II SA/Bd 157/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędzia WSA Renata Owczarzak Asesor WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant Agnieszka Jagiełłowicz po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2006 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w B. Wandy K. na rozprawie sprawy ze skargi Stefanii i Mariana W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] 2005 roku, nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] 2005 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wnioskiem z dnia [...] 2005 r. Stefania i Marian W. zwrócili się do Prezydenta Miasta T. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie siedliska rolnego składającego się z budynku mieszkalnego, budynku inwentarskiego i budynku magazynowego (na magazynowanie płodów rolnych i maszyn rolniczych). Jako miejsce inwestycji wnioskodawcy wskazali będącą ich własnością działkę nr [...] położoną w T., przy ul. [...], w zakolu rzeki D. Na załączonej do wniosku kopii mapy zaznaczono obszar siedliska jako obejmujący część działki nr [...]. Decyzją z dnia [...] 2005 r. Prezydent Miasta T. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla powyższej inwestycji. W uzasadnieniu Prezydent wskazał, że działka nr [..] położona jest na terenie , dla którego od dnia 1 stycznia 2004 r. brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym, stosownie do art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717; z późn. zm.; przywoływanej dalej jako "pzp"), konieczne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy, która z kolei może być wydana, o ile spełnione są warunki określone w art. 61 ust. 1 pzp. Powołując się na wyniki analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy odnoszącej się do obszaru objętego planowaną inwestycją, Prezydent stwierdził, że działki sąsiednie nie są zabudowane. Uznał jednakże, w przedmiotowej sprawie będzie miał zastosowanie art. 61 ust. 4 pzp, który wyłącza konieczność sąsiadowania obszaru inwestycji z co najmniej jedną sąsiednią działką zabudowaną (art. 61 ust. 1 pkt 1 pzp), o ile powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z planowaną zabudową zagrodową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Powierzchnia gospodarstwa rolnego wnioskodawców (10,317 ha, w tym ok. 7,78 ha użytków rolnych) jest większa niż średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego na terenie Gminy Miasta T. (3,88 ha fizycznych). Teren planowanej inwestycji ma dostęp do drogi publicznej, spełniony jest zatem warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 2 pzp. Prezydent uznał także, że został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 4 pkt 4 pzp. Zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstwa rolnego budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno – spożywczemu są gruntami rolnymi, zatem teren przewidziany pod planowaną inwestycję nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia. Analizując spełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 3 pzp organ I instancji stwierdził, iż teren planowanej inwestycji nie posiada żadnego uzbrojenia w sieci infrastruktury technicznej. Tym niemniej uznał za zbędne domaganie się od wnioskodawców przedstawienia umów zawartych z właściwą jednostką organizacyjną, gwarantującą wykonanie uzbrojenia, gdyż naraziłoby to wnioskodawców na dodatkowe koszty, zbędne wobec faktu, iż nie jest możliwe wydanie pozytywnej dla nich decyzji ze względu na sprzeczność planowanej inwestycji z odrębnymi przepisami (brak spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 5 pzp). Analizując spełnienie tego ostatniego warunku Prezydent ustalił, że część terenu objętego wnioskiem znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie (niewielka część na terenie) rezerwatu przyrody pod nazwą "[...]", utworzonego Zarządzeniem Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia 27 lipca 1961 r. (M.P. Nr 71 poz. 302). Tymczasem zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880) w rezerwatach przyrody zabrania się m.in. budowy lub rozbudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych, z wyjątkiem obiektów i urządzeń służących celom rezerwatu przyrody. Według ustaleń Prezydenta cały obszar działki nr [...] znajduje się w Obszarze Chronionego Krajobrazu [...] utworzonego na podstawie rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] 2005 r. (Dz. Urz. Województwa [...] Nr [...] z dnia [...] 