatem znaczenie dla dalszego przebiegu postępowania. W przypadku postanowienia o zawieszeniu postępowania jego negowanie w odwołaniu byłoby bezcelowe. Postanowienie o zawieszeniu postępowania powoduje jedynie to, że sprawa administracyjna spoczywa. Ewentualne negowanie w odwołaniu spoczywania sprawy administracyjnej nie wpływa w jakikolwiek sposób na rozstrzygnięcie merytoryczne, czy nawet umorzenie postępowania, trudno bowiem mówić o wpływie wadliwego zawieszenia postępowania na późniejsze orzeczenie organu. Tym samym zdaniem skarżącego art. 126 k.p.a. nie ma zastosowania do postanowienia o zawieszeniu postępowania, gdyż ewentualne skarżenie tego postanowienia w odwołaniu jest niecelowe. Stronie bowiem zależy albo na tym, żeby postępowanie nie było zawieszone, albo na tym, aby było ono zawieszone. Interes strony konsumuje się w danym konkretnym momencie postępowania administracyjnego, kiedy dochodzi do oceny przesłanek zawieszenia postępowania. Na dalszym etapie postępowania okoliczność ta traci jakikolwiek sens; nie wpływa w żaden sposób na rozstrzygnięcie merytoryczne. Istnieje obawa, że organ II instancji rozpoznając odwołanie, stwierdzi, że okoliczność czy postępowanie zawieszono prawidłowo, czy nie, nie ma dla sprawy żadnego znaczenia. Tym samym zdaniem skarżącego w realiach niniejszej sprawy jedynym instrumentem prawnym wyeliminowania wadliwego postanowienia jest stwierdzenie jego nieważności, tym bardziej, że przyczyny na jakie wskazuje skarżący są istotne i świadczą o rażącym naruszeniu prawa przez organ II instancji. Skarżący wskazał także, że zupełnie inną rzeczą jest to, że organ uchylił swoje własne postanowienie. Jednak wobec nieważności postanowienia o zawieszeniu, nie było przedmiotu postępowania o uchyleniu tego postanowienia, co z kolei skutkuje wadliwością postanowienia uchylającego postanowienie o zawieszeniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko i dodatkowo wskazując, że niecelowość zaskarżania postanowienia o zawieszeniu postępowania dopiero w odwołaniu od decyzji ze względu na interes strony, jak wywodzi skarżący, nie może uzasadniać stanowiska, że art. 126 k.p.a. nie ma zastosowania do tego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Na wstępie należy zaznaczyć, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego. Zastosowanie tego trybu stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, wyrażonej w przepisie art. 16 § 1 k.p.a. Regułą jest natomiast, aby przepisy o charakterze wyjątku intepretować ściśle, a nie rozszerzająco. Stosownie do przepisu art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W niniejszej sprawie z inicjatywą w tym przedmiocie wystąpił skarżący, który w piśmie z dnia [...] września 2016 r. wniósł o stwierdzenie nieważności postanowienia Wójta G. R. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. o zawieszeniu postępowania administracyjnego. Organ właściwy do rozpatrzenia wniosku, przed przystąpieniem do jego merytorycznego rozpoznania, ma obowiązek zbadać, czy wniosek został złożony skutecznie, a zatem czy wszczęcie postępowania w oparciu o zawarte w nim żądanie jest możliwe na gruncie obowiązujących przepisów prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo dokonało oceny w tym zakresie, badając dopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanego postanowienia. Podstawę prawną wydanego w rozpatrywanej sprawie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego stanowi art. 61a § 1 k.p.a. W oparciu o powyższy przepis organ administracji publicznej orzeka o niedopuszczalności z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych wszczęcia postępowania, w tym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji bądź postanowienia. Należy w tym miejscu podkreślić, że ustawodawca w art. 126 k.p.a. ograniczył w odniesieniu do postanowień możliwość prowadzenia postępowania administracyjnego na podstawie przepisów art. 156-159 k.p.a. wyłącznie do kategorii postanowień, od których przysługuje zażalenie oraz do postanowień wydawanych na podstawie art. 134 k.p.a. A zatem, tylko tego rodzaju postanowienia - zaskarżalne w drodze zażalenia lub wydane w oparciu o art. 134 k.p.a. - mogą zostać poddane kontroli w trybie postępowania nieważnościowego. Zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Kwestionowane przez skarżącego postanowienie zostało wydane w oparciu o art. 63 ust. 5 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko. Przepis ten ma związek z art. 63 ust. 1 ww ustawy, który przewiduje że organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w drodze postanowienia, stwierdza obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko; ponadto przepis ten określa kryteria, które powinny być uwzględnione w ocenie. Zgodnie z art. 63 ust. 