II SA/Bd 1588/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Leszek Tyliński Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 maja 2014r. sprawy ze skargi A. H. na postanowienie [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego oddala skargę. Pismem z dnia [...] skarżąca A. H. zgłosiła Powiatowemu Inspektorowi Budowlanemu w [...] samowolę budowlaną "dla budynku znajdującego się na działce 463/10 w [...] ("w przekroczeniu" granicy z działką skarżącej), dla którego to budynku Starosta [...] decyzją z dnia [...] wydał pozwolenie na nadbudowę i przebudowę. Wnioskodawczyni podniosła, że nieprawdą jest, jak stwierdzono w ww. decyzji Starosty, że budynek powstał w latach 80 – tych. Istnieją jedynie decyzję na rozbudowę i przebudowę z lat 1997 i 2002. Poprzedni właściciel zakupił nieruchomość przy ul. [...] obejmującą działkę nr 463/1 w roku 1989 r. Wówczas na nieruchomości istniał parterowy budynek mieszkalny z garażem oraz odrębna piwnica murowana w ziemi. Nie istniał budynek gospodarczy, który miałby być rozbudowany w roku 1997. Piwnica murowana w ziemi była zadaszona nad poziomem gruntu i miała zejście wewnątrz zadaszenia. Piwnica była zinwentaryzowana na mapach geodezyjnych przed 1989 r. jednak nie miała funkcji budynku na gruncie. Zdaniem wnioskodawczyni poprzedni właściciel (A. R.) dokonał budowy obiektu na gruncie, a następnie rozbudowy tego budynku w roku 1997 w kierunku granicy jej działki. W roku 1997 zostały wybudowane bez pozwolenia schody do piwnicy istniejące obecnie na zewnątrz budynku. Potwierdza to, że w tym samym czasie przebudowano istniejące zejście do piwnicy tak, by pomieszczenie nad piwnicą było funkcjonalne. Wobec tego samowola budowlana powstała w roku 1996 lub 1997. Według oświadczenia poprzedniego właściciela w tym budynku jego żona prowadziła działalność gastronomiczną. Wnioskodawczyni wskazała, że pomysł na wykorzystanie piwnicy do prowadzenia działalności powstała zapewne po wygaśnięciu decyzji o ustaleniu lokalizacji punktu małej gastronomii, wydanej do dnia 31 grudnia 1995 r. Według tej decyzji prowadzono działalność gospodarczą na działce nr 463/1 w przyczepie kempingowej. Jednocześnie wnioskodawczyni zgłosiła samowolę budowlaną polegającą na tym, że prowadzono działalność gastronomiczną, a lokal w 1997 r. był lokalem gospodarczym, a w zasadzie prawnie był piwnicą. W piśmie wnioskodawczyni ponadto zawarła skargę na brak stosownych działań organów w opisanej sprawie, pomimo jej wcześniejszych zgłoszeń. Postanowieniem z dnia[...], na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267; zwanej "k.p.a.") oraz art. 81 ust. 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 , Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (zwany dalej "Inspektorem Powiatowym") odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego poddanego w późniejszych latach rozbudowie oraz zmianie sposobu użytkowania, zlokalizowanego na terenie działki nr 463/10 w miejscowości [...]. Inspektor Powiatowy wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] przekazał mu według właściwości wniosek skarżącej A. H. z dnia 17 marca 2013 r., w którym zgłasza ona samowolę budowlaną znajdującą się na terenie działki nr 463/10 w[...]. Po analizie wniosku organ uznał, że żądanie wszczęcia postępowania w sprawie schodów zewnętrznych wybudowanych samowolnie przy budynku gastronomicznym od strony działki nr 463/11 nie może być rozpatrywane, ponieważ w tej sprawie prowadzone jest już postępowanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. Odnośnie kwestii samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku organ wskazał, że wszczęto postępowanie nr [...] w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania, o czym Inspektor Powiatowy poinformował wnioskodawców – A. i D. H. na piśmie w dniu 11 maja 2012 r. Obecnie postępowanie w tej sprawie jest zawieszone do czasu rozstrzygnięcia przez Wojewodę [...] zagadnienia wstępnego. W kwestii istnienia budynku gospodarczego poddanego rozbudowie, opierając się na treści dokumentów przekazanych przez PINB w [...] oraz zgromadzonych w sprawie nr[...], organ stwierdził, że obiekt znajdujący się na terenie działki nr 463/10 stanowiącej obecnie własność A. i Cz. S., a wcześniej będący w posiadaniu A. R. , dwukrotnie tj. w latach 1997 i 2002 był poddany rozbudowie. Organ wskazując na dokumenty geodezyjne z lat 90-tych oraz mapę geodezyjną obrazującą stan działki z 1982 r. na których zaznaczono budynek gospodarczy poddał w wątpliwość twierdzenie, że obiekt powyżej terenu wybudował A. R.. Organ podkreślił, że po uzyskaniu w dniu [...] r. przez A. R. pozwolenia nr [...] na "rozbudowę budynku mieszkalnego i gospodarczego" obiekt rozebrano, pozostawiając jedynie dwie ściany. W skutek rozbudowy rozbiórce poddano dach, strop i ściany zewnętrzne od strony zachodniej i północnej istniejącego budynku gospodarczego, a następnie wymurowano nowe ściany oraz wykonano nowy strop i dach. Reasumując organ stwierdził, że jeżeli samowola miała miejsce, to w momencie rozbudowy w roku 1997 została rozebrana a jej pozostałości w postaci dwóch ścian, nie stanowiące budynku, nie dają podstawy do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego. Wobec tego stosownie do art. 61a § 1 k.p.a. należało odmówić wszczęcia postępowania. Po rozpatrzeniu zażalenia A. H. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru budowlanego postanowieniem z dnia [...] utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko Inspektora Powiatowego, że przedmiotem postępowania nie może być obiekt, który de facto nie istnieje, skoro po uzyskaniu decyzji z dnia [...] r. istniejący wcześniej obiekt został rozebrany za wyjątkiem części dwóch ścian. Organ podniósł, że odnośnie decyzji o pozwolenie na budowę z 1997 r. i 2002 r. toczą się z wniosku skarżącej odrębne postępowania o stwierdzenie nieważności. W skardze do sądu administracyjnego A. H. wniosła o uchylenie postanowienia organu odwoławczego. Skarżąca podniosła, że rozbudowa budynku odbyła się niezgodnie z prawem. Projekt budowlany przewidywał bowiem odległość 2 metrów między granicą działki a ścianą rozbudowanego budynku, a faktycznie odległość ta wynosi 1,5 m. Ponadto decyzja z 1997 r. została wydana w oparciu o fałszywą mapę oraz bez warunków zabudowy pozwalających na takie zbliżenie budynku do granicy, jakie nastąpiło. Co więcej – decyzja nie została skierowana do osoby będącej stroną. Skarżąca podniosła ponadto, że wbrew twierdzeniu organu wnioski o wszczęcie postępowania w przedmiocie samowoli składała już wcześniej, przed 17 marca 2013 r. Zdaniem skarżącej organ błędnie stwierdził, że po rozbiórce budynku pozostały dwie ściany, gdyż oprócz tego dokonano samowolnej budowy przyłączy energii, wody i kanalizacji, jako że funkcja piwnicy jaką zakupił inwestor w 1989 r. nie wymagała takich instalacji, natomiast rozbudowa i przebudowa budynku gospodarczego już tak. Skarżąca wskazała na nieprawidłwości w postępowaniach dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku, nieważności decyzji zezwalającej na rozbudowę budynku oraz przy rozbudowie budynku na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...]. Skarżąca wskazała również, że Wojewoda odmówił stwierdzenia nieważności decyzji na rozbudowę z 1997 r., natomiast postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 2002 r. zostało umorzone, na co skarżąca złożyła zażalenie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Stosownie do treści art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., zwanej w skrócie "p.p.s.a."), sąd administracyjny bada legalność zaskarżonego postanowienia, to jest jego zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd nie posiada natomiast kompetencji do oceny celowości oraz słuszności skarżonego rozstrzygnięcia. Zgodnie z przepisem 134 § 1 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy dany zarzut nie zostanie podniesiony w skardze. Rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji, Sąd nie dopatrzył się, aby w zaskarżonym postanowieniu zostało naruszone prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego, w stopniu uzasadniającym uchylenie bądź stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia. Stosownie do treści art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Powyższy przepis określa zatem dwie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania, a mianowicie gdy brak jest np. legitymacji procesowej wnoszącego (przesłanka podmiotowa) lub też z innej uzasadnionej przyczyny, która najczęściej ma charakter przedmiotowy. Stąd też po otrzymaniu wniosku, organ jest zobowiązany przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i ustalić istnienie przesłanek podmiotowych i przedmiotowych do ewentualnego wszczęcia postępowania administracyjnego. W kontrolowanej sprawie, jak wynika z akt sprawy, organ przed wydaniem postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania przeprowadził postępowanie które, acz dość obszerne, mieści się w granicach postępowania wyjaśniającego. Trzeba mieć bowiem na względzie ilość i różnorodność żądań zgłaszanych przez skarżącą w powiązaniu z ilością działań inwestorskich oraz związanych z nimi działań organów administracji na przestrzeni lat 1996 – 2010. Mając powyższe na względzie zasadnie organ dokonał wyodrębnienia żądania skarżącej nie tylko w oparciu o treść pisma z dnia 17 marca 2013 r., ale także stosownie do wyjaśnień skarżącej złożonych do protokołu w dniu 5 czerwca 2013 r. (w aktach sprawy). Zestawiając te oświadczenia skarżącej zasadnie organ uznał, iż w ramach rozpatrywanej obecnie sprawy jej żądania należy określić jako żądanie wszczęcia postępowania w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego znajdującego się na działce przy