2005 r.). Zgodnie z § 3 ust. 8 wspomnianego rozporządzenia w obszarze tym wprowadza się zakaz m.in. lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m. od linii rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej". Ponadto teren działki nr [...] został uwzględniony w obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta T. jako teren leżący na obszarze zieleni leśnej i częściowo w strefie zalewów stuletnich, dla którego wprowadzono jako zasadę zakaz wprowadzania nowej zabudowy i stałej infrastruktury technicznej. Reasumując powyższe ustalenia Prezydent uznał, że realizacja zamierzonej inwestycji byłaby niezgodna z przepisami odrębnymi tj. z art. 15 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody w związku z zarządzeniem Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia 27 lipca 1961 r. oraz z rozporządzeniem nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] 2005 r. W wyniku odwołania wnioskodawców Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia [...] 2005 r. (nr [...]) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Jako uzasadnioną podstawę odmowy ustalenia warunków zabudowy Kolegium wskazało na art. 61 ust. 1 pkt 5 pzp tj. niezgodność planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi. Kolegium ustaliło że działka nr [...] znajduje się w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu [...]. W ślad za organem I instancji Kolegium podkreśliło, że zgodnie z § 3 ust. 8 wspomnianego rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] 2005 r. w obrębie tego obszaru istnieje zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m. od linii rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Planowana przez wnioskodawców inwestycja "zawiera obiekty budowlane", wobec powyższych ograniczeń nie jest zatem możliwe wydanie pozytywnego dla strony rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium zgodziło się ze skarżącymi, że rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy ogranicza ich prawo własności, jednakże ograniczenie to wynika z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, do których stosowania zobligowane są organy administracji publicznej przy wydawaniu decyzji. Zgłoszone przez skarżących – w związku z istniejącymi ograniczeniami prawa własności - żądanie wykupu nieruchomości Kolegium uznało za wykraczające poza zakres postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skarżący podkreślili, że działka nr [...] ma powierzchnię 10,3168 ha, stanowi zakole rzeki [...] i w najszerszym miejscu ma około 350 m. szerokości. Wysokość terenu planowanej budowy w stosunku do lustra wody rzeki [...] wynosi 10 - 12 m., nie jest to zatem teren zagrożony zalaniem (nie był zalany nawet przy najwyższym odnotowanym stanie wody na [...] i [...]). Według skarżących ustanowienie rezerwatu przyrody "Rzeki [...]" ogranicza ich prawo własności i uniemożliwia rozwój gospodarstwa rolnego. W związku z tym wnieśli o nakazanie kompetentnym organom miasta T. wykupienia od nich wspomnianej nieruchomości lub zamiany na inną nieruchomość, a w przeciwnym przypadku – o wydanie pozwolenia na budowę siedliska. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, jednakże z innych powodów, niż wskazali skarżący. Na wstępie należy zaznaczyć, że stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może dokonywać oceny działań organów administracji, które mogłyby być podjęte w sprawie odrębnej w stosunku do tej, która zakończyła się zaskarżoną decyzją. Przedmiotem postępowania, w którym Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało wyżej opisaną decyzję z dnia 1 grudnia 2005 r. była wyłącznie ocena możliwości ustalenia warunków zabudowy dla planowanej przez skarżących inwestycji. Poza granicami tak określonej sprawy pozostaje kwestia ewentualnej sprzedaży lub zamiany nieruchomości pomiędzy skarżącymi a organami administracji. Tego typu żądanie skargi pozostaje zatem poza możliwością orzekania Sądu w niniejszej sprawie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Innymi słowy, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność m.in. decyzji administracyjnych (będących jednym z przejawów działalności organu administracji publicznej), z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Sąd nie może zatem, tak jak żądają tego skarżący, "nakazać" organom administracji wydania rozstrzygnięcia o określonej treści. W kompetencji Sądu jest natomiast wskazanie organom administracji naruszeń prawa, o ile takowych się dopuściły, a w przypadku jeżeli owe naruszenia prowadzą do uwzględnienia skargi (m.in. poprzez uchylenie decyzji) – Sąd udziela organom wskazań co do dalszego postępowania (art. 141 § 4 p.p.s.a.). Analizując skargę w powyższy sposób Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie mogą się ostać z powodu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadniczą przeszkodą do ustalenia przez organy administracji warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu mieszkalnego, inwentarskiego i magazynowego w zabudowie zagrodowej było stwierdzenie sprzeczności tego zamierzenia z przepisami odrębnymi tj. z § 3 ust. 8 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] 2005 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu (Dz. Urz. Województwa [...] Nr [...] poz. [...]). Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880; z późn. zm.), zawierającego stosowne upoważnienie dla wojewody do wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu. Jednocześnie art. 24 ust. 1 pkt 8 wspomnianej ustawy pozwala na wprowadzenie na obszarze chronionego krajobrazu zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Rozporządzenie Wojewody [...] zostało zatem wydane na podstawie stosownej delegacji ustawowej i w jej granicach, co w konsekwencji pozwala stwierdzić, że przepisy tegoż rozporządzenia są "przepisami odrębnymi", o których mowa w art.61 ust. 1 pkt 5 pzp. Organy obu instancji zasadnie zatem badały, czy planowana inwestycja jest zgodna z przepisami wspomnianego rozporządzenia. Należy jednakże zauważyć, że z treści wniosku skarżących o wydanie decyzji o warunkach zabudowy wynika, iż planowana inwestycja miała być wykonana jedynie na części działki nr [...]. Wprawdzie w załączniku graficznym wnioskodawcy nie oznaczyli – tak jak mowa w pkt 1 wniosku – granic terenu objętego wnioskiem literami A,B,C,D,E ...., jednakże zakreślając wielokąt w obrębie działki opisali go jako "siedlisko". Biorąc pod uwagę treść części opisowej wniosku oraz fakt, że cała działka nr [...] ma ponad 10 ha powierzchni należało przyjąć, że planowana zabudowa nie obejmuje całości nieruchomości (tj. działki nr [...]), a jedynie jej część oznaczoną przez wnioskodawców jako "siedlisko". W rezultacie badanie, czy usytuowanie planowanej zabudowy nie narusza wynikającego z ww. rozporządzenia Wojewody z dnia [...] 2005 r. zakazu lokalizowania zabudowy w odległości 100 m. od linii brzegowej rzeki [...], powinno się odnosić nie do całej powierzchni działki nr [...], ale jedynie do tej części działki, którą oznaczono jako "siedlisko". Tymczasem na kopii mapy stanowiącej załącznik do decyzji organu I instancji (będącej - jak wynika z akt sprawy - także podstawą orzekania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T.) nie oznaczono obszaru "siedliska" tj. terenu który według zamierzenia skarżących miał być przeznaczony pod zabudowę. Nie oznaczono także granicy 100 – metrowego pasa wzdłuż rzeki [...], objętego zakazem lokalizowania zabudowy. Co więcej mapa pozbawiona jest oznaczenia skali, nie jest zatem nawet możliwe wyznaczenie na niej wspomnianego pasa. Mapa, którą posłużyły się organy, pozwala jedynie określić, że nieruchomość skarżących (a więc także obszar "siedliska") w całości znajduje się w obrębie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...]. Byłoby to wystarczające, gdyby zakaz zabudowy obejmował cały ów Obszar, a nie wskazany 100 – metrowy pas. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd doszedł do wniosku, iż zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji uchybiły wynikającemu z art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071;z późn. zm.) obowiązkowi zebrania i rozważenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż stwierdzenie, iż zamierzona przez skarżących inwestycja znajduje się w odległości większej niż 100 metrów od brzegu rzeki [...] pozwalałoby na uznanie, iż nie został naruszony zakaz wynikający z przepisów odrębnych. W konsekwencji zostałaby usunięta przeszkoda, która nie pozwoliła ustalić dla skarżących warunków zabudowy. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku. W toku dalszego postępowania organy administracji powinny zbadać istotną dla sprawy okoliczność faktyczną położenia terenu planowanej zabudowy względem brzegu rzeki [...], posługując się odpowiednią mapą opatrzoną skalą oraz uwzględniając, iż zabudowa ma objąć nie całość, a jedynie cześć działki nr 28/1. Wymaga to, aby na mapie, która będzie podstawą orzekania przez organy, wskazać także wyraźnie teren planowanej przez skarżących zabudowy. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku podjęto zgodnie z treścią art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.