II SA/Bd 1574/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski sędzia Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi A. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowań dotyczących ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] października 2021r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło postanowienie Wójta Gminy C. z [...] września 2021r. odmawiające wznowienia postępowania i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia. Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w następujących okolicznościach sprawy. Ostatecznymi decyzjami Wójta [...] w C. z dnia [...] marca 2018r. nr [...].[...] oraz z dnia [...] marca 2021r. nr [...] ustalił warunki zabudowy dla działki nr [...] w K.. W dniu [...] kwietnia 2021 r. do Wójta [...] w C. wpłynął wniosek A. P. (Skarżącego) o "wznowienie postępowania w sprawie wydania warunków zabudowy na działce nr [...] w K.". W uzasadnieniu wniosku Skarżący kwestionował prawidłowość przeprowadzania analizy urbanistycznej. Wezwany do sprecyzowania wniosku A. P. wyjaśnił, że jego wnioskiem objęte są decyzje Wójta Gminy C. z [...] marca 2018r. nr [...] z [...] marca 2018r. nr [...] oraz z dnia [...] marca 2021r. nr [...] – ustalające warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr [...] w K.. Skarżący oparł swoje żądanie na przepisie art. 145 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., podnosząc, że ww. decyzje wydane zostały na podstawie fałszywych dowodów i w postępowaniach, w których nie brał on udziału nie ze swojej winy. Wyjaśnił nadto, że o wydaniu decyzji dowiedział się dopiero po wydaniu trzeciego rozstrzygnięcia z [...] marca 2021r. Postanowieniem z [...] września 2021r., na podstawie art. 149 § 3 w związku z art. 147 i art. 150 § 1 k.p.a., Wójt Gminy C. odmówił Skarżącemu wznowienia postępowań zakończonych decyzjami tego organu z [...] marca 2018r. i [...] marca 2021r. W uzasadnieniu Wójt wyjaśnił, iż Skarżący nie jest właścicielem działek sąsiadujących z działką inwestycyjną i nie posiada tym samym interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy. Organ powołał się przy tym na brzmienie art. 28 k.p.a. dodatkowo wskazując, że nieruchomość należąca do Skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Po wniesieniu przez A. P. zażalenia, postanowieniem opisanym na wstępie uchylono w całości powyższe postanowienie Wójta i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) wyjaśniło, iż zaskarżone rozstrzygnięcie wadliwie objęło trzy oddzielne postępowania prowadzone w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. SKO uznało bowiem, że wniosek Skarżącego powinien zostać rozpatrzony odrębnie w zakresie każdego ze wskazanych w nim postępowań. Nadto SKO zwróciło uwagę, że z posiadanych przez Kolegium informacji wynika, że A. P. już wcześniej domagał się wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji z [...] marca 2018r. nr [...] i sprawa ta zakończyła się odmową wznowienia postępowania mocą postanowienia wydanego przez organ I instancji w dniu [...] czerwca 2018r. W ocenie SKO w sprawie zachodziła nadto konieczność wezwania Skarżącego do wskazania okoliczności faktycznych powołania się na podstawę wznowienia określoną w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Niepodjęcie tych działań przez organ I instancji SKO uznało za naruszenie art. 7, 8 i 11 k.p.a. SKO wskazało również na naruszenie art. 148 § 1 k.p.a. poprzez niezweryfikowanie przez organ I instancji okoliczności, w których Skarżący dowiedział się o wydaniu decyzji – co stanowi warunek konieczny dla ustalenia czy zachował on termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania (opartego na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Na powyższe postanowienie SKO A. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podnosząc, iż działania organów obu instancji są niezgodne z "rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003r." albowiem w sprawach o ustalenie warunków zabudowy błędnie sporządzono analizę urbanistyczną. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że sprawa niniejsza została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. (ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329). W myśl tego przepisu sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia. Przedmiotem niniejszego postępowania jest ocena zgodności z prawem kasatoryjnego postanowienia SKO względem postanowienia Wójta [...] w C. w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego. Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone postanowienie organu odwoławczego odpowiada prawu. Twierdzenie Sądu wynika z następującej argumentacji. Zgodnie z art. 145 § 1 k.p.a. "W sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: 1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe; 2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa; 3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 21; 4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu; 5) wyjdą na jaw istotne dla spraM>y nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję; 6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu; 7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2); 8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione". Instytucja wznowienia postępowania administracyjnego stwarza prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym została ona wydana, dotknięte było przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1 - 8 lub art. 145a k.p.a. Podkreślić jednak należy, że chodzi w tym wypadku o zastosowanie nadzwyczajnego trybu administracyjnego, mającego umożliwić wzruszenie decyzji ostatecznej, zapadłej w postępowaniu zwyczajnym, a zatem takiej decyzji, która z mocy art. 16 § 1 k.p.a. korzysta z waloru trwałości. Z tego też względu wznowienie postępowania obwarowane jest szczególnymi wymogami formalnymi i w dalszym rzędzie - może nastąpić tylko w przypadkach enumeratywnie wymienionych w ustawie. Przede wszystkim zaś należy je postrzegać jako instytucję wyjątkową, właśnie z tego względu, że godzącą w walor trwałości decyzji i zaufanie do nich. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że przed ewentualnym wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania administracyjnego (art. 149 § 1 k.p.a.), tj. po złożeniu podania o wznowienie postępowania, organ zobowiązany jest do podjęcia określonych czynności proceduralnych, mających na celu rozpoznanie złożonego wniosku. Wypowiadając się na temat charakteru prawnego tychże czynności proceduralnych, orzecznictwo sądowe stanęło na stanowisku, że nie są to czynności podejmowane w ramach postępowania administracyjnego (wyrok NSA z 19 maja 2010 r., II OSK 893/09, dostępny na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Również w doktrynie przyjmuje się, że czynności podjęte przez organ przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania nie są czynnościami procesowymi, lecz mają charakter wewnętrzny (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 673; M. Jaśkowska (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 881; C. Martysz (w:) G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. 2, Warszawa 2005, s. 331). Istotnym jest fakt, że w trakcie wskazanych wyżej czynności wstępnych organ powinien zbadać czy podanie o wznowienie postępowania: 1) zostało złożone z zachowaniem ustawowego terminu, 2) czy osoba wnosząca podanie posiada zdolność procesową oraz czy 3) w podaniu została wskazana ustawowa przyczyna wznowienia postępowania. Tylko gdy w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia lub wniosek składa podmiot niebędący stroną lub też termin do jego złożenia nie został zachowany, organ wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). W przeciwnym wypadku musi wznowić postępowanie (art. 149 § 1 k.p.a.) i przeprowadzić je zarówno, co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia, jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia, a także co do istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Jednocześnie należy podkreślić, że nie jest dopuszczalne badanie przez organ interesu prawnego osoby wnoszącej o wznowienie postępowania już na etapie oceny przez organ przesłanek do wszczęcia postępowania wznowieniowego. Nie jest to dopuszczalne nawet w sytuacji, kiedy osoba wnosząca o wznowienie postępowania administracyjnego powołuje się na przesłankę wznowienia, wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (brak udziału w postępowaniu bez własnej winy). Organ rozpatrujący takie podanie nie jest bowiem w żadnym wypadku umocowany do badania, czy podmiot domagający się wznowienia postępowania istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją. Ta kwestia należy do postępowania rozpoznawczego. W kontrolowanej sprawie organ I instancji zamiast wydać postanowienie o wznowieniu postępowania, wydał postanowienie odmawiające wznowienia postępowania w