II SA/Bd 1578/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Anna Klotz Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Krystyna Witt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 lutego 2014 r. sprawy ze skargi R. N. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty [...] z dnia [...]sierpnia 2013 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] Starosta [...], po rozpatrzeniu wniosku R. N., na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, art. 148 i 149 § 3 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013r., poz. 267; zwanej "k.p.a.") odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dwudziestu czterech wiat hodowlanych w ramach zabudowy zagrodowej na działce nr 230/3 w [...]. Starosta wskazał, że ww. decyzja z dnia [...] r. stała się ostateczna w dniu [...] r. W dniu 1 lipca 2013 r. wpłynął wniosek R. N. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z [...] r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1,4,5 i 6 k.p.a. Wnioskodawca zarzucił: – naruszenie art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ustawy – Prawo budowlane poprzez ograniczenie stron postępowania będące konsekwencją błędnego wyznaczenia obszaru oddziaływania planowanego obiektu, – wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę zakładającej budowę obiektu dla hodowli norek w ilości 16000 stuk tj. 40 DJP na podstawie decyzji o warunkach zabudowy wydanej dla przedsięwzięcia zakładającego hodowlę trzóchofretki w ilości nieprzekraczającej 40 DJP, – wydanie decyzji bez przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. Organ stwierdził, że ze względu na treść art. 147 k.p.a. złożony wniosek o wznowienie postępowania w zakresie dotyczącym art. 145 § 1 pkt 1,5,6 jest bezprzedmiotowy, a do kompetencji organu należy jedynie ocena złożonego wniosku w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Badając dopuszczalność wznowienia postępowania Starosta uznał, że wniosek nie został złożony w terminie zakreślonym w art. 148 k.p.a. Wskazał, że w dniu 17 czerwca 2013 r. mieszkańcy [...] złożyli sprzeciw zbiorowy dotyczący planowanej budowy fermy zwierząt futerkowych w [...]. Złożone pismo nosi datę 27 maja 2013r. Z treści pisma wynika, że składający sprzeciw powzięli informację o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej fermy. Do pisma dołączono podpisy mieszkańców, w tym R. N.. Wobec tego Starosta stwierdził, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony po 44 dniach od daty powzięcia przez wnioskodawcę informacji o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę dla ww. inwestycji. W zażaleniu skarżący podniósł, że informację o wydaniu pozwolenia na budowę powziął w trakcie spotkań z mieszkańcami [...]. Pierwsze z nich odbyło w dniu 4 czerwca 2013 r. Na tym spotkaniu, tak jak większość mieszkańców, podpisał się pod sprzeciwem datowanym na 27 maja 2013 r. Dodatkowo w piśmie z dnia 1 października 2013 r. skarżący podtrzymując swoje twierdzenie, że o wydaniu pozwolenia na budowę dowiedział się na spotkaniu wiejskim w [...] w dniu 4 czerwca 2013 r. przedstawił kserokopię listy obecności z tego spotkania. Postanowieniem z dnia [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Wojewoda podzielił stanowisko organu I, że w przedmiotowej sprawie wniosek o wznowienie postępowania nie został złożony w terminie określonym w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. Zdaniem organu z akt sprawy bezspornie wynika, i potwierdza to również skarżący, że podpisał sprzeciw mieszkańców z dnia 27 maja 2013 r. W aktach sprawy nie ma żadnych dowodów świadczących o tym, że tak jak twierdzi skarżący – protest z dnia 27 maja 2013 r. podpisał dopiero w dniu 4 czerwca 2013 r. Nie świadczy o tym sam fakt uczestnictwa w spotkaniu w dniu 4 czerwca 2013 r. Zdaniem organu jednoznacznym dowodem świadczącym o tym, że skarżący w dniu 27 maja 2013 r. powziął informację o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania jest pismo z tej daty. Gdyby faktycznie skarżący podpisał to pismo dopiero 4 czerwca, winien obok swojego nazwiska wskazać datę, w której podpisuje pismo oraz z pewnością