ul. [...] oraz żądanie zbadania kwestii samowolnego wzniesienia budynku gospodarczego na tej działce, z tymże w takiej postaci, w jakiej budynek ten istniał przed wydaniem decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] na rozbudowę budynku mieszkalnego i gospodarczego. Jak wyżej wskazano – przesłanką odmowy wszczęcia postępowania stosownie do art. 61a § 1 k.p.a. może być przesłanka przedmiotowa. W tym względzie nie budzi wątpliwości, że przepis art. 61a § 1 k.p.a. stanowi podstawę prawną do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego m.in. w sytuacji, gdy kierowane do organu administracji publicznej żądanie dotyczy sprawy już wcześniej wszczętej lub wcześniej rozstrzygniętej (tożsamość sprawy – por. B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski: komentarz do art. 61a w "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz"; Warszawa 2011 r. czy wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 1893/11). Zasadnie zatem organ uznał brak możliwości wszczęcia postępowania w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku wobec okoliczności, że postępowanie w tym przedmiocie już się toczy pod nr[...]. Prawidłowość prowadzenia tego postępowania nie może być przedmiotem kolejnego postępowania wszczętego w tej samej sprawie. Skarżącej przysługują odpowiednie środki prawne (np. zażalenie na zawieszenie postępowania, skarga na bezczynność organu) w ramach tego postępowania, które już zostało wszczęte. Podobnie zasadnie organ ocenił brak możliwości wszczęcia postępowania odnośnie schodów zewnętrznych przyległych do budynku, wobec prowadzenia postępowania w tym przedmiocie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. Zasadnie także organ ocenił, iż inną przyczyną uniemożliwiającą wszczęcie postępowania odnośnie drugiego z wyodrębnionych żądań skarżącej jest brak przedmiotu tegoż postępowania tj. brak obiektu budowlanego, odnośnie którego organ mógłby prowadzić merytoryczne postępowanie w celu ustalenia, czy został on wzniesiony zgodnie z prawem, czy też obiekt ten powstał w wyniku samowoli budowlanej. Podkreślenia wymaga, że żądanie skarżącej dotyczyło obiektu w określonej postaci tj. w formie, w jakiej istniał przed zrealizowaniem robót budowlanych w oparciu o decyzję z dnia[...]. Jak wyjaśnił organ – obiekt w tej postaci został rozebrany, a jego pozostałości stanowią integralną część obiektu, który powstał w oparciu o decyzję z roku 1997 r. Czy w takiej sytuacji decyzja z 1997 r. prawidłowo określała rodzaj robót budowlanych jako rozbudowę obiektu (zamiast de facto rozbiórkę istniejącego obiektu i budowę w jego miejsce nowego obiektu) – może być przedmiotem odrębnego postępowania, w oparciu o inne niż zgłoszone w niniejszym postępowaniu żądanie strony. Należy podkreślić, że organ jest związany żądaniem strony. W kontrolowanym postępowaniu nie mógł zatem badać innych kwestii niż te, które można określić na podstawie wniosku i oświadczenia wnioskodawczyni. Inną kwestią jest natomiast możliwość zrealizowania celu skarżącej tj. usunięcia lub zmniejszenia uciążliwości związanych z prowadzeniem działalności w istniejącym obecnie obiekcie budowlanym, którego forma – jak wyżej wskazano - nie odpowiada obiektowi istniejącemu przed 1997r. Ten cel być może skarżąca będzie w stanie osiągnąć poprzez zakwestionowanie w innych postępowaniach – czy to w trybach zwyczajnych czy nadzwyczajnych, już toczących się (wskazanych w skardze) bądź możliwych do wszczęcia – prawidłowości stworzenia i prawidłowości sposobu użytkowania obiektu budowlanego w takiej postaci, jaka obecnie istnieje na nieruchomości przy ul. [...]. Podkreślić także należy, że wynikający z art. 9 k.p.a. obowiązek organu do czuwania, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i udzielania w tym celu niezbędnych wyjaśnień i wskazówek nie może być rozumiany jako obowiązek bezpośredniego lub pośredniego udzielania stronie porad prawnych odnośnie tego, jakie środki ma przedsięwziąć strona aby osiągnąć swój cel – w szczególności kiedy w sprawie uczestniczą strony o spornych interesach. Niezasadne są przy tym zarzuty skarżącej odnośnie braku rozpatrzenia przez organ kwestii samowolnej budowy przyłączy energii, wody i kanalizacji. Ta kwestia nie była przedmiotem żądania zawartego w piśmie z dnia 17 marca 2013 r. sprecyzowanego w dniu 5 czerwca 2013 r., organ zatem nie był władny w kontrolowanym postępowaniu wypowiadać się w tym przedmiocie. Nie przeszkadza to oczywiście temu, by skarżąca w przyszłości złożyła organowi w odrębny wniosek w tej kwestii, który to wniosek organ będzie zobowiązany rozpatrzyć zarówno co do możliwości wszczęcia postępowania jak też – w przypadku wyjaśnienia, iż zachodzi możliwość prowadzenia postępowania – co do merytorycznej zasadności zarzutów skarżącej w tym względzie. Ze względu na powyższe, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.