II SA/Bd 157/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: sędzia WSA Krzysztof Gruszecki (spr.) sędzia WSA Anna Klotz Protokolant Magdalena Tambelli po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi A. i S. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie rozbiórki 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w T. z dnia [...] nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących, A. i S. S., kwotę 500 (pięćset) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2008 r. A. i S. S. wystąpili do Prezydenta Miasta T. o wznowienie postępowania zakończonego ułożeniem docelowo kabla energetycznego 15 KV na działce budowlanej [...] przy ul. [...] w T. wskazując, że jako właściciele tej nieruchomości nie brali udziału we wskazanym postępowaniu. Posadowienie uzbrojenia energetycznego określi jako niezgodne z projektem zagospodarowania działki. Decyzją z dnia [...] maja 2008 r. Nr [...] Prezydent Miasta T. odmówił wznowienia postępowania w sprawie wydania decyzji z dnia [...] znak: [...] o pozwoleniu na budowę linii kablowej 15 kV HAKnFtA 3 x 120 od stacji transformatorowej "J.W. P." do stacji transformatorowej "O. III" biegnącej wzdłuż wjazdu do jednostki wojskowej, ul. [...] w T. Uzasadniając swoje stanowisko organ stwierdził, że A. i S. S. nie byli stroną w postępowaniu w sprawie niniejszej inwestycji w dniu wydawania decyzji, ponadto kabel energetyczny nie przebiegał po terenie działki nr [...]. Właściciele nieruchomości wystąpili z pismem z dnia [...] czerwca 2008 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. o wydane decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowej linii kablowej wskazując, że jest ona położona niestarannie w sprzeczności z projektem w sposób powodujący naruszenie prawa własności. W odpowiedzi organ, stwierdził, że istotnie linia kablowa wybudowana została niezgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę, to jednak organ przyjmujący zgłoszenie zakończenia robót i przystąpienie do użytkowania linii kablowej nie wniósł sprzeciwu. Wskazał, że wniosek o wznowienie złożony został po terminie i brak jest podstaw do jego prowadzenia. Jednocześnie wezwał strony do określenia jakiego postępowania i jaką decyzja zakończonego wznowienie miałoby dotyczyć. Ponadto podkreślił, iż wnioskodawcy nie byli stronami postępowania zarówno w trakcie uzgodnienia projektu, wydania decyzji o pozwoleniu na budowę oraz podczas wykonania robót. A. i S. S. wystąpili Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z kolejnym pismem w dniu [...] lipca 2008 r. wnosząc wydanie stosownej decyzji dla właściciela uzbrojenia energetycznego dotyczącej likwidacji kabla SN 15 KV z ich nieruchomości wskazując w nim na następujące okoliczności : 1. są właścicielami działki budowlanej [...] od [...] lipca 1999 r., 2. pozwolenie na budowę kabla SN 15 KV E. O. otrzymał [...] grudnia 1999 r., przy czym już od 6 miesięcy byli właścicielami działki [...], 3. zgodnie z projektem budowlanym kabel SN 15 KV powinien przebiegać po działce [...] stanowiącej własność Spółdzielnia Mieszkaniowa " N", 4. wskazali na konieczność dokonania analizy decyzji WAiB-IV/AG -7353/OP/596/2008 z [...] maja 2008 r. w zestawieniu udzielonym pozwoleniem na budowę kabla SN 15 KV, 5. podsieli zarzut braku staranności w ułożeniu kabla SN 15 KV przez wykonawcę, odbioru przez inwestora i brak umiejętności czytania inwentaryzacji geodezyjnej w skutek czego zalegalizowano inwestycję, co w przekonaniu wnioskujących stanowi dziwną praktykę w sprawie przestrzegania prawa własności i budowlanego, 6. jako właściciele działki [...] nie udzielali żadnego pełnomocnictwa PINB na dysponowanie własnością wobec czego organ winien się przyznać do wadliwie wydanej decyzji na użytkowanie kabla. W wyniku przeprowadzonego ponownego postępowania decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. odmówił nakazania rozbiórki linii kablowej SN 15 kV pomiędzy stacjami transformatorowymi J.W. P. – O. III, ułożonej przez Spółkę E. – O. S.A. z siedzibą w T. - na działce Nr [...] przy ul. S. D. w T. Uzasadniając swoje stanowisko organ wyjaśnił, że linia kablowa wykonana została na podstawie prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] grudnia 1999 r. wydanej przez Wydział Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta w T., z odstępstwem, polegającym na zmianie trasy ułożenia kabla w ten sposób, że zamiast na działce Nr [...] własności Gminy Miasta T., kabel ułożono na działce Nr [...] stanowiącej własność A. i S. S. Organ zaznaczył również, iż budowa przedmiotowej linii kablowej miała miejsce po dniu [...] grudnia 1999 r., a zatem gdy wnioskodawcy byli właścicielami nieruchomości Nr [...] położonej przy ul. S. D. i mieli możliwość skutecznego reagowania na fakt ułożenia kabla na własnej działce, lecz tego nie uczynili. Ponadto, ówczesny Zakład Energetyczny T. Sp. z o.o. ul. [...]. złożył w Wydziale Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta T. skuteczne zawiadomienie o zamiarze przystąpienia do użytkowania wybudowanej linii kablowej SN-15 kV. wraz ze stosowną dokumentacją, a organ przyjmujący zgłoszenie nie wniósł sprzeciwu, pomimo wykonania linii kablowej w odstępstwie od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz decyzji o pozwoleniu na budowę. Złożony prze A. i S. S. wniosek w ocenie organu orzekającego nie może być traktowany jako wniosek o wznowienie i uchylenie decyzji Prezydenta Miasta T. o nie zgłoszeniu sprzeciwu do zamiaru użytkowania linii kablowej SN 15kV, gdyż nie został uzupełniony, o podanie podstawy wznowienia postępowania, oraz wpłynął do organu po terminie 1 miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. W odwołaniu od powyższej decyzji A. i S. S. wnieśli o jej uchylenie zarzucając naruszenie art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 1 i 3, a także 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, ponadto wysunęli także zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez obrazę art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu zarzutów wskazali na brak przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego przez organ orzekający, który ograniczył się jedynie do zapoznania odwołujących się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. W przeprowadzonym postępowaniu wbrew zapisom art. 7 i 77 Kpa nie podjęto wszelkich niezbędnych kroków prowadzących do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Organ administracji publicznej nie zbadał kwestii niewniesienia sprzeciwu przez właściwy organ w sprawie przystąpienia do użytkowania rzeczonej linii kablowej wykonanej w odstępstwie od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz decyzji o pozwoleniu na budowę. Co więcej nie wyjaśnił na ile dokonane w trybie art. 54 zawiadomienie o zakończeniu budowy linii traktować należy jako prawnie skuteczne w sytuacji, gdy w przedłożonym na okoliczność zakończenia budowy, protokole odbioru technicznego urządzeń elektrycznych stwierdza się jedynie, że roboty zostały wykonane zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją. Odwołujący się zakwestionowali stanowisko organu w zakresie ich wniosku z dnia [...] lipca 2008r. o likwidację kabla, co do argumentacji, że nie może być pozytywnie rozpatrzony ze względu na skuteczne zgłoszenie zamiaru użytkowania linii kablowej. W ocenie odwołujących świadczy to o istnieniu jakiejś zasady prawnej, przepisu, orzeczenia, który nakazuje urzędowi administracji publicznej, uznać że dopuszczenie obiektu budowlanego do użytkowania sanuje naruszenie prawa w postaci wykonania inwestycji w odstępstwie od zatwierdzonego projektu budowlanego i decyzji o pozwoleniu na budowę, pomimo złożenia niezgodnego z prawdą oświadczenia o wykonaniu robót budowlanych zgodnie z zatwierdzonym projektem. Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. Nr [...] Kujawsko – Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygniecie Wyjaśnił, że zgodę na przeprowadzenie kabla SN - 15 kV przez obszar przedmiotowej działki wyraził ówczesny właściciel nieruchomości tj. Spółdzielnia Mieszkaniowa "N". W oparciu o uzyskaną zgodę, Urząd Miejski w T. wydał decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu a następnie decyzję o pozwoleniu na budowę. S. S. właścicielem przedmiotowej nieruchomości został w trakcie trwania postępowania administracyjnego w sprawie budowy linii kablowej, o czym poprzedni właściciel - SM "N." nie poinformował Urzędu Miasta ani inwestora - Zakładu Energetycznego S.A. w T. Sprawy poruszone w odwołaniu mogłyby być przedmiotem rozpatrzenia po ewentualnym wznowieniu postępowania, jednak zgodnie z art. 148 § 1 Kpa, podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Odnosząc się do niezrozumienia przez skarżących, co kierowało urzędem nadzoru budowlanego, który w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji przywołał art. 148 Kpa, wyjaśniono, że organ nadzoru budowlanego I instancji, pismem z dnia [...] lipca 2008 r. ustosunkował się do pisma A. i S. S. z dnia [...] czerwca 2008 r. i wezwał do uzupełnienia wniosku o podanie podstawy ewentualnego wznowienia postępowania, oraz określenia jakiego postępowania i jaką decyzją zakończonego ma to wznowienie dotyczyć. Odpowiedź wezwanych z dnia [...] lipca 2008 r. nie stanowiła odpowiedzi, która spowodowałaby przeprowadzenie procedury wznowienia postępowania, wobec czego organ podjął decyzję na wniosek zawarty w piśmie z dnia [...] lipca 2008 r., dotyczący żądania likwidacji spornego kabla. Sprawa zastosowania w powyższym postępowaniu przez organ nadzoru budowlanego I instancji przepisu art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego a nie, jak sugerują skarżący, art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, wynika z faktu, że art. 48 Prawa budowlanego dotyczy obiektów wybudowanych bez pozwolenia na budowę, a linia elektroenergetyczna kablowa SN-15 kV pomiędzy stacjami transformatorowymi "J.W.P." i "O.", ułożona została na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] grudnia 1999 r. Wprawdzie trasę kabla poprowadzono w odstępstwie od uzgodnionego pozwolenia na budowę, lecz brak sprzeciwu właściwego urzędu na złożone zawiadomienie o zakończeniu robót z załączoną inwentaryzacją powykonawczą, doprowadził do zaakceptował istniejącego stanu zrealizowanej inwestycji. Sprawa ewentualnego naruszenia własności prywatnej winna być rozstrzygana na drodze postępowania przed sądami cywilnymi. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skarżący podtrzymali swoje zarzuty zawarte w odwołaniu Ponownie wskazali na naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w postaci braków w zakresie wyjaśnienia i ustalenia wszystkich okoliczności stanu fatycznego zaistniałego w sprawie. Za niezgodną z prawem uznali procedurę jaka organ orzekający zastosował w zakresie ich wniosku o wznowienie postępowania, wskazując że organ miał obowiązek zbadania czy nie zachodzą przesłanki uprawniające do wznowienia. Wskazali również na wadliwość przeprowadzonego postępowania odwoławczego, gdyż nie polegało ono na przeprowadzeniu ponownym sprawy, a jedynie ograniczyło się do weryfikacji decyzji I instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że sądy administracyjne oceniają legalność zaskarżonej decyzji i innych aktów poddanych właściwości sądów administracyjnych. I tak stosownie do treści przepisu, art. 1 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na decyzje administracyjne; postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę, co do istoty; postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; inne niż określone wyżej akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym nie posiada uprawnień do merytorycznego orzekania, co do istoty sprawy. Dokonując w ten sposób oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia należy stwierdzić, że zostało ono podjęte naruszeniem prawa. Zgodnie bowiem z postanowieniami art. 61 par. 1 K.p.a. postępowanie administracyjne może być wszczęte na wniosek strony lub z urzędu. Przepis ten nie stawia przed wnioskiem wszczynającym postępowanie żadnych wymagań formalnych. W związku z tym jeżeli przepisy szczególne nie wprowadzają żadnych dodatkowych wymogów powinien on odpowiadać warunkom wynikającym z art. 63 K.p.a. W analizowanym przypadku podanie wszczynające postępowanie w powiązaniu z pismem wyjaśniającym skarżących z dnia [...] lipca 2008 r. spełniało te wymagania formalne, gdyż wynikało z niego kto i jakiej treści zgłasza żądanie. W związku z tym kierując się wynikającą z art. 8 K.p.a. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa organ, do którego podanie wpłynęło powinien ustalić do jakiej sprawy administracyjnej się ono odnosi i w oparciu o jakie przepisy prawa materialnego może być ona rozstrzygnięta. Jak wynika z pisma skarżących z dnia [...] lipca 2008 r. podnieśli oni zarzut braku staranności w ułożeniu kabla SN 15 KV przez wykonawcę, odbioru przez inwestora i brak umiejętności czytania inwentaryzacji geodezyjnej co stanowi naruszenie prawa własności i prawa budowlanego. Nie wdając się więc w polemikę co do prawidłowości wydania pozwolenia na budowę stanowiącego podstawę realizacji przedsięwzięcia (gdyż to pozostaje poza granicami sądowej kontroli w tej sprawie) należy stwierdzić, że intencją wnioskodawców było dokonanie weryfikacji prawidłowości wykonania prac budowlanych w odniesieniu do warunków wynikających z pozwolenia na podstawie, których były one wykonane. Zgodnie z postanowieniami art. 51ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego właściwy organ nadzoru budowlanego w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz w razie potrzeby- wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Z postanowień tego przepisu nie wynika aby jego postanowienia odnosiły się jedynie do robót, których realizacja nie została jeszcze zakończona. W związku z tym należy przyjąć, że może on znajdować zastosowanie zarówno do obiektów będących w toku realizacji jak i tych, których budowa uległa już zakończeniu. Nieprawidłowości w odniesieniu do zgodności z pozwoleniem na budowę powinny więc być usuwane w trybie wynikającym z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. W rozpatrywanym przypadku organ I instancji podstawą prawną swego rozstrzygnięcia uczynił co prawda między innymi art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nie wskazując jednak dlaczego w jego przekonaniu właśnie ten przepis powinien stanowić podstawę orzekania. Organ odwoławczy natomiast w podstawie prawnej swojej decyzji ograniczył się do wskazania przepisów ustrojowych stanowiących podstawę jego funkcjonowania oraz rozwiązań procesowych określających formę załatwienia sprawy oraz rodzaje decyzji wydawanych przez organ drugiej instancji. Takie postępowanie niewątpliwie stanowi istotne naruszenie zasad przeprowadzenia postępowania administracyjnego, a w szczególności wynikającej z art. 8 K.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. W rozpatrywanym przypadku nie wskazano bowiem dlaczego zastosowana podstawa materialno-prawna (której nota bene w przypadku organu odwoławczego nie było) jest właściwa. Nie odniesiono się w ogóle do możliwości zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, który mógłby stanowić podstawę rozpatrzenia wniosku skarżących, oceniano natomiast możliwości wznowienia postępowania administracyjnego, mimo iż przedmiotowa sprawa nie była rozpoznawana w tym trybie. Dlatego też mając na uwadze powyższe okoliczności przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy administracji w pierwszej kolejności powinny ocenić czy rzeczywiście wystąpiły odstępstwa od projektu stanowiącego realizację przedsięwzięcia, a jeżeli tak to czy miały one charakter istotny i w zależności od dokonanych ustaleń uzależnić wynik postępowania. Dlatego też mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 tego aktu prawnego. Natomiast na podstawie art. 152 z uwagi na skutki prawne jakie mogłoby wywołać wykonanie zaskarżonego rozstrzygnięcia, stwierdzono, ze nie podlega ono wykonaniu.