przywołałby ten fakt już we wniosku o wznowienie postępowania, aby wykazać, że składa wniosek w terminie. W skardze do sądu administracyjnego R. N. zarzucił naruszenie art. 148 § 1 k.p.a. poprzez nadintepretację pisma z dnia 27 maja co do jego treści i daty podpisania, art. 7,76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego – daty podpisania pisma z dnia 27 maja i okoliczności, w jakich to nastąpiło, a ponadto art. 157 § 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. poprzez brak wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 20 lipca o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji. Podnosząc te zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę z dnia [...]r. ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Podtrzymując swoje stanowisko odnośnie okoliczności i daty podpisania pisma z dnia 27 maja 2013 r. skarżący podkreślił, że z treści pisma nie wynika, że dotyczy ono pozwolenia na budowę. Wynika z niego, że dotyczy lokalizacji inwestycji. Ponadto skarżący był informowany przez sołtysa o spotkaniu w sprawie hodowli norek w związku z wydanymi warunkami zabudowy. Na te okoliczności możliwe jest przeprowadzenie dowodu ze świadków. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Przede wszystkim zaznaczyć należy, że stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późń. zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd rozpatrując skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa, nie wkraczając przy tym w uprawnienia organów administracji do orzekania bezpośrednio o prawach i obowiązkach stron postępowania administracyjnego. Sąd administracyjny nie może zatem rozstrzygnąć istoty sprawy tj doprowadzić do wyeliminowania, tak jak wnioskuje skarżący, decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia[...], i to poprzez stwierdzenie jej nieważności tj. w innym trybie nadzwyczajnym, niż toczące się przed organem administracji postępowanie. Nie jest także możliwe, w celu rozstrzygnięcia sprawy przed sądem administracyjnym, przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków. Zgodnie z art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270; zwanej w skrócie "p.p.s.a.") sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z przepisu tego wynika, że sąd administracyjny może przeprowadzać postępowanie wyjaśniające tylko w ograniczonym zakresie tj. dopuszcza tylko dowody uzupełniające istniejące akta sprawy administracyjnej, a ponadto owymi uzupełniającymi dowodami mogą być tylko dowody w postaci dokumentów. Badając natomiast postępowanie organów administracji w sposób, w jaki Sąd władny jest to uczynić, stwierdzić należy, iż zaskarżone postanowienie narusza przepisy postępowania w sposób, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Istotną kwestią w sprawie jest kwestia prawidłowości dokonanej przez organ oceny, iż skarżący dowiedział się o wydaniu decyzji z dnia [...] r. o pozwoleniu na budowę w dniu 27 maja 2013 r. tj. w dacie, w jakiej został sporządzony "sprzeciw zbiorowy" sprzeciwiający się lokalizacji inwestycji objętej ww. decyzją, a nie w dniu 4 czerwca 2013 r. tj. w dniu, kiedy odbywało się zebranie mieszkańców w [...]. Zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Przepis ten statuuje zasadę swobodnej oceny dowodów, a zatem nie wyznacza on organowi merytorycznych reguł oceny wyników postępowania dowodowego. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie według swojej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności. Ocena swobodna nie oznacza jednakże oceny dowolnej. Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako niezbędnego warunku wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści. Należy przy tym mieć na uwadze, że postępowaniu administracyjnym, stosownie do art. 7 k.p.a. to organy administracji publicznej podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Oznacza to, że organ administracji w celu ustalenia stanu faktycznego, nawet przy braku skonkretyzowanego wniosku strony wskazującej na konkretne okoliczności w kwestii istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy, jest zobowiązany przeprowadzić dowód z urzędu. W kontrolowanej sprawie organy nie wywiązały się z powyższych obowiązków. Uznając, że dla określanie daty, w jakiej skarżący dowiedział się o pozwoleniu na budowę, przesądzający jest dokument w postaci "sprzeciwu zbiorowego" mieszkańców [...] organy poprzestały jedynie na stwierdzeniu, że dokument ten jest opatrzony datą 27 maja 2013 r. Wobec podważania tego ustalenia przez skarżącego, wskazującego, że dokument ten był przez niego podpisywany w dniu 4 czerwca 2013 r., organ nie dokonał żadnej analizy struktury ww. dokumentu. Należy zauważyć, że tekst "sprzeciwu zbiorowego" zajmuje dwie karty, tworzące całość (nieskończone zdanie z pierwszej karty jest kontynuowane na drugiej karcie). Jednak pomimo że na drugiej karcie pod tekstem pozostało ok. 1/3 wolnej, niezapisanej strony, nie znajduje się w tej części żaden podpis. Podpisy znajdują się na pięciu innych kartach, spiętych łącznie z kartami z tekstem "sprzeciwu". Tylko jeden z podpisów, znajdujący się na odrębnej karcie, jest opatrzony datą (podpis posła na Sejm RP). Podpisy na pozostałych kartach nie tworzą zwartej całości ani nie są opatrzone datami. Na dwóch następnych kartach popisy były składane ściśle obok siebie, po wypełnienia miejsca na pierwszej karcie rozpoczęto składanie podpisów na następnej karcie, jednakże nie doszło do zapełnienia owej karty. Pomimo to kilka podpisów zostało umieszczonych na kolejnej karcie, też nie wyczerpując całego dostępnego miejsca. Podpis skarżącego znajduje się zaś dopiero na odwrocie następnej, ostatniej karty. Pierwsza strona tej karty jest wypełniona ściśle podpisami, po wypełnienia miejsca rozpoczęto składanie podpisów na odwrocie karty. Trudno jest w takiej sytuacji uznać za nieprawdopodobne twierdzenie skarżącego, że dokonał podpisu pod "sprzeciwem" w innej dacie, niż ta, którą "sprzeciw" został opatrzony. Jak wskazuje doświadczenie życiowe – taka struktura dokumentu świadczy, że podpisy mogły być zbierane albo jednocześnie przez kilka osób albo w trakcie kolejnych spotkań z grupami osób lub pojedynczymi osobami (np. przez osobę odwiedzającą kolejno domy w pobliżu planowanej inwestycji i to nawet w różne dni). W takiej sytuacji poprzestanie jedynie na wskazaniu, że wystarczającym dowodem na datę złożenia podpisu, a tym samem otrzymania informacji o wydaniu pozwolenia na budowę, jest data, jaką opatrzono "sprzeciw"’ należy uznać za dowolne, dokonane z przekroczeniem granic swobodnej oceny dowodów. Na poparcie swojego stwierdzenia tj. że złożył podpis w dniu 4 czerwca 2013 r. skarżący przedstawił dokument (a w zasadzie jego kopię) w postaci listy obecności z zebrania wiejskiego w dniu 4 czerwca 2013 r.. Na liście znajdują się m.in. podpisy tych samych osób, które tak jak skarżący złożyły podpisy na ostatniej karcie dołączonej do "sprzeciwu" (np. M. O. i M. O.). Należy zgodzić się z organem, że nie jest to dowód wystarczający. Takim dowodem mogłoby być przesłuchanie świadków – osób obecnych na zebraniu, które mogłyby potwierdzić, że rzeczywiście "sprzeciw" był podpisywany w trakcie zebrania. Dowód taki jednakże nie może być przeprowadzony przez stronę, a jedynie przez organ administracji. Organ w żaden sposób nie wyjaśnił, dlaczego zaniechał przeprowadzenia takiego dowodu. Powyższe naruszenia mogły mieć wpływ na wynik sprawy poprzez ustalenie, iż rzeczywiście skarżący o wydaniu pozwolenia na budowę dowiedział się dopiero w dniu 4 czerwca 2013 r. podpisując "sprzeciw" na zebraniu wiejskim, co w konsekwencji prowadziłoby do stwierdzenia, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony z zachowaniem terminu określonego w art. 148 k.p.a. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w w pkt 1 sentencji wyroku. Ponownie rozpatrując sprawę organ winien wydać rozstrzygnięcie po uzupełnieniu postępowania dowodowego, stosownie do powyższych wskazań Sądu, a w wydanym rozstrzygnięciu winien odnieść się wnikliwe do całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku podjęto zgodnie z treścią art. 152 p.p.s.a. O kosztach (pkt 3 wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. biorąc pod uwagę wysokość wniesionego wpisu.