5 ustawy, w przypadku o którym mowa w ust. 1, organ wydaje postanowienie o zawieszeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach do czasu przedłożenia przez wnioskodawcę raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W ustawie o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, w art. 63 ust. 6 ustawodawca wprost wskazał, że na postanowienie, o którym mowa w ust. 5, nie przysługuje zażalenie. A zatem nie jest dopuszczalne zastosowanie wobec tego postanowienia zawieszającego postępowanie nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Należy podzielić argumentację Kolegium Odwoławczego przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu, że zgodnie z przepisem art. 126 k.p.a. nie można wszcząć postępowania i stwierdzić nieważności postanowień, od których nie przysługuje zażalenie. Co więcej, wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowego postanowienia stanowiłoby rażące naruszenie przepisu art. 126 k.p.a. Powyższe stanowisko Sądu jest zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w wyrokach WSA w Warszawie z dnia 10 marca 2016 r. (sygn.. akt VII SA/Wa 1635/15, LEX nr 2046009) oraz WSA w Gdańsku z dnia 20 lipca 2011 r. (sygn. akt II SA/Gd 426/11 LEX nr 1085832). Zarzut skarżącego odnośnie naruszenia art. 126 k.p.a. w istocie zawiera postulat wykładni celowościowej tegoż przepisu, która miałaby na względzie możliwość zapobiegania przez stronę bezpodstawnemu spoczywaniu postępowania administracyjnego. Urzeczywistnienie tego postulatu skarżącego tj. wykładni celowościowej art. 126 k.p.a. w związku z art. 156 – 159 k.p.a. oznaczałoby w istocie rozszerzającą wykładnię przepisów dotyczących wszczynania nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego, co – jak wskazano na początku rozważań, ze względu na wyjątkowy charakter tych przepisów (w stosunku do odpowiednio stosowanej zasady trwałości decyzji administracyjnych), należy uznać za niedopuszczalne. Trzeba także podkreślić, że sposobem zwalczania nieuzasadnionego spoczywania sprawy jest także możliwość wniesienia, na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. zażalenia na przewlekłe prowadzenie postępowania oraz ewentualnej skargi do sądu administracyjnego na przewlekłe prowadzenie postępowania. Strona nie jest zatem pozbawiona możliwości obrony swoich praw w postępowaniu. Należy zwrócić uwagę, że ustawodawca przewiduje różnego rodzaju środki zwalczania wadliwych rozstrzygnięć procesowych powodujących przedłużanie toczącego się postępowania (zażalenie, możliwość kwestionowania w odwołaniu od decyzji, zażalenie na przewlekłe prowadzenie sprawy, zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie). Mając to na uwadze oraz mając na względzie zasadę szybkości postępowania administracyjnego trudno uznać, że właściwym środkiem do osiągnięcia celu w postaci zapobieżenia spoczywania postępowania jest dopuszczenie możliwości wszczynania postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia o zawieszeniu postępowania. Nawet gdyby dopuścić taką możliwość, trzeba by było bowiem rozważyć, czy możliwe byłoby dalsze prowadzenie postępowania głównego, skoro toczy się postępowanie w sprawie nieważności rozstrzygnięcia zapadłego w toku tegoż postępowania, czy też konieczne byłoby zawieszenie postępowania głównego (w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.) do czasu zakończenia postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia o zawieszeniu postępowania głównego. Możliwym efektem postulowanego przez skarżącego rozwiązania byłoby zatem nie przyspieszenie, ale przedłużenie postępowania. Podnoszony zarzut naruszenia art. 142 k.p.a jest w istocie częścią argumentacji na rzecz celowościowej wykładni art. 126 k.p.a. Trzeba też podkreślić konieczność rozróżnienia kwestii wszczęcia postępowania od kwestii potrzeby i zasadności stwierdzenia nieważności danego rozstrzygnięcia procesowego organu administracji. Aby orzekać o zasadności stwierdzenia nieważności postanowienia należy najpierw wszcząć stosowne postępowanie. Słusznie zatem podnosi Kolegium, że rozpatrując kwestię odmowy wszczęcia postępowania organ administracji publicznej nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do istoty, a wobec tego w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania, czyli w przedmiotowym przypadku – odnośnie istnienia merytorycznych przesłanek do stwierdzenia nieważności postanowienia o zawieszeniu postępowania. W konsekwencji powyższych rozważań należy uznać, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie naruszyło art. 61a § 1 k.p.a. i prawidłowo oceniło, że w niniejszej sprawie zaistniała niedopuszczalność wszczęcia postępowania nieważnościowego z przyczyn przedmiotowych. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę