II SA/Bd 1579/13

Dnia 26 marca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie: sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Leszek Tyliński (spr.) Protokolant: asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 26 marca 2014 roku sprawy ze skargi M. Z. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Prezydent Miasta T. postanowieniem z dnia [...] r., na podstawie art. 98 § 1 i § 2, art. 101 § 3 oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej powoływanej w skrócie jako "kpa", zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę znak: [...], [...] tom II z dnia [...] r. wydanej dla zamierzenia budowlanego obejmującego budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i naziemnym oraz zjazdem, zlokalizowanego przy ul. M./K. w T. obejmującego dz. nr 285, 283 oraz część dz. nr 332 w obrębie 13 w zakresie realizacji II etapu inwestycji tzn. budowy drugiego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym wraz ze zjazdem oraz infrastrukturą techniczną oraz w sprawie częściowego umorzenia postępowania prowadzonego na wniosek złożony dnia [...] r. w przedmiocie zmiany w/w decyzji o pozwoleniu na budowę. Na powyższe postanowienie zażalenie złożyła M. I. sp. z o.o., wnosząc o jego uchylenie w całości. Wojewoda {...] postanowieniem z dnia [...] r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 kpa oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) uchylił w całości zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wyjaśnił, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnienie wstępne ma charakter materialnoprawny, co oznacza, że zawieszenie postępowania administracyjnego z tej przyczyny wymaga ustalenia konkretnego przepisu prawa materialnego, który uzależniałby wydanie rozstrzygnięcia w sprawie od rozstrzygnięcia sprawy wszczętej na wniosek strony. Samo zatem stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet będzie miał wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania. Ponadto organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. Zależność ta musi być jednak bezpośrednia. Gdy więc w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2012 r., II OSK 903/11; wyrok NSA z dnia 28 maja 2008 r., II OSK 1698/07). Organ odwoławczy podał, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji zawiesił postępowanie, wskazując w uzasadnieniu na art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Uznał, że rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest niezbędne do podjęcia decyzji w przedmiocie zmiany pozwolenia na budowę z dnia [...] r. oraz w sprawie częściowego umorzenia postępowania prowadzonego na wniosek złożony dnia [...] r. w przedmiocie zmiany w/w decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r. Zdaniem organu II instancji w świetle dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładni pojęcia "zagadnienie wstępne" w rozpatrywanej sprawie nie istniała konieczność zawieszenia postępowania z uwagi na rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Kwestia rozstrzygnięcia, które podejmie Naczelny Sąd Administracyjny nie ma charakteru materialnoprawnego, tj. nie istnieje przepis prawa materialnego, który uzależniałby wydanie rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie od rozstrzygnięcia podjętego przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ponadto kwestia ta nie wykazuje bezpośredniego związku z przedmiotową sprawą. Organ zaznaczył również, że błędna była podstawa prawna zaskarżonego postanowienia. W rozstrzygnięciu organ wskazał, że zawiesza postępowanie z urzędu. Tymczasem jako podstawę prawną podał art. 98 § 1 i § 2 kpa, który mówi o zawieszeniu postępowania na wniosek strony. W skardze na to rozstrzygnięcie skarżący M. Z. wniósł o jego uchylenie, zarzucając naruszenie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 kpa w zw. z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarżący wskazał, że spór sprowadza się do udzielenia odpowiedzi, czy w przypadku uchylenia decyzji wyrokiem WSA w Bydgoszczy z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 908/12 i wniesienia skargi kasacyjnej na ten wyrok istnieje możliwość prowadzenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy w obrocie prawnym nie istnieje prawomocne orzeczenie sądu administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269; ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż w ramach dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać rozstrzygnięcie zapadłe w danym postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z obowiązującymi w dacie jego wydania przepisami prawa materialnego, oraz z przepisami prawa procesowego, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Nie może natomiast rozpoznać sprawy kierując się kryteriami słuszności czy sprawiedliwości społecznej. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności. W takiej sytuacji sąd administracyjny wydaje orzeczenie o charakterze kasacyjnym, nie posiadając kompetencji do rozstrzygnięcia bezpośrednio o prawach i obowiązkach stron postępowania, innymi słowy sąd administracyjny nie orzeka, co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku. Ponadto wskazać należy, że zgodnie z art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a.", sąd orzeka na podstawie akt sprawy, oraz stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia w ramach tak zakreślonej kognicji, Sąd doszedł do przekonania, że nie narusza ono prawa. Strona skarżąca jako podstawę skargi wskazała naruszenie przepisu. art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Zarzut ten powiązano z art. 153 p.p.s.a. Oceniając prawidłowość zaskarżonego aktu Sąd zobligowany jest uwzględnić stan prawny obowiązujący w dacie jego wydania. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał, że w sprawie nie wystąpiła przesłanka określona w art. 97 § 1 pkt 4 kpa. W myśl art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. A zatem, musi, więc istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Zawieszenie postępowania uzależnione jest przy tym od wystąpienia łącznie trzech przesłanek, tj.: 1) postępowanie administracyjne musi być w toku, 2) rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, 3) zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Z tych względów organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego. Z powyższych względów nie można podzielić zarzutów skargi o naruszeniu przez organy administracji art. 97 § 1 pkt 4 kpa i art. 153 p.p.s.a. Mając na uwadze wszystkie przedstawione powyżej okoliczności faktyczne i prawne, uznając, że zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa w sposób skutkujący jego uchyleniem albo stwierdzeniem nieważności, orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a., o oddaleniu skargi.