uzasadnieniu którego wyjaśnił, że osoba która żąda wznowienia nie była stroną postępowania zakończonego decyzją ostateczną, gdyż jej nieruchomości nie graniczy bezpośrednio z terenem inwestycji i co więcej nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Organ I instancji dokonał zatem oceny merytorycznej wniosku o wznowienie postępowania, co nie jest dopuszczalne w fazie wstępnej postępowania wznowieniowego. Narusza to art. 149 § 2 k.p.a. zgodnie z którym dopiero wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Uchybienie to stanowiło niewątpliwe naruszenie przepisów postępowania, przy czym konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W konsekwencji w sprawie należało stwierdzić, że zaskarżone postanowienie organu odwoławczego ostatecznie ocenić trzeba jako prawidłowe, aczkolwiek towarzyszące mu uzasadnienie zawiera uchybienia, które jednak nie mają wpływu na wynik sprawy. Rację ma organ odwoławczy wskazując na konieczność poczynienia w sprawie ustaleń co do zachowania przez Skarżącego terminu do zgłoszenia wniosku o wznowienia postępowania. Jak wynika z akt administracyjnych, Skarżący jako podstawę wznowienia wskazał art. 145 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. Jednocześnie, nie wskazał, kiedy dowiedział się o zadeklarowanych podstawach wznowienia. Na wezwanie organu, wskazał jedynie, że wiedzę o decyzjach uzyskał po wydaniu trzeciego rozstrzygnięcia ustalającego warunki zabudowy. Należy stwierdzić, że prawidłowa jest ocena dokonana przez SKO, według której, postanowienie organu I instancji zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania. Uchybienie to polegało na wadliwym ustaleniu stanu faktycznego w zakresie okoliczności istotnych z punktu widzenia art. 148 § 1 i 2 k.p.a. Organ rozstrzygający wniosek o wznowienie postępowania, oparty na podstawach określonych w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., ma bowiem obowiązek wyjaśnić wyczerpująco zebrać materiał dowodowy w zakresie dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia (art. 148 § 1 k.p.a.). Podobnie, organ rozpoznający podanie o wznowienie postępowania, oparte na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., ma obowiązek wyczerpująco zebrać materiał dowodowy w zakresie dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2 k.p.a.). Zebrany materiał dowodowy powinien być oceniony zgodnie z zasadą swobodnej oceny materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), a następnie, w razie wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, organ powinien wyartykułować swoje stanowisko w tej mierze w uzasadnieniu postanowienia (art. 149 § 3 w związku z art. 124 § 2 k.p.a.). Uzasadnienie faktyczne, o którym mowa w art. 124 § 2 k.p.a. powinno być rozumiane z uwzględnieniem rozwinięcia tego pojęcia wskazanego w art. 107 § 3 k.p.a. Przede wszystkim zatem, uzasadnienie faktyczne postanowienia powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione. Organ I instancji uchybił powyższym obowiązkom – co oznacza, że SKO prawidłowo uchyliło postanowienie organu I instancji, samemu zaniechując podjęcia rozstrzygnięcia reformatoryjnego. Wznowienie postępowania następuje na podstawie postanowienia organu, który wydał decyzję w ostatniej instancji – w sprawie: Wójta Gminy C. (art. 150 § 1 k.p.a.). Kolegium nie mogło zatem uchylić postanowienia organu I instancji i orzec co do istoty sprawy. Z uwagi na fakt, że Skarżący nie podniósł konkretnych zarzutów, Sąd na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. odniósł się do całokształtu sprawy, analizując podstawy i zasadność podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia przez organy obu instancji. Sąd uznał, że zachodziły podstawy do uchylenia postanowienia organu I instancji i polecenia jemu ponownego zbadania sprawy. Dodatkowo Sąd zauważa, iż wobec przedmiotu rozpoznawanej sprawy sądowoadministracyjnej dotyczącej jedynie formalnego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania wznowieniowego, sąd nie może odnosić się do zarzutu merytorycznego kierowanego wobec legalności ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (błędne przeprowadzanie analizy urbanistycznej). Na obecnym etapie postępowania administracyjnego, kiedy nie doszło nawet jeszcze do wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją, byłoby to przedwczesne i niedopuszczalne. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić, o czym orzeczono jak w sentencji wyroku.